提升外資營商環境需要對標國際經貿規則

李玉梅 魯雁南

[摘要] 優越的外資營商環境是吸引外商投資企業的保障。面對經濟全球化遇到挫折，全球經濟增長放緩，國際經貿規則重構，服務貿易增速遠高于貨物貿易，數字經濟有望引領世界經濟發展新局的外部環境，我國需要構建中國特色的營商環境評價體系，探索對標高標準的國際貿易投資規則，深入優化服務業外資營商環境，改變傳統外資績效評估辦法，以創新吸引數字跨國公司，促進吸引外資的高質量發展。

[關鍵詞] 外商投資 ? 營商環境 ? 挑戰 ? 對策

[中圖分類號] F279.1;F125 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0021-05

[基金項目] 國家社科基金重點項目“‘一帶一路倡議與全球經濟治理研究”（17AZD010）;對外經濟貿易大學杰出青年學者資助項目（17JQ04）。

[作者簡介] 李玉梅（1976 — ），女，山東諸城人，對外經濟貿易大學國際經濟研究院教授，博士生導師，研究方向：國際直接投資與跨國經營;魯雁南（1992 — ），女，遼寧葫蘆島人，對外經濟貿易大學國際經濟研究院博士研究生，研究方向：國際直接投資與跨國經營。

優化外資營商環境不僅能為外資企業提供必要的經營保障，更是擴大對外開放、發展更高層次開放型經濟的重要支撐。當前經濟全球化進入波折期，外部經濟環境劇烈變化，國際經貿規則面臨重構，數字經濟成為世界經濟發展新動能，我國以擴大開放應對貿易投資保護主義、單邊主義，進一步優化外資營商環境的空間還很大。

一、外資營商環境現狀

我國經濟已步入新常態，伴隨著經濟結構轉型升級，外商投資企業的營商環境呈現結構性變遷。低成本勞動力優勢削弱，勞動密集型加工貿易的外資營商環境吸引力下降，而我國消費增長潛力和市場潛力巨大，對市場尋求型FDI的吸引力顯著提升。高端制造業、生產性服務業外資營商環境不斷優化，促使外商直接投資（FDI）也出現結構性調整，低成本勞動力制造業FDI所占比重明顯降低，服務業特別是生產性服務業FDI占比上升。

面對FDI的結構性調整，為實現經濟高質量發展，我國不斷對營商環境進行深化改革，簡政放權、放管結合、優化服務，營商環境穩步提升。根據世界銀行營商環境報告，中國營商環境排名從2013年的96位持續上升，特別是近三年來營商環境排名實現連級跳，從2017年的78位到2018年的46位，《全球營商環境報告2020》顯示，我國營商環境進一步上升至31位，領先于法國、荷蘭和瑞士，并連續兩年被世行評選為營商環境改善幅度最大的全球10個經濟體之一。今年我國出臺了《外商投資法》和《優化營商環境條例》，外資營商環境市場化、法治化、國際化建設穩步前行。中國外資營商環境的改善，不僅從立法上保護外商投資企業，更是針對當前全球經濟同步放緩，應對貿易摩擦，提振外商投資信心，激發市場活力，穩定投資預期的制度保障。2018年，美國企業在華投資收益率達到11.2%，超過8.9%的全球平均水平，40%的歐洲企業表示在華經營的盈利水平高于其全球業務的平均線。

二、外資營商環境面臨的新挑戰

（一）權威營商環境評價指標存在缺陷

1. 多項高權重指標僅適用于制造業外資

目前權威營商環境評價指標體系來自世界銀行每年發布的《營商環境報告》，該指標體系是從微觀企業角度來評價營商環境，聚焦企業經營關鍵環節，覆蓋企業從開辦到破產的全生命周期。但沒有從產業發展的角度考量，無法全面、精準地反映服務業的營商環境現狀。如辦理建筑許可、獲得電力等指標屬于營商環境中的硬環境，對于需要開辦工廠、用電需求量大的制造業企業成本影響顯著，而對于以輕資產為特征的服務業影響相對微小，與其他指標賦予同樣的權重，不利于對服務業營商環境的公平評判。再如，跨境貿易的二級指標也更偏向于貨物貿易的便利化，服務貿易作為經濟增長的新引擎發展迅速，產生了眾多新業態，成為未來外資企業投資的重要領域，但在世行評估指標中對于服務貿易的開放度、便利化等卻甚少涉及。

