打造適應高質量發展的營商環境

廖萌 黃茂興

[摘要] 改革開放40多年來，我國營商環境持續優化，上升至新的高度。新時期仍需在營商環境的優化上繼續發力，通過持續深化“放管服”改革、提升企業獲得感、構建營商環境評價體系、增強人力資源服務能力、營造創新創業氛圍、進一步推動營商環境國際化、促進投資貿易自由化、便利化等舉措，打造適應高質量發展的營商環境，激發全社會的創新創業活力。

[關鍵詞] 優化營商環境 ? “放管服”改革 ? 企業獲得感 ? 國際化 ? 便利化

[中圖分類號] ?F279. 2 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0031-05

[基金項目] 國家社科基金重點項目（16AGJ004）。

[作者簡介] 廖萌（1982 — ），福建邵武人，福建師范大學經濟學院博士研究生，福建社會科學院副研究員，研究方向：政治經濟學;黃茂興（1976 — ），福建莆田人，福建師范大學經濟學院院長，福建師范大學福建自貿區綜合研究院院長，博士，教授，博士生導師，研究方向：區域經濟學、國際貿易。

營商環境是影響區域市場主體行為的一系列綜合發展環境的總和，包括政治環境、經濟環境、社會文化環境等因素，是市場與政府、社會相互作用的結果。良好的營商環境不僅是一個國家和地區經濟軟實力的重要體現，也是提高綜合競爭力的重要內容。

一、我國優化營商環境的階段性特征

改革開放40多年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，我國營商環境不斷優化。

1. 第一階段（1978—2000年）：開啟對內改革、對外開放，投資環境大幅改善

自1978年開始，中國改革計劃經濟體制，實施對外開放，設立經濟特區，經濟建設迅速發展，投資環境大幅改善。這一階段，中國逐步向市場經濟轉型，已經意識到營商環境對中國經濟發展的重要性，開始優化營商環境。一是對內改革。通過稅收優惠等多項措施，積極引進外資，以市場換技術，外資進入有超國民待遇，但某些進入手續又有著更多的流程。到2000年引進外資額達593.6億美元，累計實際利用外資額達到3702億美元，成為全球第二大外資流入國。二是對外開放。通過設立深圳、珠海、汕頭、廈門、海南經濟特區和上海浦東等國家級新區，發揮“四個窗口”（技術、知識、管理和對外政策）作用，從管理水平（政府的效率等）、經營條件（貨幣和物價、外匯管制、金融、信息服務和自主權等狀況）等方面著手，建立一種靈活而有效的適應國際市場的經濟體制模式。

2. 第二階段（2001—2011年）：接軌國際經貿規則

2001年加入WTO，標志著我國進入參與國際經濟合作與競爭的嶄新階段。一是按照WTO的要求進行系統改革，既有能源、交通、通信、市政設施等“硬環境”的改變，也有在加快市場化進程、完善法律體系、轉變政府職能等“軟環境”上的改善。二是各地積極響應中央政策，出臺更加細化與多樣的引資政策，主要體現在外商投資企業的重要機構吸引、按照地方特色建立產業園區及世界級港口環境的營造，接軌國際投資規則。

3. 第三階段（2012—2017年）：優化營商環境與政府改革擴大開放有機結合

黨的十八大以來，我國系統推進營商環境優化。一是從政府自身改革進程看，在簡政放權、實行全國統一的市場準入負面清單制度、放管結合、優化服務改革等改革上持續發力;同時加強對非公經濟，特別是中小企業的市場保護和資金支持，這一系列舉措極大地降低了營商環境要支付的制度成本，為優化營商環境設定的市場化、法治化、國際化的高標準原則奠定了基礎。二是從擴大開放進程看，汽車、船舶、飛機相關領域取消了持股比例限制，金融業確定了全面對外開放的時間表，外資銀行、保險、支付和征信領域業務擴大，擴大貿易外匯收支便利化試點，允許非投資性外商投資企業以資本金開展境內股權投資等。這些擴大開放的措施與政務改革一道，形成了優化營商環境的兩大驅動。

