“最多跑一次”改革背景下環境基本公共服務的均等化與法治化
——基于杭州創新實踐與專業評估的分析

陳真亮

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

十九大報告要求“堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起”。近年來，浙江省從行政審批標準化改革到“四張清單一張網”建設，再到“最多跑一次”改革以及《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府職能轉變和“放管服”改革行動計劃(2018—2022年)》的發布實施，形成了獨具浙江特色的“簡政放權”模式(1)有學者稱這是浙江的“三部曲”改革，參見駱梅英：《“簡政放權”的浙江道路》，《浙江人大》2017年第6期，第21-22頁。和撬動效應，并不斷“深化簡政放權、放管結合、優化服務各項工作，加快政府職能轉變”(2)浙江省人民政府：《關于印發加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》，2017-02-21，http://www.zj.gov.cn/art/2017/2/22/art_12460_290539.html。。2018年，浙江省“最多跑一次”改革得到國家認可并被寫入國務院政府工作報告，在今后一個較長時期內將引領“互聯網+政務服務”和“放管服”乃至政府治理轉型的發展方向(3)張孟洋：《“最多跑一次”改革的現實困境及其優化路徑》，《浙江樹人大學學報》2019年第2期，第31-36頁。。

法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”建設的內在要求是加強服務型政府、高效型政府建設，加強民生領域的行政給付，兼顧城鄉公平與效率，促進基本公共服務和公共產品“下鄉”和均等化。通過近三年的“最多跑一次”改革，杭州在不動產登記、商事登記、投資項目審批和公民個人辦事等領域的改革領跑全省，形成了具有地方特色的實踐樣板經驗，是“放管服”改革在地方層面的重要創新實踐。那么，在長三角區域一體化國家戰略中，這些改革舉措對杭州的生態文明建設、環境公共基本服務均等化有哪些促進作用，杭州環境保護基本公共服務最新實踐發展、實施狀況以及公眾滿意度、獲得感情況如何，又存在哪些問題和有待改進的空間？為更好地回應上述問題，本研究在杭州“最多跑一次”改革概況考察以及第三方專業評估的基礎上，系統梳理杭州近年來環境保護基本公共服務的相關創新實踐，分析深層次的結構性原因，并提出若干完善對策。

一、杭州“最多跑一次”改革概況與實效評估

(一)杭州“最多跑一次”改革的歷年情況

1.加強相關規定的“立改廢”與定期清理工作。在制度建設方面，杭州定期開展“最多跑一次”改革涉及的規范性文件清理工作，對不符合“最多跑一次”改革精神的文件及時修改或廢止。比如，杭州專門發布《關于進一步深化“簡政放權、放管結合、優化服務”推進辦事“最多跑一次”改革實施方案》《中共杭州市委杭州市人民政府關于深化“最多跑一次”改革建設國際一流營商環境的實施意見》《杭州市人民政府辦公廳關于印發2018年深化“最多跑一次”改革打造移動辦事之城工作要點的通知》等規定，系統規劃“最多跑一次”改革布局。相應的，杭州開展了法規規章和規范性文件的梳理工作。截至目前，杭州先后對現行有效的92個法規、103個政府規章以及近2 000個市政府規范性文件進行了系統梳理和清理，修改了2個地方法規、3個市政府規章，廢止8個市政府規章和93個規范性文件，向省以上有關部門提出有關修改建議80余條。

2.杭州“最多跑一次”改革的初步成效。據杭州審管辦發布的《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情況》(4)《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情況》，2018-03-05，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/3/5/art_1256285_15706748.html。顯示，杭州分兩批取消了公民個人辦事所需證明材料52種，涉及123項事項；“最多跑一次”事項共計9 593項，市本級771項，實現比例達97.10%。2017年杭州新成立企業1萬多家，其中85%都是通過證照聯辦實現的，不動產登記只需60分鐘就可完成辦理，公民個人事務中有200多項業務實現憑身份證就可辦理。