2. 世行營商環境評價指標偏向于行政環境

世行的營商環境評價重點在于營商的便利性、效率和法律保障力度，與行政環境的政府效率、行政費用等相契合。但是，行政環境只是影響企業運行的其中一個因素，在市場經濟運行過程中，企業不僅要受到政府所建立的規制環境和行政環境的影響，也受到市場因素的影響，僅從行政環境來評估營商環境是不全面的。

3. 世行的指標更多適用于新設外資企業

世行的營商環境評價指標對已設立的外資企業考慮不多，如一級指標中“開辦企業”“獲得電力”和“施工許可”等多與新設外資企業相關，而已設立的外資企業遇到的問題如日常經營成本、知識產權保護等則沒有在報告中體現。

（二）國際經貿規則重構將對營商環境優化提出更高要求

1. 要求營商環境對標高標準國際經貿規則

新一輪國際經貿規則重構凸顯全方位覆蓋、多元化領域、高質量高標準等特點，高標準、高水平的知識產權保護、服務業開放、跨境數據自由流動、競爭政策和國有企業等議題成為談判的重點。以美歐日為代表的發達經濟體，憑借技術領先優勢主導全球數字貿易規則的方向，并在國內政策導向和國際談判中堅持數字貿易開放原則。這就要求國際一流的營商環境對標高標準的國際經貿規則。

2. 世行營商環境評估指標調整對優化營商環境提出新要求

世界銀行《2018營商環境報告》對營商環境指標進行了調整，更關注政府采購等方面指標。《2020年營商環境報告》推進一項新的評估指標——“政府合同”，這一新指標主要關注公共基礎設施建設領域。同時，將更加重視政府決策的透明度和可預期性。我國至今尚未加入WTO《政府采購協定》，即沒有在政府采購中體現WTO非歧視原則，而且因政府采購市場的封閉性，《招標投標法》和《政府采購法》幾乎無法真正規范和約束政府行為，也無法根治政府貨物采購、工程發包以及服務采購領域廣泛存在的透明度低、價格高、質量差等亂象。我國正在改進加入WTO《政府采購協定》的出價，謀求早日加入《政府采購協定》。在優化營商環境中，需要跟蹤我國加入《政府采購協定》的談判進程，盯住世界銀行營商環境評價指標的變化，及時做出改善方案。

3. 擴大開放對優化營商環境提出新方向

美國推行“美國優先”的單邊主義貿易政策，挑起中美貿易爭端，在技術轉讓、知識產權保護、產業政策、國有企業制度、市場準入、發展中成員待遇、出口管制措施、高技術領域投資審查等方面，向中國施壓，并謀求改變多邊經貿規則。而擴大對外開放，優化營商環境，是應對單邊主義和貿易投資保護主義的根本出路，也是完善全球經濟治理體系的基礎。在擴大開放中優化營商環境，就必須回應中美貿易談判中美國的要價，與國際上先進的經貿規則標準對接。

（三）數字經濟營商環境發展相對滯后

1. 數字產業市場準入水平較低

根據聯合國貿發組織的調查，媒體和娛樂、零售、高新技術制造、醫療、運輸、電信、專業服務、金融服務等行業受數字化影響最大，其中諸多行業在我國市場準入水平較低。特別是媒體和娛樂、醫療、電信和金融行業的市場準入水平，大幅度低于發達國家平均水平。

2. 數字貿易自由化便利化水平較低

根據《全球數字經濟競爭力發展報告（2018）》統計，我國是數字經濟產出第一大國，但數字貿易規模落后于美國、印度、英國、德國、法國和愛爾蘭，這在一定程度上反映出我國數字貿易壁壘程度較高，自由化和便利化水平較低，在跨境流動政策上總體趨向保守，與我國目前位居第二的數字經濟產業能力并不完全相符。典型的數字貿易壁壘包括：數字貿易啟動環境中的壁壘，如網絡過濾和封鎖、限制云計算、限制在線廣告等;技術方面的數字貿易限制，如限制數據跨境流動、電子認證和電子簽名、電子支付平臺等;數據本地化要求;知識產權侵權和網絡盜竊;對設立企業的限制;國有企業和政府采購限制措施。

3. 吸引數字跨國公司仍有較大空間

隨著數字經濟在全球范圍內的快速發展，數字全球化已經成為新一輪經濟全球化的主攻方向。數字跨國公司隨之強勢崛起，數字化企業已占據全球最大企業中的半壁江山，而傳統企業也紛紛進行數字化轉型。據聯合國貿發組織統計，全球數字跨國公司前100強主要集中在互聯網平臺、數字解決方案、電子商務、電子內容、信息技術、電信等領域，我國在吸引數字跨國公司方面還有很大的提升空間。

