國內價值鏈重構下外資營商環境的優化

郭周明 裘瑩

[摘要] 外資企業是我國重構國內價值鏈、打造國內一體化大市場的重要組成部分。目前需要從總體、細分領域和城市營商便利度三個維度，研究我國外資企業營商環境發展現狀，并基于價值鏈理論框架，從市場環境、生產要素、供應鏈構建和貿易成本四個方面，分析優化外資營商環境對重構我國國內價值鏈的重要作用，進而，重塑引入外資比較優勢，推動市場開放轉向制度開放，完善知識產權保護體系，構建高效供應鏈，打造數字政府，改進外資營商環境。

[關鍵詞] 國內價值鏈 ? 外資營商環境 ? 全面開放 ? 制度開放 ? 數字政府

[中圖分類號] ?F279.1;F125 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0014-07

[作者簡介] 郭周明（1979 — ），中國商務出版社社長，中國國際經濟交流中心博士后，中商智庫執行理事長，研究方向：宏觀經濟、國際貿易和文化產業; 裘瑩（1984 — ），江西財經大學經濟學院講師，對外經濟貿易大學全球價值鏈研究院博士后，研究方向：數字經濟、服務業發展與全球價值鏈。

一、引 言

2014年以來中美經貿摩擦等逆全球化現象凸顯，全球價值鏈深入發展進程受阻，越來越多的學者開始關注全球價值鏈的國內基礎，即國內價值鏈。國內價值鏈是一國國內貿易和生產網絡的相互依存關系（Kowalski和Lopez-Gonzalez，2016）。我國近年來成功實施進口替代戰略，國內增加值比率不斷提升，國內價值鏈越來越呈現對全球價值鏈的替代作用。打造強勁的國內供應鏈是實現一國產業升級的重要基礎，而持續吸引外國直接投資是加強國內價值鏈，構建國內一體化市場的重要抓手。根據Ohno（2009）趕超工業化的理論框架，雖然我國已經具備了相對完整的工業體系，但是在高技術領域仍然需要國外資本代表的先進技術深度嵌入國內分工網絡，再通過技術吸收完成從工業化第二階段到第三階段的躍升過程。外資企業不僅是新知識和競爭壓力的來源，而且可以作為本地分工網絡中的高附加值環節來參與分工，加快我國完成進口替代到高質量發展與價值鏈攀升的過程（Fernandes和Paunov，2013）。

在持續吸引外資并使外資企業穩定長期經營的過程中，一國制度環境起到顯著促進作用，因為一國制度環境作為潛在外資企業市場進入決策的重要因素，會對企業進入選擇產生事前影響。習近平主席在第二屆進口博覽會上明確提出“以國家治理體系和治理能力現代化為高水平開放、高質量發展提供制度保障”，并將不斷完善市場化、法治化、國際化營商環境，放寬外資市場準入，繼續縮減負面清單，完善投資促進和保護、信息報告等制度為抓手，來繼續完善營商環境。因此，我國政府應當對標世界最高開放水平，不斷改進外資營商環境來為外資企業提供高質量制度供給。

近年來，我國就外資營商環境陸續出臺了《中華人民共和國外商投資法》《優化營商環境條例》《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》《國務院辦公廳關于做好優化營商環境改革舉措復制推廣借鑒工作的通知》等一系列重要法律法規和配套舉措。尤其是外商投資法的出臺填補了中國優化營商環境立法的空白。2018年，負面清單大幅度放寬外資市場準入，由原來63條減至48條，在金融、交通、汽車、船舶制造等22個領域放寬了外資準入限制。外資營商環境持續得到大幅度改進，為穩定外資進而持續促進我國經濟高質量發展提供了良好的制度保障。

二、我國外資營商環境的現狀分析

根據商務部最新統計數據，截至2019年前三季度，我國外商直接投資規模在中美貿易摩擦的大背景下依然保持總體穩定。盡管外商投資新設企業數量同比下降32.8%，但實際使用外資金額達6832.1億元人民幣，同比增長6.5%。同時，外商直接投資結構出現明顯差異。從區域方面來看，東盟和“一帶一路”國家外資規模保持穩定增長，實際投入外資金額分別為53.5億美元和55.6億美元，同比增速分別達到12.3%和9.9%。從產業分類來看，一二產業外資規模分別同比下降28.2%和9.1%，但第三產業外資增速依然保持9.2%的較高水平①。

營商環境是指經營主體從事組織或經營行為的各種境況和條件，包括影響外資企業在內的經營主體行為的政治要素、經濟要素、文化要素等，是一個國家或地區有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現了該國或地區的經濟軟實力。

