新中國成立70年民辦高等教育的發展歷程、歷史經驗與保障機制

王 磊 李慧穎 黃小靈

(1.浙江樹人大學，浙江 杭州 310015； 2.寧波財經學院，浙江 寧波 315175)

經過70年的不懈奮斗，中國社會主義各項事業進入高速發展和變革的新時代。在新時代中國特色社會主義教育體制建設的背景下，回顧民辦高等教育過去70年的發展歷程，有助于更好地認識民辦高等教育的變遷歷史，更清晰地展望民辦高等教育未來的發展之路。

一、新中國成立70年民辦高等教育的發展歷程

(一)改革開放前的改造和調整(1949—1977年)

我國民辦高等教育從屬性上說起源于古代私學(1)吳霓：《從中國古代私學發展諸問題研究》，中國社會科學出版社1996年版，第1頁。。中國現代大學發端于清末，在民國時期進入一個新的發展階段。這個階段的民辦教育機構，根據舉辦者不同主要分為兩類：一類是外國傳教士創辦的基督教教會大學，知名的有齊魯大學、東吳大學、之江大學、華中大學、金陵大學、金陵女子文理學院、滬江大學和嶺南大學等；另一類是國人創辦的私立大學，一部分有識之士受教會大學創辦熱潮的影響，籌資建立了南開大學、廈門大學等高等學府。1949年新中國成立時，共有高校205所，其中私立大學占總數的29.8%，教會大學占總數的9.7%。隨著國家對私立學校的徹底改造和高校的院系調整，至1952 年，全部私立高校或轉變為公辦高校，或被取締(2)王紅巖：《20世紀50年代高等教育改革中私立大學命運探析》，《西北工業大學學報(社會科學版)》2003年第6期，第75-78頁。。原有的這批出色的私立大學構成新中國高等教育體系的重要部分，在推進高等教育發展的過程中作出了重要貢獻，為國家和社會培養了大量的優秀人才。

(二)改革開放后社會力量辦學的第一次高潮(1978—1991年)

改革開放后，私立教育逐漸以“民辦教育”或“社會力量辦學”的名義恢復辦學(3)潘懋元、羅先鋒：《民辦高校機制優勢研究》，《浙江樹人大學學報》2014年第5期，第9-16頁。。1982年，修訂后的《憲法》首次明確了民辦教育的合法地位，其釋放出的允許社會力量辦學的政策信號，對民辦教育的發展起到了極大的推動作用。同年，第一所社會力量辦學的高校——中華社會大學(北京經貿職業學院前身)成立，標志著我國民辦高等教育發展的起步(4)潘懋元、姚加惠：《民辦高等教育發展的困境與前瞻》，《中國高等教育》2006年第8期，第4-7頁。。在這一階段，一些有志于教育事業的在職或退休人員創辦了一批民辦非學歷教育機構，以滿足那些不能繼續接受高等教育的學生的需求，武林大學(浙江樹人大學前身)、黃河科技學院、海淀走讀大學(北京城市學院前身)、九嶷山學院(湖南九嶷職業技術學院前身)、西安翻譯培訓學院(西安翻譯學院前身)都創辦于這一時期。當時的民辦教育占我國教育總量的比例較小，屬于自學考試助考機構，不具備獨立頒發文憑的資格，不是真正意義上的高校。這些學校多租賃教室，聘請公辦高校教師擔任兼職教師，是市場催生的產物。當時的政府行政力量更多地用于管理公辦學校和其他公共事業，政策方面主要回應了民辦教育的合法性問題，而對“如何舉辦”等具體操作涉及較少，從中央到地方普遍缺乏對民辦教育監管的實踐經驗。

(三)市場經濟體制下社會力量辦學的第二次高潮(1992—2001年)