此外，杭州市政府積極履行向人大匯報的法定義務，2017—2018年連續兩年向市人大提交《關于我市“最多跑一次”改革工作情況的報告》。該報告顯示，一是在公民個人辦事領域，累計精簡辦事材料670余件，取消證明材料180余種，實現僅憑“身份證”“一證通辦”事項348項；二是在企業法人辦事與商事登記領域，在推出“1+N”+X多證合一、證照聯辦改革和商事登記“一網通”網上審批系統的基礎上，不斷迭代更新系統，擴大改革覆蓋面，上線商事登記“一網通”2.0版，目前多證合一、證照聯辦事項共計134項，實現市及市以下涉企證照全覆蓋；三是在改革試點領域，省人大全力支持杭州在改革中先行先試、主動創新，于2017年7月通過《關于推進和保障桐廬縣深化“最多跑一次”改革的決定》，選取桐廬縣作為深化改革的先行區域，全力支持桐廬縣深化“最多跑一次”改革。

(二)杭州“最多跑一次”改革的第三方專業評估情況

近三年來，杭州連續對36個市直單位和13個區、縣(市)開展法治政府和依法行政建設的第三方專業評估，并依托市社科院成立專門的法治評估課題組(以下簡稱“課題組”)。鑒于“最多跑一次”改革的重要性，課題組設立若干指標：一是“最多跑一次”改革事項公開情況；二是“最多跑一次”改革落實情況；三是“最多跑一次”改革評價情況；四是“最多跑一次”改革涉及的地方性法規、規章、規范性文件清理工作；五是法治政府建設組織部署情況；六是定期清理不符合產權保護精神的規定依據情況；七是“最多跑一次”與“互聯網+政務服務”實施情況等。上述指標的測評，主要采取實測法，即通過浙江政務服務網對“個人辦事”“法人辦事”“行政審批”等三項政務的公眾評價、實地觀察和訪談等進行綜合考察與測評。

調查和綜合測評結果顯示，杭州連續三年完成“最多跑一次”改革涉及的地方性法規、規章、規范性文件清理等工作，未出現扣分情況。各個部門的權力清單都進行動態調整，進行了法規依據的清理與公布。特別是“個人辦事”“法人辦事”“行政審批”三項政務的公布與實施以及相關清單的梳理情況相對較好，“放管服”改革的效果逐漸體現，形成改革倒逼效果。

在“最多跑一次”改革與落實方面的專業評估得分方面，36個市直單位在浙江政務服務網上的公眾滿意度平均保持在90%以上，個別單位出現若干次公眾“很不滿意、不滿意”評價。此外，區縣市在落實“最多跑一次”方面的公眾滿意度測評平均為95%以上。根據《人民日報》“浙江‘最多跑一次’改革調查”(5)《深化改革的“關鍵一躍”——浙江“最多跑一次”改革調查》，2018-01-02，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0102/c64387-29740195.html。以及第三方特定對象電話回訪調查顯示，企業和群眾對“最多跑一次”改革成效滿意率達95.7%。有學者對杭州“最多跑一次”改革績效及其影響因素研究后發現，該市改革績效水平優異，實實在在地提升了群眾的獲得感。其中，改革內部優化績效優于社會適應績效。對于內部優化績效而言，法治政務、透明政務、高效政務的改革績效，明顯優于回應政務和責任政務的改革績效；對于社會適應績效而言，政府公信力、營商環境和居民生活質量三方面的績效評價相當(6)陳亦寶：《“最多跑一次”改革績效實際測評、影響因素及優化路徑研究——基于杭州市的實證調查》，浙江大學2019年碩士學位論文，第1頁。。

此外，根據浙江省“最多跑一次”改革辦公室和浙江發布聯合舉辦的全省“最多跑一次”改革中期滿意度調查評估(7)此次調查評估是由浙江省委改革辦、省編辦牽頭，省統計局、省社科院作為第三方機構承擔，抽樣調查的樣本是最近辦過事的特定服務對象，調查樣本超過23 000個。顯示，截至2017年12月31日，在設區市中，杭州的滿意度指數為92.52，排名第二；杭州的“點贊數”排名第三(8 612票)；在不動產登記、商事登記、投資項目審批和公民個人辦事等領域，杭州的改革領跑全省。

