新時代民辦教育的價值、地位及未來展望

熊丙奇

(21世紀教育研究院，北京 100080)

編者按：民辦幼兒園的虐童案件，民辦中小學的掐尖招生，超級中學的不斷膨脹，民辦高校的突發事件，均表明民辦教育領域存在一些亂象。民辦教育究竟怎么了，未來應該怎么辦？2019年9月26日，在中國民辦教育協會民辦教育研究分會成立大會暨首次學術沙龍上，21世紀教育研究院副院長熊丙奇很好地回應了上述質疑，作了精彩的報告。他認為，可控范圍內亂象的存在是正常的，民辦教育沒怎么了，只是治理過程出現了一系列問題。當下，民辦教育的價值不在于作為公辦教育的補充，它是教育的一種存在形式，為教育提供了多元的辦學模式。從教育現代化的發展目標看，民辦教育不僅不會退場，而且會有廣闊的發展空間。新時代民辦教育的發展應遵循兩個政策導向，即從投資走向捐贈、從產業走向事業。報告慷慨激昂、提振人心，對未來民辦教育的發展富有見地?，F將報告全文刊載如下，以饗讀者。

2018年我國高等教育毛入學率達48.1%，2019年達50%，進入高等教育普及化階段，這被視為我國教育發展的成就。但是，同樣是發展成就，對民辦教育的評價就不一樣。根據教育部公布的數據，我國學前教育階段民辦教育占49.1%，小學階段民辦教育占16.4%，民辦普通專科、本科教育占高等教育的12.1%?？梢?，學前教育和義務教育階段的民辦教育占比較大。在談及整體教育發展時，規模發展是一個顯著的成就，而談到民辦教育發展時，規模反而成為問題。當前，民辦教育進入“多事之秋”，這也給民辦教育的研究帶來了機會。

一、民辦教育究竟怎么了

有觀點認為，民辦教育已進入“寒冬”。民辦教育確實存在一些亂象，但這些亂象被社會輿論夸大了或者說被過度演繹了。

客觀而言，從學前教育到高等教育，我國民辦教育都存在相應的問題。一是在學前教育階段，2017年有兩起事件，紅黃藍幼兒園、上海攜程親子園的虐童案件，引起了公眾對上市幼兒園的質疑。二是在小學教育階段，民辦小學本處于招生優勢地位，擁有跨區域招生、提前招生等權利，但少數民辦小學的極端做法引起了公眾的不滿。比如上海有民辦小學在招生時，不但考學生，還考家長，甚至查祖輩的學歷。有人說，民辦小學這樣做無可厚非，因為要挑選生源，既要選學生，也要選家長，但是這一做法背離了我國一直以來“有教無類”的共識，使公眾對掐尖招生的做法存有質疑。三是在高中教育階段，各地出現了超級中學。按教育部的相關規定，高中合理的規模是一個年級12個班，每個班按50個學生計算，三個年級共計1 800人。但是有些地方的高中規模不斷擴大，教育部允許每個年級擴至1 000人，三個年級共計3 000人。河北省的情況更加特殊，擴大為一個年級2 000人，三個年級共計6 000人。不過，這一規模還是被部分超級中學突破了，每個年級達4 000人，最大的高中三個年級共計1.7萬人。這些超級中學往往以公辦、民辦不分的方式運行，形成“假民辦”現象，被質疑破壞了地方教育生態。有些民辦高中為快速提高地位、打造良好的升學戰績，搶生源、買生源，比如深圳的富源中學去外地買生源，擠占了本地的生源指標，形成新型的以學校為主導的高考移民，被質疑功利辦學。

民辦基礎教育階段的問題較多，而民辦高等教育的問題并不復雜，獨立學院的獨立問題是這一階段相對較大的問題。獨立學院是整個高等教育的“異類”，現階段全國有265所獨立學院沒有實現“獨立”，如何對其進行有效轉設，是民辦高等教育研究的重點之一。

從學前教育，到小學、初中、高中階段的教育，再到高等教育，民辦教育都存在一定程度的亂象。從某種程度上說，可控范圍內亂象的存在是正常的，從全世界范圍看亦是如此。但我國民辦教育的這種亂象會衍生其他問題，因為我國對教育實行行政治理，具體又表現為輿情治理，即針對輿論進行治理，為平息輿論會在治理過程中出現一些過度反應，要么“一刀切”治理，要么推責式治理。一些地方政府對民辦學校的治理有演變為“打壓”的趨勢，尤其是針對基礎教育階段的民辦學校，因此公眾認為民辦學校的發展不容樂觀。民辦學校到底怎么了？筆者要回答的是，民辦教育沒怎么了，其實是治理過程出現了一系列問題，更需關心的是如何對民辦教育的問題進行理性的治理。