（一）我國總體營商便利度現狀分析

根據世界銀行《2020年營商環境報告》，在190個經濟體中，我國營商便利度排名由2018年的第46位上升至第31位，營商便利度得分為77.9，連續兩年躋身全球營商環境改善最大的經濟體排名前十位。美日德英法等發達經濟體的營商環境排名相對平穩，但自2016年開始不約而同出現下滑，尤其是法國排名下降到第32位。但中國和印度作為發展中國家代表卻經歷了排名的飛躍。2005—2019年，中國由108位上升至31位，印度由138位上升至63位。2019年中國排名超過法國，這一變化凸顯發展中國家在營商環境改進上趕超發達國家的趨勢。

（二）我國營商便利度細分領域的現狀分析

《營商環境報告》涵蓋12個業務監管領域②，2019年，中國在其中8個領域實施了效果顯著的營商環境改革措施。

具體來分析相關指標。第一是開辦企業。如北京市政府以精簡時間、精簡成本、精簡環節、增加透明度為原則，精準制訂了北京市“9+N”系列措施，將企業開辦流程整合為一站式服務。第二是辦理施工許可證。我國簡化了低風險建設項目的審批流程，縮短了連通給排水的時間，幫助企業快速獲得建筑許可證。目前在我國辦理施工許可證耗時111天，在該指標獲得滿分15分，遠高于東亞地區132天和9.4分的平均水平。第三是保護中小投資者。通過加強關聯交易中的控股股東責任監管，并明確所有權和公司治理結構，加強了對少數投資者的保護。該項目在全球排名上升至第28位，高于地區平均排名（第99位）和經合組織經濟體的平均排名（第46位）。第四是交稅。我國對符合條件的小微企業分別按照5%、10%和20%的優惠企業所得稅稅率計征，普及納稅電子申報和支付系統，大大提高了納稅效率。第五是合同執行。上海市通過發布法院績效評估和進度報告，將法院的合同執行納入公眾監督范疇，大大提升了合同執行效率。企業解決商業糾紛平均耗時496天，訴訟費用為索賠金額的16.2%，均高于亞洲平均水平，在這一指標滿分18分中獲得全球最高分17分。第六是通電。我國簡化了電力申請流程，發改委發布了《優化電價政策發布機制》來提高電價透明度。目前我國在獲得電力方面全球排名第12，企業接電需要兩個環節，耗時32天，僅為東亞地區平均周期的一半（4.2個環節和耗時63天）。第七是跨境貿易。我國通過完善提前報關流程，升級港口基礎設施，優化清關流程和公布費用表等措施大大提升了貿易便利度。第八是破產制度。我國明確規定了破產啟動的優先次序，并提高了債權人對破產程序的參與度和知情度，提升了解決破產問題的透明度和便利度。

（三）中國城市營商環境的現狀分析

中國戰略文化促進會等機構發布的《2019中國城市營商環境指數評價報告》在世界銀行指標體系基礎上進行改進①，并進一步分為硬環境指標和軟環境指標，對我國主要城市營商環境進行打分和排名。其中，上海以86.73的評分居第一位，北京、深圳和廣州等大城市分居二到四位。其中，前十位城市中粵港澳大灣區城市群占據2位，長三角城市群占據3位，京津冀城市群占據2位，長江中游城市群和成渝城市群分別占據1位，說明我國主要城市群在重塑營商環境比較優勢方面依然發揮增長極的帶動作用，引領全國各地區進行優化和改進。

三、國內價值鏈重構視角下

優化我國外資營商環境的機制分析

優化外資營商環境，將從優化價值鏈空間布局和生產網絡結構兩方面持續促進國內價值鏈重構。一方面，沿海地區生產成本上升引起產業在區域間轉移，原有內陸為沿海地區提供中間投入品，沿海地區直接為全球價值鏈提供中間品或最終品出口的分工格局，將進一步向廣大中西部地區拓展。優化內陸地區營商環境將有助于吸引沿海外資企業從轉移至國外變為轉移至內陸地區。另一方面，隨著五批自貿區和海南自由貿易港引領的我國全面開放新格局基本成型，中西部地區對沿海地區主導價值鏈的依賴性降低，轉而依靠本地要素稟賦和產業結構帶來的比較優勢，培育并發展新的價值鏈分工形態。外資營商環境優化有助于降低國內貿易壁壘，加快形成國內高效生產網絡。本文從市場環境、生產要素、供應鏈構建和貿易成本四個方面，闡述國內價值鏈重構視角下外資營商環境優化的理論機制。