根據《杭州市關于“最多跑一次”改革相關情況的報告》顯示，杭州專門設立“最多跑一次”改革專題組，負責牽頭協調各地、各部門加快推進“最多跑一次”改革各項工作，以群眾的獲得感和滿意度為標準來評判改革；對政府相關行政事項進行有效的梳理和“瘦身”；通過報紙、電視和網站等渠道廣泛征集群眾和企業的意見，開展機關黨員陪跑、“兩代表一委員”提建議等活動，組織各級領導干部開展“一把手辦事體驗”“領導坐班”活動，面對面與辦事群眾和企業交流，及時了解問題并予以改進，累計梳理有效意見與建議1 314條，征集具體案例1 340個，已全部完成整改、反饋和公示。這充分表明，杭州“最多跑一次”改革的效果顯著，公眾滿意度有較大提升，尤其是在企業辦事、公民辦事、公共服務和技術支撐保障等領域，杭州不斷加強涉及“一件事”全流程的“最多跑一次”改革事項，推動向“簡政放權”政府轉型。

二、“最多跑一次”改革背景下杭州環境基本公共服務均等化實踐考察

(一)環境基本公共服務均等化的基本內涵

一般而言，基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務，而“著力解決當前我國基本公共服務供給不足和不均等問題，彌補制約經濟社會協調發展的短板，是最終實現我國高質量發展、增進人民福祉的必由之路”(8)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017-10-27，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm。。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等和底線均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化(9)國務院：《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。基本公共服務均等化也可被稱為城鄉公共服務一體化，正如李克強所言：基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務(10)李克強:《以環境保護優化經濟增長 促進轉型發展提升生活質量》，2011-12-21，http://politics.people.com.cn/GB/1024/16666009.html？bsh_bid=55444916。。

社會公平正義是社會主義制度的核心價值和本質，應推進城鄉基本公共服務的均等化與相關資源的合理配置。生態環境作為基本公共服務的重要內容，在享用上具有不可分割性、非競爭性以及受益的非排他性，具有典型的公共性、公益性與公共產品屬性。在一個安全、健康的良好環境中生存與發展，是人類最基本的環境權利，因此，我國《憲法》規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”《環境保護法》規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”也就是說，地方政府是環境基本公共服務的主要提供者或責任主體，這就要求政府加強能力建設，提升生態環境公共服務水平；依法為民眾提供公平、均等、高效和優質的公共服務，切實履行環境基本公共服務均等化的義務和責任。總之，在全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”總體布局背景下，環境基本公共服務均等化旨在建立能有效提供和合理分配的“環境公共服務體系”，對環境利益和環境風險進行合理分配(11)王樹義、郭少青：《我國環境公共服務合理分配問題研究》，《中國軟科學》2014年第7期，第14-25頁。。從廣義上講，其內容可以包括環境公共服務投入、環境公共服務資源、環境公共服務保障、環境公共服務結構(12)葉懿安、陳婷、張磊等：《環境公共服務水平測度與差異化分析——以泰州市為例》，《環境保護科學》2019年第3期，第40-44頁。等全過程的服務，可以進一步類型化為環境監管服務、環境治理服務、環境與健康服務、環境信息服務和環境應急服務等。其核心目標是通過建設公共服務型政府和多中心協同共同治理，構建更加健全、優質、共享的環境基本公共服務體系。

(二)環境基本公共服務與“最多跑一次”改革的內在關聯

環境基本公共服務的均等化，旨在保障公眾享有良好的環境與健康權，但是，當前我國生態環境問題突顯，以城市為中心的污染已經蔓延到農村，城市的生活垃圾、工業廢物開始向鄉村、山區甚至上游地區轉移。因此，公眾環境與健康權的本質要求或現實，要求確保公眾能夠平等地享有清潔、健康、安全和良好的環境，具有免遭環境污染和生態破壞的權利。政府作為環境公共利益的重要代表，需要履行好“共同但有區別”的環境行政給付義務，扎實推進環境基本公共服務的體系建設和城鄉均等化。總之，以環境與健康權加以審視和考核，“最多跑一次”改革需要以促進環境基本公共服務的均等化為重要目標，需要有助于促進城鄉環境正義和民生福祉的利益增進。因此，需要合理分配立法機關、司法機關和行政機關的環境給付義務，積極履行有利于普惠民生和惠益分享的環境給付義務。