二、什么是民辦教育

(一)新時代民辦教育提供多元辦學模式

公眾對民辦教育有兩個觀念，這兩個觀念影響著民辦教育的進一步發展：第一，民辦教育是公辦教育的補充，或者說舉辦民辦教育是利用社會資源為財政分擔壓力，減輕財政對教育的投入，增加教育資源供給；第二，民辦教育產業化，按產業方式發展民辦教育。

首先，如果民辦教育是補充，現在這個補充還要不要？以前由于財政支出較少，教育需要依靠社會力量來辦學，社會需要民辦學校，但現在政府財政實力較充足，有能力辦好公辦教育，還有沒有必要辦民辦教育？況且民辦教育又有不少問題，不如割舍掉。這種觀點不僅在一些政府部門存在，社會輿論也有，不少人表示，基礎教育階段根本不需要民辦學校，高等教育階段可以有民辦學校。有些人甚至認為，不僅是體制內的民辦學校要退場，培訓機構也應退場，包括早教培訓、義務教育培訓，因為它們都存在一些亂象。

其次，對教育來講，它確實有可產業化的部分，但隨著產業化觀念的不斷滲透，產生了一系列問題。比如，在學前教育、義務教育和高中教育階段，有的地方政府推卸教育責任，導致公辦學校比重小，而民辦學校、民辦幼兒園的學費又十分高昂。從經營角度看，整體學歷教育以產業化的方式發展似乎沒有問題，就是靠社會資源辦學，但是對老百姓來說這是大問題。北京大學教育財政研究所的研究顯示，2016年我國財政性教育經費投入占GDP的4.22%，而家庭教育支出占GDP的2.48%，這意味著家庭教育的負擔極其沉重。由此，公眾認為，民辦學校辦得好只是為一些人服務，或者說讓老百姓的教育負擔更沉重。

這兩個觀念疊加在一起，形成了民辦教育發展的困境。筆者認為，這兩個觀念都有失偏頗。民辦教育不是公辦教育的補充，它是教育的一種存在形式，為教育提供多元化的辦學模式，這才是民辦教育的價值所在。國外的私立教育，高等教育階段就不用說了，往往具有較大規模，但基礎教育階段奉行“公立不擇校、擇校在私立”的原則。公立為什么不擇校？因為公立學校主要滿足居民的公共教育需求。為什么擇校在私立？因為私立學校提供差異化的教育需求。那么，我國的問題在哪里？一方面是整體的公辦教育資源沒有跟上，導致公辦與民辦相差較大。另一方面是未對一個關系進行深入分析，即民辦教育之所以這么強勢，主要與教育評價體系有關。目前的教育評價體系唯分數論，形成了競技化的教育。競技化教育體系普遍認為，只要獲得優質生源，加上強化培訓，肯定能出好成績，由此導致民辦學校在招生上的掐尖做法。

(二)新時代民辦教育應增強三大功能

當前，民辦教育應該有新的發展定位，就是為受教育者提供多元化的教育選擇。民辦教育有四個功能：一是提供更豐富的教育資源；二是與公辦教育進行競爭；三是為學生提供差異化的選擇；四是探索多元化的教育模式。隨著教育資源的不斷豐富，后三個功能將進一步增強。

首先，與公辦教育進行競爭。今天，我國的教育沒有特別大的競爭，所有學校的辦學模式都是差不多的。以前義務教育階段的民辦學校有競爭優勢，是因為政府給予優惠政策，比如有提前招生、跨區域招生和選擇生源等權力。現在社會輿論有意見，認為公辦學校與民辦學校應平等競爭，民辦學校不應享受差異化政策。還有人表示民辦學校辦學自主權更大，但其實就是在招生方面的“自主權”相對大一些，其他方面的自主權，公辦學校沒有，民辦學校也沒有。民辦學校的課程設置、教材選擇和教學模式等，與公辦學校相差并不大。因此，民辦學校所謂的自主權只是在招生方面優于公辦學校，而學校整體的自主權是缺失的。應擴大所有學校的自主權，在此前提下讓公辦與民辦學校共同競爭，探索不同的辦學模式，看誰在相同的政策環境下更具競爭優勢，并以此促進教育的發展。