（一）市場環境

市場環境主要分為市場準入、國民待遇和破產制度，對于外資企業來說，以市場配置資源為基礎的市場環境，能保障各類企業之間公平競爭，降低外資企業由于政策不確定性帶來的風險預期。

第一，市場準入將影響行業內企業規模分布與資源分配。新企業進入，將市場資源從在位企業向新進企業重新分配，加強行業競爭，減少資源分配扭曲（Alfaro和Chari，2014）。消除實繳最低資本有助于鼓勵新企業進入市場。注冊實繳資本可能迫使創業者采取先注入再轉出的應對策略，阻礙其創業決策，減少新進企業數量。

第二，賦予外資企業國民待遇是鼓勵外資企業長期發展的重要措施。跨境貿易與商業存在具有替代性，當高貿易壁壘或信息不對稱而導致跨境貿易成本較高時，外商直接投資將代替高質量進口品，產生繞道效應，對東道國生產網絡提供高質量投入品。因此，我國《外商投資法》對標世界最高開放水平，將外資企業準入前國民待遇以立法形式加以明確，充分保障了外資企業公平競爭權利。

第三，通過引入或加強重組程序來解決破產問題，降低外資企業退出市場風險。擁有重組程序可以降低包括企業經營失敗率，幫助負債企業恢復財務狀況和生存能力，使企業持續經營。根據《2020年營商環境報告》的測算，相比企業清算等退出機制來說，重組將企業整體價值回收率從每1美元回收27美分增加至72美分，大大降低外資企業退出風險。

（二）生產要素

為外資企業提供充裕且價格具有競爭力的初始要素（資本、勞動力和技術），是保障其良好運營的基本條件。尤其對于技術密集型行業的外資企業來說，除了基本的熟練技術人力資本和融資渠道之外，良好的知識保護政策和研發支持體系，是決定其在東道國長期永續經營的關鍵。

第一，營商環境對于資本的保障主要來自于股東和債權人權益保護，以及建立良好征信體系。加強對債權人的保護措施能夠提高信貸市場的效率和獲得資金的機會，增加企業價值，應當建立良好的產權交易市場來保障債權人權利。保護股東權益，尤其是保護少數股東權益有助于保障外資企業長期經營收益。應當嚴格實施股東權益保護的相關法律，鼓勵股票市場為企業提供穩定的資金來源，提高股東的長期投資以及研發動機。良好的征信系統亦能有效緩解借貸雙方的信息不對稱，提高借款信息透明度。

第二，改進勞動力市場法規將降低失業率，提高勞動力參與率和企業生產率。良好的勞動力市場應當盡量避免政策干預造成勞動力市場供求扭曲。根據Alvarez和Fuentes（2018）的估計，最低工資增長22%，將導致熟練勞動力占比較高行業的全要素生產率降低2%，非熟練工人占比較高的行業TFP降低4%。職業培訓屬于公共物品，基于市場需求和產業結構變化來保障持續有效的高端人力資源供給是完善包括外資企業在內的本地生產網絡的重要任務。

第三，建立規范的知識保護制度是鼓勵生產網絡持續發揮創新潛力的基礎。缺乏良好的知識產權保護制度易引發外部性導致的市場失靈。創新主體承擔研發和創新成本，但是其收益卻分化為私人收益和社會收益兩部分，造成成本和收益不匹配，降低創新企業的創新積極性。尤其對于知識密集度高的服務類產品，明確的版權保護能增加知識產權所有者的收入，激勵其進行創新，顯著提高產品質量。

（三）供應鏈構建

從改進營商環境角度來構建供應鏈，主要包括高質量基礎設施建設和鼓勵上下游產業鏈的本地化及協同合作。

第一，高質量的基礎設施對于經濟的良好運行至關重要，包括傳統基礎設施（港口、道路、橋梁等）以及軟性基礎設施（網絡、金融、通訊等生產性服務或教育醫療等消費性服務）。對于欠發達地區而言，電力、道路等尤其是吸引外資企業入駐的重要基本保障。作為營商環境的重點，軟性基礎設施的構建能顯著降低價值鏈分工中不同環節的固定成本，文化、教育等軟環境也是吸引并留住高端人才的重要影響因素。

第二，構建上下游產業鏈高度協作的本地生產網絡，是留住外資企業的關鍵措施。我國具有完備的工業體系和較高的經濟復雜度，因此相對于勞動力和經營成本更為便宜的東盟諸國來說，良好的供應鏈將成為我國在傳統要素成本優勢之外的新型比較優勢。除了初始要素成本之外，外資企業同樣重視高質量且成本較低的中間投入品供給市場。因此，改進營商環境應當基于供應鏈視角，立足于為外資企業搭建一體化高效的國內供應鏈。