4. 第四階段（2018年—至今）：改革力度更大、精準度更高、節奏更快

黨的十九大以來，營商環境成為從中央到地方各級政府推進全面深化改革和體制機制創新的重要內容。我國市場準入不斷放寬，開放度不斷擴大，營商環境不斷優化。據統計，2018年中國新設立外商投資企業60533家，同比增長69.8%，累計外商投資企業599878家。2019年上半年，中國平均每天新設企業1.94萬戶;實際使用外資金額4783.3億元人民幣，同比增長7.2%;國外在華知識產權申請穩步增長。相關的舉措有，一是國家層面的相關政策密集出臺。根據中國政府網“營商環境政策庫”專題網頁中公布的相關政策文件數量，2018年至今，國務院發布的各類營商環境相關政策文件明顯增多，2018年達到12個，2019年到目前為止出臺13個，客觀反映了從國家層面對優化營商環境的重視程度。二是地方層面狠抓政策落實。北京、上海在營商環境方面做出6個方面13項改革舉措。三是開始重視營商環境的評價問題。國家發改委牽頭，結合世界銀行指標體系和中國特色建立了中國營商環境評價體系，用企業全生命周期、城市投資吸引力和城市高質量發展水平三個維度，23個一級指標和106項二級指標來評價營商環境。

二、我國優化營商環境尚存問題

（一）營商環境評價體系有待健全

目前國際上對營商環境評價較為權威的機構是世界銀行。但是世界銀行的營商環境評價體系有其局限性：一是覆蓋范圍有限。世界銀行僅僅對全世界190個國家和地區的最大和第二大城市進行指數測算。在中國只有北京和上海兩個城市被納入指標體系中。因此，無法從宏觀角度了解中國其他城市的營商環境情況。二是評估體系復雜。世界銀行往往用復雜案例設問的方式來了解條例規定的情況，并通過對大量中小企業的問卷調查了解實際執行情況，數據樣本廣度和精度存在一定的局限性。三是評價維度偏窄。世界銀行主要從營商程序便利程度和法律保障力度兩個維度來衡量一個經濟體的營商環境，然而企業實際經營中需要面對的環境因素不能僅限于行政機構的直接影響，要素獲取難易度、經濟景氣程度等也會影響企業的運營，這些都沒有納入指標體系中。

（二）企業獲得感不夠強

企業在生產和經營的過程中普遍關注的就是獲得信貸和納稅兩大方面。2012—2019年，中國企業獲得信貸和納稅的兩個指標排名靠后，獲得信貸的排名從2012年的70名降至2019年的80名，納稅從2012年的122名小幅升至2019年的105名，上升幅度較小。同樣，根據上海新滬商聯合會大商學院發布的《2019中國民營企業營商環境報告》，民營企業認為涉企事項中問題最突出的是獲得貸款，繳納稅費的問題也較為突出。

（三）地區差異性明顯

我國解決不平衡不充分的發展問題需要大力實施區域協調發展戰略，而區域協調戰略與改善營商環境息息相關。2018年普華永道通過分析中國GDP排名前80的城市、總計1244324家企業的行為數據認為，營商環境質量指數排名前30的城市主要集中在東部地區，占比為50%，其次為西部地區24%，中部和東北部地區分別占13%。從排名變化來看，2018年指數排名提升最快的城市集中在東部地區。從這一數據可以明顯看出，東部城市營商環境明顯優于中西部地區。而東部城市之間的營商環境也略有差異，珠三角和長三角城市群的營商環境優于其他城市①。營商環境的地區差異較為明顯，將會影響我國區域協調發展戰略的實施。