其次，提供差異化的選擇。美國基礎教育系統比我國更加多元，有公辦學校、教會學校和私立學校等類型，即便如此，其基礎教育階段仍有200多萬在家上學的孩子。在美國，在家上學是合法的，可被視作微型學校，由父母擔任教師，這樣的教育更加多元、更加個性。21世紀教育研究院曾在2013年做過調查，當時我國在家上學的學生已有1.8萬人。原因主要在于，學生對體制內的教育不感興趣，要求享受個性化的教育，但國家政策不允許。這反映出社會存在多元的教育需求，國家要致力于滿足這些需求。

近期，國家對義務教育階段民辦學校的招生進行治理，主要有三個規定：一是按規定區域招生；二是“公”“民”同招；三是電腦搖號入學。江蘇已宣布實行這三個規定，浙江寧波也已宣布從2020年起實行“公”“民”同招，接下來，全國所有城市都會陸續執行。但是以上政策能治理幼升小、小升初的培訓熱嗎？筆者認為很難。因為這三個規定實行以后，除了知名的民辦學校外，其他民辦學校很可能會面臨生存危機。但老百姓差異化的教育需求還是存在的，既然不能通過擇校實現，就會設法購買公辦學校的學區房，因而學區房的價格可能會進一步抬升。如果老百姓居住地周邊的公辦學校教育質量不高，又進不了理想的民辦學校，他們就會選擇上培訓機構。即便培訓機構針對幼升小、小升初的擇校培訓少了，但是日常培訓的體量會進一步擴大。應理性地認識到，民辦教育實際上提供了差異化選擇，不能忽視受教育者的差異化需求。

最后，實現多元教育。加快推進教育現代化，建設教育強國，辦好人民滿意的教育，是我國新時期教育發展的目標。什么是人民滿意的教育？在率先實現教育現代化的發達地區，老百姓的教育滿意度并不高，這不表示這些地區的教育不好，而是老百姓的教育需求更高、更多元。滿意度是一個相對指標，應該意識到現在老百姓對教育的需求日趨多元，尤其是大城市，用單一的辦學模式去滿足多元的教育需求，是永遠滿足不了的。2019年7月，中共中央、國務院印發的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》提到“推進現代學校制度建設，落實學校辦學自主權，保障學校自主設立內設機構，依法依規實施教育教學活動”，要求強化課堂主陣地作用，切實提高課堂教學質量和完善作業考試輔導，統籌調控不同年級、不同學科的作業數量和作業時間，促進學生完成基礎性作業，強化實踐性作業，探索彈性作業和跨學科作業，不斷提高作業設計質量。該文件的出臺就是為解決學校的自主辦學和個性辦學問題。

因此，在今天的大環境下，有必要重新定位民辦教育，它不是社會出錢，而是國家出錢讓社會力量、社會機構來辦，即國有民辦，提供多元化教育選擇。兩者只是辦學模式的不同，不是辦學屬性的不同，這是新時代民辦教育的價值和地位所在。

三、民辦教育未來該怎么辦

有輿論說民辦教育應退場，這是完全沒有道理的，也是做不到的。學前教育階段有50%的幼兒園是民辦幼兒園，0～3歲的托幼教育基本都由市場提供。我國《學前教育法》遲遲不能出臺，部分原因在于對解決0～3歲托幼教育問題中政府究竟應承擔什么責任沒有達成共識。上海確定了托幼機構的標準，但是未提承擔托底責任。可見，政府還沒有這么多的財力解決所有階段的教育問題，即使提民辦教育補充論，也要相當長時間才會過時。如果民辦教育退場，全部學前教育由公辦學校來辦，政府要投入多少經費？當前，國家財政對學前教育的投入僅3%多一點，如果民辦幼兒園全部退場，財政投入要提高到7%～9%。而學前教育的投入一旦增加，就會擠占其他教育階段的財政投入，因此讓民辦教育全部退場是不可能的。

