民生保障和社會治理制度的核心要義

[摘要] 民生保障和社會治理制度是黨的十九屆四中全會的重要理論創新之一，也是對以往社會建設和社會體制理論的新發展。其核心功能是激發社會活力和維持社會秩序，通過協調利益關系，提升民生品質和釋放社會治理效能，并在維護民生利益格局中不斷演進。中國特色民生保障和社會治理制度的愿景是建立和完善涉及民生的各項體制機制，全面實現治理體系和治理能力現代化，鞏固和展示社會主義制度優越性。

[關鍵詞] 民生保障和社會治理制度 ? 中國特色社會主義制度 ? ?民生品質 ? 社會治理

[中圖分類號] D67 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0064-08

[作者簡介] 丁元竹（1962 — ），山東日照人，中共中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，社會和生態文明教研部副主任， 教授，博士生導師，研究方向：社會政策、發展戰略、 公共服務。

引 言

民生保障制度和社會治理制度是黨的十九屆四中全會的重要理論創新之一，也是對以往社會建設和社會體制理論的新發展。這次全會提出，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。民生保障和社會治理制度是中國特色社會主義制度的具體體現。堅持以人民為中心，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點，堅持和完善民生保障和社會治理體制，不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。黨的十八屆三中全會以來，黨中央審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《關于深化考試招生制度改革的實施意見》《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》等重要文獻，通過制度安排、法律法規，進一步發展和完善了民生保障和社會治理制度。2019年9月24日，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時強調，要在堅持好、鞏固好已經建立起來并經過實踐檢驗的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，堅持從我國國情出發，繼續加強制度創新，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度。民生保障和社會治理制度是滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度，是我們應當始終關注和研究的重大時代課題。

一、民生保障和社會治理制度的制度功能

（一）民生保障和社會治理制度的結構與功能

任何一項制度都有它的結構和功能。民生保障和社會治理制度就其本質來說是人們的社會關系模式，它由至少兩個以上的個體在社會互動中形成，個體的相互作用有著共同的指向和目標，并發生在一定的公共空間中。通常，這些社會互動是逐步開放的。換句話說，民生保障和社會治理制度以利益格局為核心，以公共利益為紐帶，以公共領域為范圍，來構筑社會的基本秩序，編織人與人之間的社會關系模式。民生保障和社會治理制度的功能是促使社會開展日常活動，形成社會基本氛圍，激發社會活力，促進社會和諧，有時還要應對社會沖突，其中，激發社會發展活力和維護社會秩序是民生保障和社會治理制度改革和創新的核心點。民生保障和社會治理制度是由一系列的元素組成的：利益格局、公共利益、公共空間、社會空間和社會關系模式。本文提出的元理論是：任何一個人文區位上的社會關系都有自己的獨特模式。民生保障和社會治理制度是人類在自己的人文區位上建構出來的。它同樣也可以用來說明中國特色社會主義民生保障制度和社會治理制度的歷史方位。形成這樣的元理論的邏輯來自對于人們行為的理解，即人類的行為是由其文化信仰、價值觀念、社會規范決定的。特定的文化信仰、價值觀念、社會規范總是產生于一定的人文區位。在這樣的環境下，經濟邏輯對社會關系網絡的影響是，資本、信息、技術會逐步改變人們的文化信仰、價值觀念、社會規范，至少會引起它們的變化。這些文化信仰、價值觀念、社會規范在時下被人們稱之為“社會資本”，與其相對應的是“經濟資本”。人們通常將資本、信息、技術稱為“經濟資本”。值得注意的是，在“經濟資本”中，技術對于利益格局的影響越來越重要，這是進入新世紀后經濟邏輯變化的一個顯著特征。當然，也有人認為技術是制度創新的產物。人工智能不僅會帶來就業和消費的變革，也會帶來財富的裂變。經濟資本和社會資本是互相嵌入的。在歷史的演化進程中，社會資本和經濟資本，尤其是經濟制度之間總是互相作用和互為因果，在發展進程中互為建構和持續再建構。

我們在這里提出一個表述來進一步說明民生保障和社會治理制度的各個要素之間的關系，就是“有公共空間無社會空間模式”。這個表述的涵義是，在進入20世紀后期，一些國家，如戰后日本的一些城市地區都有過這樣的經歷：由于土地和地價等原因，房地產開發商介入城市建設，在城市周邊開發了大量住宅區，也建設了相應的配套服務設施，包括社區活動中心、體育館、游泳池、綠地、花園等公共空間，但是這些新住宅區遠離城市中心，交通缺乏便利性，醫療和教育服務配置不到位，居住人口不多（或在一個時期內居住人口不多），已經建成的配套服務設施不能配置人力資源和提供有效的服務，房屋空置與服務缺位惡性循環;由于缺乏足夠的人氣，住宅區的社會空間也難以拓展，無法形成能夠滿足人們需求的社會紐帶，即社會關系模式，住宅區冷冷清清，社區的民生保障和社會治理制度建設也無從談起。