三、新時代優化營商環境的政策建議

（一）持續深化“放管服”改革

一是簡政放權，降低準入門檻。從企業需求出發，按照“能減則減、能放則放、能優則優”的原則，最大限度減少投資項目審批、生產經營活動審批、資質資格許可認定等。對減權放權各類事項，及時下發銜接文件，強化對接指導，定期“回頭看”督查，避免“自由落體”。二是公正監管，促進公平競爭。要依法嚴格監管，嚴厲打擊違法違規和失信行為，把該管的管住，發揮市場在資源配置中的決定性作用，努力營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，讓企業在市場上公平競爭，充分競爭。三是高效服務，營造便利環境。通過政策和資金的支持，加大稅收優惠力度，放大服務效應，營造綜合成本適宜的產業發展環境和更加開放的貿易投資環境，同時深化“互聯網+政務服務”。

（二）構建營商環境評價體系

引入第三方評價機構，與自下而上和自上而下的兩種評價體系相結合，積極探索建設全面客觀的營商環境評價體系。自下而上的評價體系由當地的企業、消費者和其他居民來評價，他們在本地生活和工作，最有資格對地方政府的服務和廉政做出評價。這種方式把當地人作為評價主體具有信息對稱的優勢，但卻存在激勵扭曲問題。自上而下的評價體系由上級政府對下級政府進行考核和評價，信息不對稱、不充分，會導致單純的上級評價失真或者存在偏頗，甚至會引發下級政府的尋租或游說行為。對比來看，第三方評價體系能夠有效避免前面兩種體系的不足，逐步形成獨立、公正和有競爭的評價格局。事實上，引入第三方評價已成為一種國際慣例。我們也應借鑒此種形式，消解原有評價模式的弊端，形成一種有序競爭的格局，最終由來自官方、民間和市場的共同力量一起推動中國營商環境的改善。

（三）提升企業獲得感

1. 優化政務環境

一是政府職能部門要更好地推進和落實“放管服”改革，該給企業的給企業、該壓縮的壓縮、該簡化的簡化，為企業營造寬松的發展環境，杜絕隨意執法、重復執法的情況。二是強化涉企工作人員服務意識，提高服務質量，建立政務中心和市民之家相關辦事機構（柜臺）的企業監督和考評機制，設立專門投訴舉報平臺。三是制定政策和辦理相關手續時，要站在企業的角度，為企業著想，在規范程序的基礎上大力推進“容缺審批”機制。四是加大各級領導聯系重點項目、重點企業制度，把企業幫扶落到實處，做到“一個項目、一套班子、一抓到底”，切實解決企業生產經營中的困難，提升企業獲得感。

2. 優化融資環境

一是創新擔保方式。建議由國家財政安排專項資金，在各地市分別建立1～2家政府主導的民企政策性擔保或再擔保機構，鼓勵銀行對政策性擔保機構擔保的民企貸款提供優惠利率，加大對有市場、有訂單的企業的信用擔保。二是政府設立信貸風險補償資金。對提供民企融資額達到一定規模的銀行在2.5%以內的不良貸款損失由政府信貸風險補償資金全額承擔，從而推動銀行降低放貸門檻。三是探索民企保證保險貸款創新。將高新技術企業貸款保證保險、科技性企業專利權抵押貸款保證保險等創新險種納入小微企業貸款保證保險省級方案。四是支持開辟融資新渠道。支持民企通過主板、中小板、創業板、新三板、區域性股權交易市場等新渠道融資。鼓勵科技股權眾籌，對新注冊的科技股權眾籌平臺以及科技創業項目通過科技股權眾籌平臺成功融資的，給予一定比例獎補。五是創新金融產品。推廣“無間貸”“連連貸”等無還本續貸產品，穩定經營面基本正常的民營小微企業的信貸資金供應。繼續推出“稅貸通”“稅易貸”等金融產品，對納稅信用記錄良好的民營小微企業發放無抵押貸款。