在“互聯網+”、大數據或人工智能和區塊鏈技術發展的背景下，各級地方政府在向民眾提供政務信息服務、行政事務服務和政務參與服務等線下線上各種服務時，需要不斷提高獲取、配置、整合和運用各種資源的能力，比如回應能力、標準化能力、流程優化能力以及網上服務能力。從權限配置來看，各級地方政府承擔的職能、責任與賦予的財權、事權、行政權等之間更應均衡適當，形成與信息化時代和“放管服”改革實踐相匹配的政府管理體制、權力運行方式、數字技術平臺和政務服務體系(13)翁列恩：《深化“最多跑一次”改革 構建整體性政府服務模式》，《中國行政管理》2019年第6期，第154-155頁。，并不斷提高行政效率、規范權力運行和降低制度運行成本，從而更合理地促進城鄉共享發展與均衡發展。

就此而言，杭州市乃至浙江省近年來的“最多跑一次”改革，實際上是公共治理、治理邏輯的變革和完善過程，在職能上正在從傳統型環境監管到提供環境基本公共服務的歷史轉型，已逐漸改變傳統意義上的“政府中心主義”邏輯下的治理模式，逐漸邁向整體治理觀指導下的“以民生福祉為重心”的公共治理模式和環境治理體系與能力的現代化。馬克思、恩格斯認為，公共產品的本質在于滿足公共利益需求，以維護人民群眾的生態權益為價值取向(14)方世南：《馬克思恩格斯的生態文明思想》，人民出版社2017年版，第121頁。。

(三)杭州市環境基本公共服務均等化的基本措施和經驗

杭州發布《杭州市生態文明建設促進條例》《杭州市環境保護“十三五”規劃》和《杭州市社會發展(基本公共服務均等化)“十三五”規劃》等文件，全面推進了民生優先、生態文明建設戰略，提高了城鄉人居環境質量。此外，杭州還提出“十三五”期間“人居環境更加舒適宜人，生態環境質量明顯改善，生態產品供給持續增加，環境綜合治理能力不斷提升”的任務(15)杭州市人民政府辦公廳:《杭州市社會發展(基本公共服務均等化)“十三五”規劃》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。 “十二五”以來，杭州重點圍繞大氣復合污染防治、水污染綜合防治等工作，通過實行主要污染物減排、“無燃煤區”創建以及六大重點重污染高耗能行業整治提升等措施，加快淘汰一批落后產能，促進區域經濟結構轉型和優化升級。通過開展環境污染綜合整治和“五水共治”“清水治污”等行動，對飲用水水源地安全隱患、錢塘江和太湖流域水環境、城市河道水環境進行整治和改善。在區域污染聯防聯控方面，杭嘉湖紹四地共同構建區域大氣環境保護體系，不斷推進杭州都市經濟圈環境質量改善。

2018年，杭州市成立生態環境局，統一行使全市生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，履行監管責任，負責落實大氣、水、土壤、固廢污染防治行動計劃；構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境治理體系，實行最嚴格的生態環境保護制度，嚴守生態保護紅線和環境質量底線，堅決打好污染防治攻堅戰；此外，杭州在轄區內的13個縣區(市)設立生態環境分局，組織指導城鄉生態環境綜合整治工作，監督指導農業面源污染治理工作，組織協調區域大氣污染聯防聯控工作等。

根據《2018年杭州市環境狀況公報》顯示，隨著“五水共治”“五氣共治”等重大戰略的深入推進，環境質量不斷向好發展。杭州人居環境不斷改善，成功創建第一批國家生態文明先行示范區。此外，隨著2019年浙江省生態環境廳《關于進一步深化生態環境領域“最多跑一次”改革助推經濟高質量發展的若干意見》以及《中共杭州市委杭州市人民政府關于深化“最多跑一次”改革建設國際一流營商環境的實施意見》的發布，杭州繼續“深化生態環境領域‘最多跑一次’改革，推進‘區域環評+環境標準’改革，加強事中事后監管；全面推進生態環境領域大數據應用，推動政府數字化轉型”(16)《杭州市生態環境局主要職責》，2019-10-01,http://www.hangzhou.gov.cn/col/col810006/index.html。；將進一步建設最美人居環境，以更高標準持續推進環境保護和生態建設，持續實施“五水共治”“五氣共治”“五廢共治”攻堅行動；統籌推進美麗城市、美麗城鎮、美麗鄉村和美麗廊道建設，塑造山水園林交融、東方特色凸顯的杭州風貌，努力實現“產城人”融合、“居業游”共進(17)中共杭州市委、杭州市人民政府:《關于深化“最多跑一次”改革建設國際一流營商環境的實施意見》,2018-11-06,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/12/4/art_1345197_26335289.html。。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均化”，并把教育、衛生、社會保障、生態環境等八個方面列入公共服務的范疇。與國家有關要求相比，杭州市和浙江省的基本公共服務體系的范圍增加了基本環境保護、基本公共安全以及部分基本生活服務領域，突出了城鄉均等化要求，并且較國家標準有所提高，形成了基本公共服務領域的浙江標準和浙江模式。