1992 年，鄧小平在南方談話時正式確立了市場經濟體制，調動了企業參與市場競爭的積極性。以企業為主體的一部分組織開始涉足高等教育領域，造就了民辦教育的空前繁榮。1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”，特別強調“高等教育要逐步形成以中央、省(自治區、直轄市)兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局”，首次明確對社會力量辦學“采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。隨著改革開放的日益深化，經濟迅速發展，這一辦學方針影響了后續法律法規的制定，并吸引了更多社會力量參與高等教育辦學。同年，國務院批準首批15所民辦高校作為學歷文憑考試試點院校。該時期成立的民辦高校一般擁有較充裕的辦學資金，并具備較好的辦學條件，更加主動地利用市場機制，以營利為目的的傾向也更為明顯，具有較多的企業特征，如南昌航天科技集團創辦的江西航天學院(南昌學院前身)、湖南獵鷹實業有限公司創辦的湖南涉外經濟學院、魚化龍集團創辦的西安外事服務培訓學院(西安外事學院前身)、上海建橋集團有限公司和上海建橋投資發展有限公司創辦的上海建橋職業技術學院(上海建橋學院前身)、吉利集團創辦的北京吉利專修學院(北京吉利學院前身)。民辦高等教育迎來了第二次發展高潮，逐漸成為高等教育的有效補充。1997年，國務院頒布《社會力量辦學條例》，標志著民辦教育進入規范發展階段。1999年的高校擴招政策，加快了民辦高等教育的發展速度，滿足了人民群眾對接受高等教育的強烈需求。

(四)專門法下的法制化發展(2002—2009年)

2002年出臺的《民辦教育促進法》，正式確立了民辦教育的合法地位，使社會力量辦學真正“有法可依”，但也引發了對“合理回報”的激烈討論。相較《社會力量辦學條例》，《民辦教育促進法》對社會力量辦學過程中出現的諸多問題予以回應：一是具有更廣的適用范圍，從原本“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人”擴展到“國家機構以外的社會組織或者個人”；二是明確了民辦教育事業屬于公益性事業；三是將《中國教育改革和發展綱要》十六字方針中的“加強管理”改為“依法管理”，對發展民辦教育的態度也從原本的“嚴格控制”變為“符合當地教育發展需求……參照同級同類公辦學校的設置標準執行”；四是對營利問題由原本的“不得以營利為目的”變為“合理回報”；五是在學校產權問題上首次引入了“法人財產權”的概念。總的來說，《民辦教育促進法》從整體上確立了“促進”的基本宗旨，明確了民辦學校與公辦學校同等的法律地位和非營利的辦學性質，使民辦教育正式成為我國教育的一個組成部分。

(五)新時代下的分類管理探索(2010—2016年)

2010年，教育部發布的《關于組織申報國家教育體制改革試點的通知》提出開展民辦學校分類管理試點(5)教育部：《關于組織申報國家教育體制改革試點的通知》，2010-05-17， http://www.gov.cn/zwgk/2010-05/17/content_1607568.htm。。隨后，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，首次在國家層面的政策文件中明確提出對民辦學校進行分類管理，表明民辦教育進入新的發展階段，成為民辦教育政策從“規范”走向“扶持”的分水嶺。自1982年《憲法》提出鼓勵社會力量辦學到2010年綱要頒布，這期間我國民辦教育政策主要解決合法性和規范性問題，此后政策基調轉向“鼓勵”和“扶持”并舉。 2016年11月，全國人大常委會第二十四次會議最終審議通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》(以下簡稱“新《民促法》”)，表明民辦教育正式進入分類管理的新時代。

(六)分類管理下的多樣化發展(2017年至今)