3. 優化法治環境

一是嚴格規范行政執法行為。繼續完善相對集中行政處罰權制度，推廣智能監管、部門聯合監管和“雙隨機一公開”抽查。全面落實權責清單管理，落實行政執法責任制，明確并公開執法職權、機構、責任等事項。完善行政執法案卷評查制度，充分利用信息化手段開展執法案卷評查、滿意度測評等工作。二是暢通企業投訴和訴求反映渠道。完善12345等綜合服務投訴渠道和各部門專門服務投訴渠道的受理和跟蹤反饋工作機制，及時有效地解決損害企業利益的問題。三是充分發揮商會協會作用，積極探索構建“商會調解+仲裁”“商會調解+訴訟”的民商事糾紛解決機制。四是加大對民企法律風險防范服務，引導民企建立危機處理機制。嚴格界定消費侵權和知假買假行為，依法遏制惡意敲詐企業行為。

4. 優化誠信環境

一是加快統一信用信息平臺應用。推動各部門加強信用信息歸集、共享、公開和使用，充分利用好全國信用信息共享平臺及企業信用信息公示系統，解決“信息孤島”和信用數據“碎片化”問題。二是支持第三方信用評價機構發展。引入第三方征信機構參與行業信用建設，鼓勵信用保險公司、商業保理公司開展企業信用專業評價，開展電子商務信用評估與認證，幫助企業有效識別和防范信用交易風險。鼓勵相關行業商協會建立會員企業誠信檔案和行業信用信息數據庫，發布“紅黑榜”，支持上下游關聯的行業商協會信用信息共享。三是加強守信激勵和失信懲罰機制。建立各行業黑名單制度和市場退出機制，定期公布失信企業名單，讓失信企業“一處違法，處處受限”。在試行成熟的基礎上，加快守信聯合激勵、失信聯合懲戒部門“立法”和綜合立法，增強確定性、穩定性，提升執行合法性。

5. 優化稅務環境

一是對在“營改增”中稅負上升的建筑、物流、住宿餐飲等行業企業，擴大進項稅抵扣范圍，幫助其合法取得抵扣憑證，制定統一、明確、可持續的財政返還政策。二是加強稅收優惠落實力度。嚴格落實企業所得稅研發費用加計扣除、農產品初加工、小型微利企業等各項所得稅優惠政策。加快出口退稅進度，緩解出口企業資金壓力。三是進一步擴大政府性基金免征范圍，繼續停征、降低和整合部分政府性基金及行政事業性收費。加強行政審批、中介服務等領域的收費檢查，嚴打利用壟斷地位亂收費等行為。

（四）增強人力資源服務能力

一是建設大數據平臺推動實現就業精準服務，探索引入政府購買機制進行就業援助。如廈門部分下轄區建設“智慧就業”服務信息化平臺，對就業進行精細化、規范化管理，平臺與居民信息庫、政策法規庫、企業招聘信息庫等信息平臺相通，通過平臺的資源對接實現精準匹配，從而對重點人群開展推送崗位上門的服務。二是建立企業白名單、建設多元平臺、組建專業化團隊，完善勞動糾紛解決機制。借鑒蘇州設立“勞動關系和諧企業”名單的做法，對進入名單企業提供一定程度上信用、監察、稽核等方面的政策減免，通過正向激勵推動企業內部和諧勞動關系的建立。三是放寬落戶門檻、簡化落戶手續，為外來人口提供均等服務。進一步放寬落戶渠道和年齡要求，吸引不同層次人才落戶，同時取消農業、非農業戶口的性質劃分，可供各地參考。四是創新職業技術人才培養模式并加深校企合作，培養知識型、復合型實用人才。可啟動“中等職業教育—應用型本科教育”貫通培養模式試點，探索學歷教育與職業資格培訓的銜接貫通，培養更加適應經濟社會發展的知識型、復合型技術技能人才。五是積極援引社會各方資源投入高校創新創業人才的培養。引導各高校通過整合校內外資源，依托各級各類實驗室、實驗實踐中心以及校內外產學研基地等，構建大學生創新創業實踐訓練平臺。