三、改善外資營商環境的政策建議

我國要建立世界領先、富有國際競爭力的外商投資營商環境，不僅要關注世界銀行營商環境的評價指標，還要把握外部經濟環境的變化趨勢，瞄準國際經貿規則變動的方向，主動與國際先進經貿規則對標，大膽改革開放。

（一）構建有中國特色的營商環境評價指標體系

我國是一個典型的二元經濟國家，不僅存在著產業上的二元經濟結構，發達的現代產業與落后的傳統產業并存，而且存在著區域上的二元經濟結構，發達的沿海地區和中心城市與落后的中西部、邊遠地區并存。這種二元經濟結構的特點決定了我國在評價營商環境時不能只采用一種標準，需要根據不同地區經濟發展程度，在借鑒世行指標基礎上調整營商環境評價指標，更好地反映外商投資企業的訴求，如在東部沿海發達地區應增加電信基礎設施、數據服務、創新人才、知識產權保護、投資信心等指標，在中西部地區應增加交通、電信基礎設施、人才發展、教育、醫療、政府政策對外資的吸引程度等指標。另外，在當前世行營商便利性和法律保障力度指標的基礎上，應增加市場吸引力、生產經營成本等市場環境指標、政府政策穩定性與連續性等政策環境指標以及商業信心等軟環境指標。構建有中國特色的營商環境指標，有利于針對性地促進外資營商環境的優化。

（二）對標高標準國際貿易投資的便利化，促進內外資公平競爭

一是進一步簡化行政審批手續，減少開辦企業、獲得電力和施工許可、獲得信貸的辦理環節，縮短辦理時間，壓縮不動產登記時間。二是提高解決商業糾紛效率，縮短耗時，簡化外資企業破產注銷手續和流程，壓縮注銷時間。三是提高跨境貿易貨物通關效率，壓縮進出口單證辦理時間，確保更快、更透明的海關程序，降低進口環節費用，推動無紙化交易和國際貿易單一窗口互聯互通。四是進一步明晰外商直接投資（包括服務和非服務部門）的整體準入條件，全面落實外商投資國民待遇和最惠國待遇，清理扭曲和歧視性做法，包括法律限制和經營要求，如本地采購或國產化率限制，促進公平競爭。

（三）提高政府決策和政府采購的透明度，優化外資營商軟環境

1. 提高政府決策透明度

涉及外商投資領域的政策措施要及時公開發布，提高法規和標準的透明度及外商投資企業的參與度，征求企業意見，接受評議，預留一般不少于60天的評議期，在公布和生效之間留出一般不少于6個月的過渡期，供相關產業進行調整，政策制定不能搞突然襲擊，政策文件不應朝令夕改，提高政府決策的可預見性，增強外資管理的執行力度。

2. 保障外商投資企業平等參與政府采購

嚴格執行2020年1月1日起實施的《中華人民共和國外商投資法》，國家要保障外商投資企業依法通過公平競爭參與政府采購活動。各級政府在貨物采購、服務采購、工程發包中，提高透明度，對內外資企業一視同仁，對國有企業、非公經濟平等相待，嚴格遵守《招標投標法》和《政府采購法》，硬化法律法規對政府行為的約束力，花大力氣治理政府采購缺乏透明度、價格高、質量差等問題。同時要推進包括市政工程在內的政府采購招投標過程的網絡化、電子化、平臺化。

3. 保護外商知識產權，提升投資信心

保護外商知識產權既是吸引高質量外資的保障，也是外資結構轉型升級的制度基礎。強化對外商投資企業的知識產權保護，核心是提高對外商投資的知識產權保護水平，嚴格知識產權保護執法程序，提高執法效率，降低維權成本，公平對待內外資企業、個人和投資者的知識產權。完善知識產權保護相關法律，將侵權行為信息納入社會信用記錄。不以強制技術轉讓作為外商投資準入條件，清理限定外商投資技術條件的要求和做法，保障外商投資自由選擇采用的技術。要平衡知識產權保護與鼓勵技術轉讓、促進數據跨境流動與保障數據安全之間的關系。