從實現教育現代化目標而言，離開民辦教育也是做不到的。要推進實現各級各類教育的高質量、高水平發展，必須實行多元化辦學。因此，民辦教育要承擔推進教育高質量、高水平發展的責任，它在未來發展中具有巨大優勢。小學到高中階段的民辦學校之所以較公辦學校具有優勢，引起公眾更大的關注，是因為它的水平更高。公辦學校應向民辦學?？繑n，這才是關鍵。要實現教育現代化的發展目標，民辦教育非但不可能退場，而且會發展得更好，因此必須對民辦教育充滿信心，它將會有廣闊的未來。

回到第一個問題——民辦教育怎么了？如果現在沒有回答好的話，會產生治理的巨大問題，隨后政府部門的政策會進一步反彈。比如，學前教育階段現在整體要求是實行營利性和非營利性民辦幼兒園的分類管理，營利性民辦幼兒園不允許上市。如果政府在推進普惠性幼兒園政策時，要求大部分民辦幼兒園建為普惠性幼兒園，可財政撥款又不足，就會造成學前教育質量的下降，接著社會輿論就會質疑政策是有問題的。這樣一來，政策可能又會進一步放開，缺乏延續性。鑒于政府部門采用的輿情治理方式缺乏系統性和協調性，筆者認為當前出臺的政策很可能會反彈，包括針對民辦中小學的三項政策。“公”“民”同招政策會導致學區房價格的抬升和培訓機構的興盛，令公眾質疑是政策所致。其實這些都不是民辦學校的問題，政府要分析背后的深層次原因，即擇校熱的背后是義務教育發展的不均衡，包括公辦學校間的不均衡以及公辦學校與民辦學校間的不均衡。上海推進幼升小“公”“民”同招是可以的，因為當地公辦學校教育質量整體比較均衡，與民辦學校差距也不大，老百姓可以接受，但是如果在初中階段進行“公”“民”同招，就有可能存在現實阻力。

有調查顯示，90%以上的民辦教育投資者都有獲得投資回報的訴求，基于民辦學校之前產業化的現實，有必要將其分為營利性和非營利性兩類進行管理，選擇營利性的，更多地按照商業模式辦學，選擇非營利性的，享受政府的財政補貼、土地使用優惠和稅費減免等政策。其實，實施分類管理還有一個意圖，就是引導更多民辦學校走向非營利性。當然這是一個良好的初衷，能否做到這一點，取決于民辦學校未來的轉型發展。

(一)從產業走向事業的導向

某種程度上說，民辦學校辦學困難，是因為做生意、做產業越來越難，而民辦學校做事業會做得越來越好，國家歡迎舉辦者以做事業的心態而不是以做產業的心態來辦民辦教育。從國外的情況看，很多人舉辦私立教育的初衷就是辦好教育，并不把教育當產業，這是他們的一個傳統。而我國一部分人用產業化的思路來辦民辦教育，導致其價值和地位的低下。國家通過分類管理，規定義務教育階段不能設立營利性民辦學校，且對非義務教育階段的營利性民辦學校作較多的政策限制，而對非營利性民辦學校采取寬松政策，以此讓民辦學校更多地選擇非營利性辦學。

(二)從投資走向捐贈的導向

民辦教育面臨著從現有的產業化、產業生態走向以事業為主、以非營利為導向的調整。當然，調整是很難的，因為舉辦者的訴求不一樣，這需要用好的政策引導舉辦者作出調整。比如，對非營利的解釋，有人說選擇非營利意味著民辦教育的退場，認為非營利就是低收費、免費，這是一種誤讀，造成部分舉辦者、辦學者的“恐慌”。舉辦非營利性民辦學校并不意味著低收費，學?？梢园闯杀靖呤召M，也不意味著辦學者領低薪，照樣可以按貢獻拿高薪，比如美國很多私立高校校長的年薪高達數百萬美元，但這些私立高校是非營利性的。非營利性是指學校辦學的結余不能分紅、學校不能上市。

從長遠看，舉辦學歷教育的民辦學校都應該是非營利性的，因為學歷教育帶有更強的公共屬性，而舉辦非學歷教育的民辦學?？梢赃x擇營利性。按照這一思路，現在非義務階段教育的營利性民辦學校將來也可能被取消。另外，如果今后國家把學前教育、高中教育納入義務教育，意味著這些教育階段的民辦學校都不能選擇營利性，這都是值得民辦教育舉辦者、投資者思考的問題。

總之，中國的教育現代化離不開民辦教育。民辦教育的未來是充滿希望的，但是國家和社會要改變對民辦教育的定位，民辦教育從業者也要轉變心態和認識。