（五）營造創新創業創造的氛圍

一是完善公共平臺服務。打造一批軟件園、電子信息園、創新科技園等特色科技產業園，積極引導高新技術產業向科技產業園集聚。建立政府支持的各類博士后工作站，有條件的地區要投資建立公共實驗室、標準化中心和檢驗中心，為企業創新提供技術支撐平臺。大力發展創業服務中心、生產力促進中心、信息服務中心等科技創新服務機構，發展與高新技術產業成果轉換、產業化進程相配套的各種中介服務業。二是加強政策導向服務。完善風險投資機制，營造良好的創新融資環境。加大知識產權保護力度，防止劣幣驅逐良幣。推廣兼顧價格、服務、信用、經驗等因素的綜合評標，改變片面追求低價的評標模式，營造有利于高品質競爭、創新型企業成長的環境。三是建立完善小微企業培訓服務機制。通過資金等方式支持小微企業員工培訓和小微企業主培訓，提高企業主創新創業能力和管理技能，提高員工創新能力和職業技能。支持技工院校與民企開展校企合作，建立實訓基地，共建重點專業，實行技能人才定向培養、聯合培養。

（六）進一步推動營商環境國際化

從基本國情出發，在營商環境優化上更多兼顧國際通行規則。一是以自貿區為抓手，對標WTO、FTA國際營商環境標準，實施商事制度集成化改革，創新便利企業登記舉措，改革投資審批流程，大幅壓縮企業開辦環節時間，并逐步把在自貿區成功經驗移植、復制和推廣到全國其他區域。二是營造高度開放的社會文化氛圍。在公共安全、公共服務、文化氛圍等方面形成與國際接軌的體制機制，吸引全球先進生產要素向區域集聚。打造穩定安全公共環境，健全社會和諧共治機制，完善均衡優質公共服務。加強國際社區建設，為國際人群提供良好的城市居住環境，形成多元包容的城市文化形態。三是積極參與全球經濟治理。推進全球經濟治理體系改革，支持聯合國、二十國集團等發揮全球經濟治理主要平臺作用，推動金磚國家合作機制發揮作用，共同提高新興市場和發展中國家在全球經濟治理領域的發言權和代表性。全面參與國際經濟體系變革和規則制定，在全球性議題上，主動提出新主張、新倡議和新行動方案，增強我國在國際經貿規則和標準制定中的話語權。

（七）促進投資貿易自由化便利化

一是爭取同更多國家商簽高標準自由貿易協定，加強海關、稅收、審計監管等領域合作，建立共建“一帶一路”稅收征管合作機制，加快推廣“經認證的經營者”國際互認合作。二是以金融市場雙向開放為重點，有序推動不可兌換項目開放，適度增加外匯市場參與主體，豐富外匯交易品種，支持科創板建設發展，鼓勵境外投資者參與科創板。三是建立高標準的投資貿易便利化自由化的制度體系，保障外商投資的合法權益，內、外資企業以及大中小微企業，形成各類市場主體一視同仁、公平競爭的經營環境。四是提升通關效率，加快建立國際貿易服務體系，對外貿易經營者備案、原產地證企業備案“兩證合一”，出口信用保險服務等業務模式全國復制推廣。

[參考文獻]

[1] 王珍珍， 黃茂興， 梅紅. 持續優化營商環境方略[J]. 開放導報， 2019（02）：30-33.

[2] 岳偉. 優化營商環境的路徑選擇[J]. 開放導報， 2019（03）：22-24.

[3] 楊繼瑞， 周莉. 優化營商環境： 國際經驗借鑒與中國路徑抉擇[J]. 新視野， 2019（01）： 40-47.

[4] 楊志勇， 文豐安. 優化營商環境的價值、難點與策略[J]. 改革， 2018（10）：5-13.

[5] 王仁貴.優化營商環境做好“加減法”[J].瞭望，2018，（2）：6.

[6] 高淑桂. 進一步優化營商環境的路徑探析[J]. 人民論壇，2018（22）：54-55.

[7] 董志強， 魏下海， 湯燦晴. 制度軟環境與經濟發展——基于30個大城市營商環境的經驗研究[J]. 管理世界， 2012（4）： 9-20.

[8] 宋林霖， 張培敏.優化營商環境： 成效、挑戰與對策[J]. 財政監督， 2019（14）：115-119.