三、新時代環境基本公共服務均等化面臨的挑戰及法治保障對策

(一)環境基本公共服務均等化面臨的困境與挑戰

1.“最多跑一次”改革事項有待進一步覆蓋到環境保護領域。目前，杭州環境資源數據共享應用情況不甚理想，在數據調用中逐漸暴露出部分原始數據缺失、證明材料表現形式各異難以關聯辦事事項等問題，影響后續有效數據的調用與共享；公民個人辦事改革區、縣(市)聯動性不強，部分地區并未按照市里統一部署精簡申報材料，僅憑身份證即可辦理改革舉措推進滯后，影響群眾對于整體改革的獲得感。其次，杭州“最多跑一次”事項共計9 593項，其中市本級771項，實現比例達97.10%。可見，“最多跑一次”事項梳理尚未實現真正全覆蓋，有待拓展至環境保護領域，有必要推進城鄉統籌、山海協作和海陸統籌下的區域環境治理一體化，促進環境基本公共服務的標準化、均等化和精細化。

2.“十四五”時期地方環保面臨全新的發展形勢和任務要求。從地方層面來看，杭州面臨諸多全新的發展形勢和任務要求：一是高水平全面建成小康社會，為社會發展和基本公共服務均等化明確新方向；二是經濟發展進入新常態，對社會發展和基本公共服務均等化帶來新影響；三是全面深化改革，為社會發展和基本公共服務均等化釋放新活力；四是公共服務需求升級，對社會發展和基本公共服務均等化提出新要求；五是承辦“兩會”(18)“兩會”是指2016年G20峰會和2022年亞運會。、建設“兩區”(19)“兩區”是指中國(杭州)跨境電子商務綜合試驗區和國家自主創新示范區。，為社會發展和基本公共服務均等化拓展新空間。新方向、新影響、新活力、新要求和新空間，如果不予以科學合理的應對，可能對社會發展和基本公共服務體系建設帶來多方面影響，甚至造成新的區域、城鄉之間供給不均衡等矛盾。此外，由于城鄉二元體制、府際關系不順以及財權事權配置不合理、運動式或政策性治理等原因，城鄉之間長期存在環境給付或制度供給不足、“享受不均”(20)徐越倩：《基本公共服務均等化的政策選擇：基于浙江的研究》，《浙江學刊》2011年第2期，第216-220頁。等方面的制度化差異和非均衡性，導致城鄉環境基本公共服務內容不同，甚至具有本質的差異。因此，需破除制度、機制層面的不均等和不合理安排。

隨著人民生活水平的持續提高和消費結構的升級，以多元化、個性化和優質化的服務需求為特點，城鄉居民對公共服務的標準和要求將相應提高，對教育、健康、社會保障、文化體育和生態環境等方面的公共服務需求將顯著增加(21)杭州市人民政府辦公廳：《關于印發杭州市社會發展(基本公共服務均等化)“十三五”規劃的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。近年來，社會各界對PM2.5、霧霾污染、環境基礎設施建設和河道污染等生態環境問題高度關注，群眾對良好生態環境的期盼與訴求逐漸高漲。讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣，在優美宜居的環境中生產生活，既是各地環境保護工作的出發點和落腳點，也是今后城鄉環保工作的重中之重。

3.國家層面的環境基本公共服務能力和體系有待完善。在具體的立法或制度供給方面，我國于2014年修訂了《環境保護法》等大部分環境資源法律法規，還先后通過了《城鄉規劃法》《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》等規定。可以說，“十二五”以來，我國已初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實，保障能力和群眾滿意度進一步提升。