分類管理政策實施后，各地啟動了有益的探索嘗試，出臺了相應的配套辦法，從中央到地方形成了一套較完善的制度體系。一方面，從政策推進層面看，下一階段將進一步加強多部門的協調配合。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》指出，要加強各級行政主管部門間的協調配合，國務院建立以教育部牽頭、多部門參加的部際聯席會議制度。各地基本都出臺了關于建立地方性的民辦教育聯席會議制度。這種從中央到地方全面系統的政策，與以往“頭痛醫頭”的分散的政策行為大不相同，對促進民辦教育健康發展意義重大。另一方面，隨著各地分類管理的逐步推進，為資本參與教育領域掃清了制度障礙。2015年，國內就有教育集團在港股成功上市的先例。之后，一部分以民辦高校為主體的教育集團通過VIE架構，在港股公開發行股票募集資金。截至2019年7月，共有14家教育集團在港股上市(見表1)，涉及旗下40余所高校，是新時期我國民辦高等教育發展的新動態。上市擴大了民辦高校的融資渠道，加速了教育資源的整合，提升了學校的管理水平，推動了專業化教學和管理人才隊伍建設，但也在一定程度上沖擊了教育的公益性，引發了一些不規范的運作行為。雖然國家層面未對教育集團上市有所表態，但亟待在分類管理的框架下協調有關部門進一步做好對上市企業的監控，做好對民辦高校上市融資風險的預判和控制。

表1 港股高等教育上市集團概況

二、民辦高等教育發展的歷史經驗

(一)協調處理宏觀統籌與地方探索的關系

我國改革開放各項政策采取“先行試點、總結推廣”的方式得以展開，通過小范圍試驗再推廣的模式，使試點的經驗迅速普及。民辦教育改革也在改革開放的總體思路指導下逐步完善，如按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的要求，在上海、浙江、深圳等地啟動實施營利性和非營利性民辦學校分類管理的國家教育體制改革試點。浙江溫州從2011年開始進行試點工作，不斷在探索中前進，積累了大量的實踐經驗。自新《民促法》實施以來，各地已啟動了積極的分類探索。

從政策推進層面看，民辦教育政策的推進和落實，需要多部門的協調配合。在民辦教育發展早期，各部門因分管領域不同，所持立場和參照執行的政策也不同，存在多頭管理的現象；由于各地民辦學校辦學差異大，各級政府及教育行政部門對國家宏觀政策的理解存在偏差，對民辦教育支持政策貫徹不到位。在新時期教育改革要求的指導下，教育政策的實施主體逐漸向多部門協調轉變，建立起地方性的民辦教育聯席會議制度，形成了從中央到地方的系統的法律政策體系。

(二)協調處理政府管控與市場活力的關系

民辦高校的發展離不開政府行政部門的服務和監管，也離不開社會力量的積極參與。縱觀教育發展歷史，民辦教育經歷了探索、限制、認可、鼓勵和扶持的演化路徑。在民辦教育發展早期，國家政策側重“規范”，注重對各級各類民辦學校的嚴格管理，總體規模和辦學模式也較單一；自新時期教育改革啟動以來，國家政策側重“扶持”，民辦教育作為國家教育事業生力軍的地位愈發凸顯，辦學規模和辦學形式更加多元，各級政府重視鼓勵社會力量辦學，健全民辦學校投融資機制。十八屆三中全會明確提出“放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”“放開競爭性環節價格”，以進一步激發市場活力。比如，分類收費政策改革積極引導非營利性民辦學校通過市場化改革逐步實現市場調節價、營利性民辦學校實行市場調節價。

教育現代化改革的重點是加強教育的對外開放，而民辦教育改革需要社會力量支持并參與未來教育發展，減少政府對民辦教育的資源配置，激發市場參與教育投資的活力和熱情。自新《民促法》實施以來，資本市場參與教育逐漸浮出水面，先后通過校辦企業、教育服務公司、上市公司或其他方式“借殼上市”。

(三)協調處理規模擴張與內涵發展的關系

當前，大部分民辦高校已完成新一輪的校舍建設升級，面臨更艱巨的內涵發展之路。1999年，教育部出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，標志著高校擴招的開始。到2018年，我國高等教育毛入學率達48.1%，即將由大眾化階段邁入普及化階段。其中，民辦高校在校生649.6萬人，占全國高校在校生總人數的22.95%(6)教育部：《2018年全國教育事業發展統計公報》，2019-07-24 ，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html。。可見，民辦高校分擔了公辦高校接納能力不足的壓力。由于辦學經費來源單一、投入跟不上規模發展，部分民辦高校辦學水平不高、師資建設不足，儀器設備、實習場地、教室及宿舍等硬件也無法滿足辦學需求，社會認可度不高。當前，內涵發展已成為發達國家發展高等教育政策的基調。歐美國家私立高等教育無不是因為優質的教學質量而著稱于世，在各國高等教育體系中占據重要地位。“高價低質”難以實現我國教育現代化的發展目標，因此，處理好規模擴張與內涵建設的關系，是民辦高校實現跨越式發展的最優路徑。