（四）貿易成本

改進營商環境還應當從政府公共服務的角度為外資企業提供便利，如提高政府政務效率、提高法院等司法機構解決糾紛的效率以及降低納稅成本，將顯著促進外資企業生產率。

第一，法院判決效率將提高解決勞資糾紛速度，同時降低企業解雇成本。高效的法院能及時執行債權保護，改善融資渠道，提升金融市場效率。法治環境好也將提升外國創業者的創業意愿，降低獲取長期投資的難度，降低公司增長的風險。

第二，稅收成本是外資企業選擇東道國進行投資的重要影響因素。簡化納稅流程或降低稅率均有助于鼓勵外商直接投資進入東道國，尤其是發展中國家。稅務軟件與在線征稅系統的普及改變了稅收的管理方式，使稅收系統更加健全并降低運營成本，同時可減少稅務官員與納稅人之間的實際往來，杜絕現金支付，減少尋租活動。

四、國內價值鏈重構視角下

優化我國外資營商環境的對策建議

（一）牢牢把握全面開放和高質量開放戰略目標，重塑引入外資比較優勢

第一，推動構建全面開放新格局，重塑我國引資比較優勢。首先，以自由貿易港和自由貿易試驗區為抓手，持續優化外資營商環境，打造一體化國內價值鏈。我國開放逐漸由局部開放、區域開放轉向全面開放，隨著我國自由貿易港與自由貿易試驗區全面開放格局逐漸形成，中西部地區已逐漸從開放末梢變為開放前沿。應當在全面開放中重點解決國內貿易壁壘過高問題，塑造國內一體化大市場優勢，對外資形成要素—供給—市場需求的疊加優勢，鼓勵外資企業深度嵌入國內價值鏈。其次，鼓勵外資企業向內陸地區轉移，重塑我國引資比較優勢。內陸地區地方政府應當充分發掘制度改革紅利，先行先試，發揮本地區資源豐富、資源價格低廉的優勢，基于要素—制度疊加形成全新比較優勢。利用外資企業投資黏性特征，推動沿海傳統制造業，包括沿海外商投資與傳統制造業投資向中西部地區轉移和集聚，優化我國產業空間布局，從而將穩外資與打造高質量一體化國內價值鏈的戰略目標緊密結合起來。

第二，引進高水平的外資，進而促進我國高質量開放。將引入高質量外資與產業結構升級相結合，共同促進我國高質量開放。采取全面準入與重點扶持相結合的方式，鼓勵準入前國民待遇+負面清單模式與本地區產業結構升級調整的目標深度融合。在開放的全領域上進一步聚焦符合本地產業發展方向的特定行業或高技術行業，大力引入能促進我國產業價值鏈攀升的高附加值行業外資企業，打造負面清單+正向條款的開放比較優勢，從而為實現我國高質量開放提供有力保障。

（二）推動市場開放轉向制度開放，全面營造競爭中立的市場環境

第一，推動市場開放轉向制度開放，推進國內政策與國際協議規制融合，將對引入外商直接投資從市場開放轉向規則開放。全球價值鏈的跨國業務分工網絡之中，外資企業面臨不同的環境、勞工、標準、投資、貿易便利化政策等，將使得跨國業務面臨國際協議和國內政策雙重不確定性，應當進一步推進規制融合。即逐漸將國內投資和貿易政策與國際協議的規制和監管進行融合，先從較低標準開始向上競爭。將營商環境的改進從傳統的產業、經濟要素自由化轉向政府采購、環境、安全、文化等深層次改進，將我國開放全面推向制度創新的高質量開放。

第二，確保在全國范圍內負面清單的執行尺度一致，從制度層面降低國內貿易壁壘，促進國內一體化市場形成。應當繼續推進在現有負面清單基礎上進一步放開，持續降低外資企業準入門檻。同時，各地政府應當嚴格執行負面清單，保障其落地和堅決執行，全面營造競爭中立的市場環境。尤其應當注意和各地方政策、其他投資政策進行關聯，在執行尺度和高度上保持一致，確保外商投資負面清單真正進入法治化管理。