但總的來看，目前我國基本公共服務還存在規模不足、質量不高以及發展不平衡等短板，突出表現在以下四個方面：一是城鄉區域間資源配置不均衡，硬件軟件不協調，服務水平差異較大；二是基層設施不足和利用不夠并存，人才短缺嚴重；三是一些服務項目存在覆蓋盲區，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體；四是體制機制創新滯后，社會力量參與不足(22)國務院：《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。當前，我國經濟社會結構已經發生顯著變化，并且這種結構性轉型仍在向縱深方向發展，那些長期存在的結構性矛盾(如經濟增長與環境約束的矛盾、基本公共服務共享的訴求與基本公共服務在地區間、城鄉間以及不同社會群體間非均等供給的矛盾等)日趨顯性化并呈現不斷加劇趨勢。尤其是在欠發達地區，由于缺乏相對完善的政府主導、覆蓋城鄉、可持續的環境基本公共服務能力和體系，各地目前仍然存在普遍環境公共服務總量供給不足、區域間環境公共服務差異顯著、區域之間污染轉移、城市污染“下鄉”、環境保護者和上游地區得不到正當充分的生態補償和群際間環境公共服務差異顯著等問題。當然，在新型城鎮化發展階段和美麗中國、鄉村振興過程中，這些問題可謂挑戰與機遇并存，需要國家層面加快健全適應環境基本公共服務均等化要求的財稅機制，創新環境基本公共服務均等化的供給模式。

(二)新時代環境基本公共服務均等化的若干法治對策

1.堅持以人民為中心和利益協調的發展思想。“最多跑一次”改革是以人民為中心思想在浙江的生動實踐(23)童素娟、王義、楊曉剛：《“最多跑一次”改革的供給與需求評估：杭州實證》，《浙江樹人大學學報》2019年第2期，第37-44頁。。新時代的生態文明建設與環境基本公共服務，需要以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，緊緊圍繞“建設世界名城”的奮斗目標，堅持以人民為中心的思想，以增進人民福祉為出發點和落腳點，以推進供給側結構性改革為主線，以全面提升城市國際化水平為契機，深化改革創新，共建共治共享，著力推動基本公共服務均等化，持續推進社會事業全面發展，率先高水平全面建成小康社會，讓經濟社會發展成果更多更公平地惠及全體人民，切實增強廣大群眾的幸福感和獲得感(24)杭州市人民政府辦公廳：《關于印發杭州市社會發展(基本公共服務均等化)“十三五”規劃的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。

2.堅持“公眾健康優位”的環境基本公共服務理念。在生態文明視野下，建設“健康中國”“美麗中國”和“法治中國”應整體推進、相互融合。因此，環境問題的多元規制應凸顯“健康優位”理念，防止國家在環境給付義務和責任履行中的越位與缺位，甚至“不在場”。新《環境保護法》對環境污染危害健康問題予以回應，確立了保障公眾健康的立法目的和環境健康保護制度及預警機制。新法確立的公眾健康目的，符合緊迫利益優先原則與建設“健康中國”的國家戰略安排，其背后隱含著“公眾健康優位”思想和環境健康權益保障問題，亟待環境法治的回應，并進行環境與健康風險規制的制度構建和回應型、創新型環境立法的完善。

因此，環境基本公共服務應以體系化、系統化的制度建立和完善為前提，充分保障民眾的基本健康權益。具體而言，各地政府需要貫徹綠色民生觀，將生態文明建設理念貫徹和融入社會發展的各個領域，節約并集約利用土地、水、能源等資源，加強環境保護和生態修復，增加生態產品的供給，擴大公共服務資源覆蓋面，促進優質公共服務資源向農村、新城和弱勢群體傾斜，加快建立城鄉一體的公共服務體系，努力實現機會均等，進一步縮小城鄉間、區域間、群體間公共服務的差距。