（四）著力改善服務業外資營商環境

1. 對標國際服務業營商環境評價體系的最高標準

可以借鑒經濟合作與發展組織（OECD）的服務貿易限制性指數（STRI）來評估服務業營商環境。STRI是目前發達國家專門用來研究和評價服務貿易壁壘的指標體系，使用廣泛，也具有權威性，代表了服務業營商環境的最高水平。依照STRI進行自我評估和改善，是精準高效的營商環境優化方法。一方面，可以根據服務業不同行業限制特點采取不同的規制改革措施。如外資準入限制是保險行業限制的主要措施，因此探索試點取消保險業外資準入限制。人員自由流動限制是法律業限制的主要措施，可以探索在這一行業放寬人員自由流動限制。另一方面，可以優先改革最容易進行的行業，降低對外資股權限制，加快服務業對外開放的步伐，對營商環境的提升會有更為明顯的作用。

2. 塑造非歧視的服務業營商環境

應對內外資企業和不同所有制企業給予同等待遇，重點是全面落實準入后國民待遇，確保內資和外資待遇公平。規范各種行業許可手續，按照內外資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，做到既準入、又準營。全面梳理地方性的優惠政策，對于外資享受的優于內資的優惠待遇，按照內外資一致原則，賦予內資企業和國外投資者同等權利。

3. 塑造競爭中性的服務業營商環境

競爭中性將成為未來指導和促進我國外商投資工作的重要原則和抓手，在企業融資中內外資一致，賦予外資與內資企業一樣享有公開發行股票、公司債券以及其他方式進行融資的便利。在國有企業改革中，率先探尋分類改革的出路，按照政策性即公益性國企、商業性國企重組國有企業，公益性國企屬于公共機構，履行政府職能或推進政府政策，不以商業利益最大化為目標，不適用競爭中立原則;商業性國企在市場上平等競爭，追求商業利益最大化，遵循競爭中立原則。

（五）優化數字經濟外資營商環境

1. 跟蹤數字貿易規則發展方向，構建數字產品投資相關國內配套制度

通過積極主動參與雙邊、區域等各種數字貿易規則談判，提出有利于中國數字貿易發展的規則標準、方案。利用服務貿易創新試點城市的條件，加大對數字貿易的政策支持力度，優化數字貿易發展環境，探索發展國際數字貿易的路徑和模式，按照擴大開放與適度保護相結合的原則，在試點城市先行先試數字貿易規則，形成可復制、可推廣的經驗。另外，在借鑒吸收國際經驗和先進模式基礎上，建立健全針對數字產品和服務的生產、交付、使用等環節的數字貿易規則，完善數據流動和數據保護規則、行業自律制度及監管體系，為我國參與數字貿易新規則的談判和制定提供方案。

2. 降低外商投資市場準入水平

簡化數字領域外商投資市場準入程序，運用“人工智能+大數據”的智慧政務服務模式，提升“一窗受理、并聯審批”水平，縮短審批時間。擴大文化娛樂、運輸、金融、信息等優先發展的數字產業開放水平，優先推動互聯網和信息服務行業對外開放工作。爭取率先實現信息服務業務（應用商店）、增值電信業務外資持股比例可超過50%。簡化、規范互聯網業務市場準入制度，加強事中事后管理手段建設，探索建立專業第三方審計跟蹤機制，依托第三方力量，提升技術監管能力。

3. 改變傳統外資績效評估辦法，創新吸引數字跨國公司

根據數字跨國公司跨國經營的特點，改變傳統的利用外資觀念和績效評估辦法。數字跨國公司的一個重要特點是輕資產化，擁有較高的國外銷售/國外資產比。不同于傳統跨國公司對東道國帶來的高資產、高就業、高稅收等有形貢獻，數字跨國公司對東道國經濟貢獻主要體現在技術和知識溢出、營銷渠道、品牌效應等無形貢獻方面，應據此調整引資策略和工作績效評估體系。

4. 夯實數字經濟發展的基礎設施

一是夯實數據要素基礎。推進數據資源分級開放共享和統一匯聚服務，強化信用體系建設。二是著力強化數字經濟的平臺支撐。打造數字經濟的協同創新和成果轉化平臺，建設支撐數字經濟發展的公共技術服務平臺，構建聚焦服務數字經濟的創新創業孵化平臺，支持服務數字經濟發展的展示交流平臺。三是扎實推進數據開放共享。加快相關地方性立法的制定，為數據交易劃定底線，提供可靠數據源，創造良好環境。通過建立試點區域、試點行業進行數據交易的大膽探索，鼓勵一些地方和行業形成引領。鼓勵成立行業協會和自律組織，建立統一的交易規則，保障數據交易順暢進行。制定數據交易的安全標準，包括匿名化技術和程度、交易形式和流程等。

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