（三）完善知識產權保護體系，提高外資企業獲取高質量要素的便利程度

第一，健全涉外溝通保障體系，確保外資企業技術創新主權。首先，健全與國內外權利人溝通渠道，完善創業創新生態鏈，為企業創新提供“保姆式一條龍”服務和最佳環境。充分調動國內外行業協會、商會、社會團體等機構的媒介作用，吸納外資企業參與知識產權保護要情通報會，增加行業創新對外資企業的透明度，尤其是針對合同密集型和知識密集型等新興高技術產業打造一體式、便利化的營商環境，諸如按照產業鏈耦合環節建設線上線下業務辦理平臺，最大限度為高技術外資企業提供便利。其次，完善對知識產權保護的法律制度。各地政府應建立國外知識產權法律動態跟蹤機制，對本地區外資企業及時發布風險預警報告。增加對知識產權侵權行為的處罰力度，包括刑事指控與經濟處罰措施。該處罰應當保證對外資和內資企業均一視同仁，公平公正。發展和完善專業知識產權法院體系，并在全國范圍推廣。再次，加強知識產權保護國際協同治理。目前，知識侵權現象在全球價值鏈中境內外分工合作的現象愈發明顯，跨國違法犯罪日益突出，侵權產品跨境流動越發頻繁，治理難度不斷加大，迫切需要健全打擊侵權假冒協作機制，加強生產國源頭治理，規范輸入國銷售網絡，提升執法效能和監管合力。同時，綜合利用各類國際交流合作平臺，加強知識產權保護交流合作與磋商談判。

第二，保障外資企業在獲取高質量要素方面的國民待遇，提高便利化程度。首先，進一步放寬外籍人才的流動限制，鼓勵外資企業在全國范圍內招聘人才。簡化外籍人才跨境流動申請流程，充分發揮自然人移動等攜帶要素流動方式帶來的創新外溢效應。同時，內陸地區應當出臺配套人才優惠政策，吸引外資企業將生產線轉移至內陸地區，充分發揮內陸地區人才成本低于沿海地區，人才技能熟練程度高于東南亞國家的比較優勢，吸引外資企業將生產線拓寬到廣大中西部地區。其次，拓寬外資企業融資渠道，保障國外投資者和債權人權益。外資企業除了通過公開發行股票、公司債券、銀行貸款等傳統商業性金融渠道籌集資金外，還應當對符合政策鼓勵行業以及企業申報條件的外資企業給予中國企業相同的政策性融資優惠，比如普惠金融、綠色金融、開放性金融、小微金融等，全方位保障外資企業的融資便利性。

（四）圍繞高科技以及先進制造業外資企業打造高效供應鏈，完善上下游產業鏈

第一，以實體經濟為發展重點，構建適應外資企業采購需求的高效本地化供應鏈。各地政府應當基于本地比較優勢產業，聚焦我國高質量制造業發展目標，針對先進制造業外資企業的采購需求來構建完整產業結構，完善本地供應鏈，進一步提升本地經濟復雜度。擴大研發材料海關進出口綠色通道，放寬進口優質二手試驗設備限制，為有資質的外資研發中心加快研發材料進口流程。為外資企業提供高質量低成本的中間投入品，構建完整的上下游產業鏈。

第二，發展高端生產性服務業，降低中間環節稅收。將高端服務業的服務對象擴大至外資企業，引入數字化技術打造現代化物流系統，保障本地通訊與互聯網基礎設施，支持外資企業通過電商平臺進行線上銷售，幫助外資企業全方位降低貿易成本，深度融入國內價值鏈，持續獲得較高收益與利潤，從而打造先進制造產業體系。

（五）打造數字政府，提升行政效率，增加政府決策透明度

第一，通過推進電子政務和構建數字政府，提升企業便利化。以信息為中心，推動數字政府建設。將政府資料由文檔管理轉為開放數據管理，全面實現政府文件數字化，建立跨政府部門信息共享平臺，創新數字技能以實現軟件系統、網站和應用程序聯通，建立全機構數字化治理結構，以開發和提供數字服務。建立面向所有企業的資產管理和采購清單。構建衡量數字化服務客戶滿意度的評價體系和衡量標準，同時制定數字隱私控制標準化實施指南，確保企業信息的數據安全。

第二，規范政府補貼，提高政府決策透明度。首先，簡化外資企業申請政府科研項目補助和補貼的流程，允許所有企業對補貼進行公平競爭，尤其是應當允許外資企業享受政府獎勵創業公司的優惠政策，鼓勵外資企業參與本國初創行業的技術創新。其次，從促進公平競爭的角度規范政府補貼行為，使補貼政策遵循多邊規則，并且對內外資企業一視同仁，切實履行國民待遇原則。另外，提高政府決策透明度，實時公布包括政府采購、產業政策等相關信息，減少外資企業對于政策不確定性的擔憂。

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