三、促進民辦高等教育發展的法治保障機制

用政策規范、引導和支持私立高等教育發展，是世界高等教育發展的經驗(7)徐緒卿、王一濤：《論我國民辦高等教育政策從“規范”向“扶持”的轉型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁。。隨著我國民辦教育的發展，政府在不同時期出臺了富有針對性的政策，既有法律法規，也有意見辦法，不斷完善民辦教育法制體系。比如，在新《民促法》出臺后，已有29個省份出臺了與中央政策配套的地方性法規。大部分省份按照要求出臺地方實施意見、《民辦教育分類登記實施辦法》《營利性民辦學校監督管理辦法》，形成了“1+2”的配套政策體系，其中上海出臺了“1+3”配套文件、浙江形成了“1+7”政策體系。當然，這些法律法規是在對社會力量辦學方式和管理模式的不斷探索中總結出來的。

(一)完善具有中國特色的民辦教育法制體系

我國民辦教育法制建設歷經從分散到系統的演進過程，對促進民辦教育健康發展意義重大。下一階段，民辦教育管理體制改革將進入“深水區”，重點是完善具有中國特色的民辦教育法制體系。

1.深入貫徹落實黨對民辦教育的領導。各級黨委(黨組)要充分認識做好民辦學校黨建工作的重要性、緊迫性，按照全面從嚴治黨的要求，加強黨對民辦學校的領導，加強社會主義核心價值觀的培育，確保學校按照黨的要求辦學立校、教書育人(8)中共中央辦公廳：《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》(中辦發〔2016〕78號)。。在一系列法律法規的指導下，要不斷加強黨對民辦學校的領導，充分發揮民辦學校黨組織的政治核心作用，推進黨組織和黨的工作有效覆蓋，建立健全黨組織參與決策和監督的機制，抓好思想政治教育和德育工作，以保障民辦教育可持續發展。

2.繼續探索適合民辦教育發展實際的政策體系。新中國成立70年來，民辦教育經歷了政治經濟環境不斷開放、市場經濟體制不斷完善及教育體制改革不斷推進的過程。起初，一批有志于投身教育的先行者以極大的熱情投入人力、物力、財力舉辦高校，這種“投資辦學”的現實是民辦教育發展早期國家制定政策的基礎。隨著合理回報政策的取消和分類管理工作的開展，國家需重點保障民辦高校舉辦者的合法權益，在有關配套政策的制定中，綜合考慮舉辦者出資份額、取得合理回報的訴求以及辦學質量提升程度等情況，給予相應的政策和資金支持。

3.不斷完善民辦高校的法人治理機制。新《民促法》對家族式辦學的民辦高校作了相關規定，但如何落實還需根據各地實際執行，以分類管理改革為契機，完善高校法人治理機制。另外，隨著舉辦者大多面臨退休，民辦高校“二代繼承”問題迫在眉睫。完善法人治理結構、建立現代學校制度，有利于更好地發揮現代大學治理結構和民辦高等教育制度的優勢，推進我國民辦高等教育的整體發展。

(二)建立健全監督與風險防控機制

新《民促法》和相關配套辦法的落實，將大大促進我國高等教育的多樣化發展。新《民促法》肯定了營利性民辦學校的合法地位，但因其以公司模式運行，將不可避免地受到資本市場的影響，因此，有必要加快建設民辦教育的監督、評價和風險防控機制，探索符合我國民辦高校發展規律的現代大學治理體系。