3.切實履行“共同但有區別的”環境給付義務和責任。從立法來看，國家和政府應履行 “立良法”“公正法”的環境立法義務，需要通過具體化的立法，進一步“優化城鄉空間結構，通過優化城鎮功能、完善城鄉布局、創新管理體制機制，提高城鎮綜合承載能力和空間資源利用效率”，“引導人口分布、經濟布局與水、土地、大氣等資源環境承載力相適應，構建科學合理的城鄉發展格局、產業發展格局、生態安全格局”(25)《杭州市生態文明建設促進條例》，2016-04-21，http://www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/201604/t20160421_643335.html。。比如，在長三角區域一體化中，各地可以嘗試通過立法先行先試，促進“政策驅動型”均等化向“法治驅動型”均等化轉型，推動環境立法、司法、執法和守法等環節在區域一體化中的溝通與協同，充分發揮制度協同與制度最優效應，倒逼政府加強城鄉環境綜合治理，改善城鄉生態系統，完善公共服務設施，提高城鄉人居環境質量。從體制機制看，需要促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務和生態保護等深度融合和協同發展，構建鄉村生態環境保護和美麗鄉村建設的長效機制，促進政府、市場、社會的多元協同合作。

在環境監管和執法方面，需要進一步建立生態文明建設決策、協調、合作和激勵機制。建議進一步圍繞“放管服”和“最多跑一次”改革要求，全面推行“區域環評+環境標準”改革，大力推進環保“三同時”管理的創新實踐；推進跨部門聯合“雙隨機”抽查監管、環保領域部門聯合、隨機抽查、按標監管的“一次到位”機制，這些舉措將進一步保障群眾和企業的環境知情權、參與權和監督權。此外，還需要基于“互聯網+”和大數據的全過程全民參與(26)郁建興、黃飚：《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經驗》，《政治學研究》2019年第2期，第49-60頁。，協調垂管系統數據共享；進一步完善生態文明要求的目標體系和考核評價機制，加強城鄉生態文明建設綜合協調、統籌推進、監督考核工作，規范監管和監測體系；推進綜合執法，強化“平安杭州”建設，落實環境監管網格化管理職責；進一步完善社會與生態利益協調和訴求表達機制，明確和規范政府在生態補償中的主體地位，塑造生態補償區域制、項目制的法律品格(27)杜群、車東晟：《新時代生態補償權利的生成及其實現——以環境資源開發利用限制為分析進路》，《法制與社會發展》2019年第2期，第43-58頁。。

在環境司法方面，目前我國生態環境領域存在私益訴訟、公益訴訟和國益訴訟三大訴訟并行格局，隨著省級層面公檢法機關駐環保聯絡機構的全覆蓋以及檢察機關環境司法工作的體系化、法治化，將逐漸形成由“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”有機組成的環境司法模式。尤其是近年來的環保督政和督企并舉，不斷強化環境監管的問責邏輯(比如黨政同責、一崗雙責、終身追責等環境治理的政黨法治)以及黨內法規和國家法治的協同推進，基本消解了法院、檢察院在環境司法中的怯場或“不在場”以及環境法難以司法化的問題，在很大程度上避免了環境司法的狹隘化、碎片化和功利化等問題(28)陳真亮：《論生態環境檢察的專門化、體系化與法治化》，《浙江工業大學學報(社會科學版)》2019年第2期，第157-163頁。。加強環境司法專門化可以促進多元化、一體化的城鄉生態環境治理格局的形成，進一步改變環境法實施過程中的“大城市中心”(29)陳真亮、連燕華：《“健康權優位”的環境法律規制——基于食品安全問題的反思與檢討》，《江蘇大學學報(社會科學版)》2015年第4期，第77-84頁。抑或以污染防治為中心、以沿海為中心、以大企業為中心的環境治理路徑依賴甚至弊病。

綜上，“最多跑一次”改革的核心在于流程再造與“互聯網+政務服務”，關鍵在于打破條塊分割，實現部門間數據共享和制度化保障，從而系統優化政務環境和政府基本公共服務體系。因此，需要通過完善相關法律法規、決策程序、考核評估、公眾參與和司法救濟等法治化路徑，完成環境基本公共服務的規范化建構。《浙江省農村公共服務體系建設規劃》以及《杭州市社會發展(基本公共服務均等化)“十三五”規劃》等文件的發布實施，應進一步促進環境基本公共服務均等化的約束性規范、引導性規范和保障性規范等方面的一體化、法治化，倒逼不同國家機關履行“共同但有區別的”環境給付義務，構建政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的城鄉生態產品價值轉化與實現機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村全覆蓋，構建全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的環境基本公共服務體系，促進城鄉融合發展與環境正義。