1.建立健全董事會的監督機制。要充分發揮董事會在重大投資及改革中的決策作用，并鼓勵學校黨委參與監督，加強黨委在民辦高校治理體系中的政治堡壘作用。要完善校長選聘制度，給予校長開展日常工作的獨立執行權。總之，應充分發揮董事長領導、校長負責和黨委監督的機制優勢。

2.認真落實民辦學校的信息公開制度。《高等學校信息公開辦法》規定：“高校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，應當按照有關法律法規和本辦法規定公開。”這些信息包括學校的辦學信息、組織結構和財務預決算等。但筆者查閱各民辦高校的官網發現，大部分民辦高校并未公布相關信息，有待相關部門加大監管力度。

3.盡快建立教育企業投資風險的預警機制。按照證券交易所對上市交易主體的有關規定，上市的民辦高等教育集團應定期向投資者公開旗下學校的有關信息，這對學校管理本身來說是一種挑戰，教育公司在股市的表現將直接影響辦學。為此，應設立有關風險決策的咨詢機構，對涉及教育投資、并購等重大事項作風險評估。對涉及財務風險的事項，民辦高等教育集團要主動接受教育行政部門和有關方面的評估，防止因證券市場動蕩和資本運作影響學校的日常教學工作。

(三)深化改革開放，激發辦學活力

目前，大部分地方政府和教育行政部門已基于區域特點，制定了民辦教育分類管理的配套政策，嘗試推進分類管理制度。比如，江蘇鼓勵優先盤活現有建設用地：對現有民辦學校登記為營利性的，將其名下劃撥用地轉為有償使用，在不改變土地用途的情況下，按照協議方式供地；舉辦者或出資者將所擁有的土地以原值過戶到學校名下的，只收取工本費和登記費。海南探索多元化主體合作辦學：支持社會力量以協議托管等形式，在不改變所有制的前提下參與公辦學校辦學。上海創新教育投融資機制，完善基金制度，提出繼續做大做強民辦教育發展基金會，由市有關部門給予支持。浙江提出落實同等資助政策，義務教育階段民辦學校享受同等義務教育生均公用經費定額補助和“兩免一補”政策。

1.改變政府職能，變主管為監管。在分類管理框架下，亟待建立民辦教育新的管理體制：一是政府應變主管為監管，變支持為扶持；二是貫徹簡政放權的改革精神，建立由若干地方民辦高校組成的協會組織，發揮社會治理在民辦高校治理現代化中的重要作用，鼓勵不同類型的民辦高校加入協會，保護會員單位的良性競爭。

2.加大財政扶持，拓寬籌資渠道。長期以來，民辦教育因其靈活的辦學體制吸引著社會資本的進入。分類管理后，應鼓勵社會資本繼續從各種渠道支持民辦教育的發展。教育行政部門可嘗試與信譽較好的金融機構合作，共同拓展民辦高校的籌資渠道，在合理管控風險的前提下，允許民辦高校將有償獲得的土地、教學設備設施及知識產權等財產用于抵押融資。

3.監管資本市場，改善融資環境。要適當創造條件，放寬對高校上市的管制，支持營利性民辦高校在國內證券市場上市。教育行政部門應協同工商、金融等有關部門，做好對上市實體的審核和評級工作。可借鑒國外經驗逐步開放創業板和A股市場，允許符合條件的營利性民辦學校上市融資并加以有效監管，從而促進教育企業的健康發展。

新中國成立70年來，民辦教育經歷了從量變到質變的飛躍，這一發展歷程是隨著國家教育體制改革的不斷深化而逐漸推進的，也是中國特色社會主義教育體系不斷完善的過程。面對進一步深化教育體制改革和擴大教育對外開放的新要求以及民辦高等教育內涵發展過程中面臨的新形勢和新問題，亟須協調各方矛盾，完善以分類管理為主線的法制體系，探索適應民辦高校發展的內部管理體制，加強社會各方參與民辦高校監督，共同推進民辦高等教育的健康發展。