由“有公共空間無社會空間模式”可以進一步引申出公共空間，它強調的是公共設施及其服務功能和分布，社會空間則強調在公共空間中的社會活動和參與的社會性。盡管二者都強調空間，但側重點是不一樣的，從我們通常所說的社會建設這一概念來解釋就是，公共空間與公共服務和社會事業是密切交集的，社會空間與社會治理是緊密聯系在一起的。美國喬治城大學教授喬丹·桑德（Jordan Sand）在描述20世紀60年代左右的日本公共空間與社會空間時這樣寫道，“人們能夠買到的房屋卻越來越遠離市中心。這導致了上班族們更長的通勤時間，并使得郊區居民不得不生活在沒有任何社會紐帶的新社區里①。”這種現象似乎在美國也曾發生，羅伯特 . 帕南特在《獨自打保齡》一書中對美國過去幾十年的社會資本消失曾有過這樣的描述，與日本的情況很相似。由此進一步說，利益格局、公共利益、公共空間、社會空間，以及社會關系模式是現實社會生活的基本要素，也是民生保障和社會治理制度的基本要素。這五個要素說到底是圍繞著利益格局和人們的不同需求展開的。從這些要素出發來考慮民生保障和社會治理制度改革、規劃和政策設計就會更具操作性。當前，中國各地城市建設幾乎都已經完成了住房和相應配套設施建設階段，大小城市座座高樓拔地而起，寬闊的馬路布局合理，相應的服務設施有的已經建成，有的正在建設中，可以說現階段的中國城市已經不乏公共空間，但大量閑置住宅如何拓展社會空間和建立社會紐帶需要提到議事日程，這個過程就是民生保障和社會治理制度完善和發展的過程。

（二）民生品質和社會治理能力是民生保障和社會治理制度的具體體現

1. 民生保障和社會治理制度是社會秩序的表達方式

基于歷史、政治、經濟、文化等不同，每個國家的民生保障和社會治理制度都會表現出自己的社會發展效能。民生保障和社會治理制度具有歷史性、國別性、全球性。在日漸全球化和信息化的時代，被互聯網、貿易等連接起來的各國民生保障和社會治理制度在相互的社會互動和交流中又進入全球性演化進程。但是，民生保障和社會治理制度是具體的，而不是抽象的，社會中的各種活動，包括經濟活動，是通過一個個具體的個人、組織和群體來進行的，不同的組織和個人掌握不同的資源，擁有相對的獨立性;從文化活動來看，這些個人、組織和群體因不同的發展階段、不同的地理區位和不同的歷史而有著文化上的差異，對同一活動的理解大相徑庭，他們具有相對獨立的活動空間;從國家主權來看，主權國家治理下的社會擁有自己獨立的社會勞動力市場、社會保障和社會福利制度、社會治理體系。概而言之，每一民生保障和社會治理制度都有它的本土性，都有自己的關于規范、習俗、空間以及本土生活的記憶和話語體系。外來人進入他人的民生保障和社會治理制度需要費時費力去理解和適應這些規范、習俗、空間及其話語體系，甚至表現出不適而需要有一個調適的過程，而本國/地區民生保障和社會治理制度中長大的人們則對其習以為常。通常我們將其稱之為文化差異，文化差異也是一種民生保障和社會治理制度差異。

從這個意義出發，也可以認為民生保障和社會治理制度是指一種秩序，一方面，它是人們在自己的社會生活中適應環境而逐步建立的人與人關系的模式;另一方面，它是為了社會生活而建立的約束個人行為的秩序，包括如何最有效最合理地分配財產，如何對社會生活進行決策，以及人們如何參與社會生活，等等。它表現為一定地區或社會內的社會法、制度體制和政府行為中的一系列道德、政治和經濟原則。民生保障和社會治理制度決定著人們之間的關系模式。換句話說，民生保障和社會治理制度是指在特定的社會中，人與人之間的社會關系模式，它以利益格局和參與方式為邊界條件，通過社會機制配置資源，充分激發個人和集體的參與熱情。社會有秩序，社會呈強關系模式，社會治理成本就會大大降低。在這個意義上，可以將民生保障和社會治理制度具體化為民生品質和社會治理能力。

2. 民生保障和社會治理制度是社會聚合能力

民生保障和社會治理制度是一種聚合體，它將許多社會關系整合在一個系統之中，既包括了民生保障制度，也包括了社會治理制度。從實證的角度來說，人們需要從利益格局、公共利益、公共空間、社會空間、社會關系模式以及個人在“復雜社會”中的角色來觀察民生保障和社會治理制度的存在。民生保障和社會治理制度不是孤立存在的，也不是抽象的，它與市場、文化、生態環境交互作用，在市場領域中存在著非市場社會關系。市場體制之所以在各個民族國家的表現形式不一樣，美國的純市場模式（其實自1929年的經濟危機以來，美國政府介入經濟運行的程度已經很深）、歐洲的社會市場模式、亞洲的國家市場模式等，就是因為在所有民族的生活中，經濟生活是嵌入在民生保障和社會治理制度中的。市場機制的運用在任何一個國家或地區都離不開特定國家或地區的社會習俗，而社會習俗或者是由來自外部力量的作用形成的，或者是由于偶然事件帶來深遠影響造成的，也可能是歷史進化過程中逐步形成的。社會習俗也是一種歷史現象，有生有滅。這一點，人們在以前考慮得不多，尤其是經濟學家，特別是那些參與經濟決策的經濟學者對此考慮得不多，因此在進行制度設計和經驗借鑒時往往把市場體制看成是一純粹的東西，甚至可以照搬，其實現在看來，民生保障和社會治理制度就是市場經濟的制度環境之一，對市場體制的運行方式和運行效果產生非常重大的影響。另外，反思這些年的社會治理體系建設，也感覺對社會習俗等因素的作用考慮有限，在社會治理過程中，對各個治理主體之間的關系考慮比較多，對于各類主體中的個體和群體的行為規范考慮較少，或者說，對于作為社會治理主體的人們的社會生活本身考慮不多。離開了人們的日常生活來考慮社會建設，猶如離開了衣食住行考慮經濟發展一樣，最終會造成與實際脫節。

這里所說的“社會機制”更類似人們經常討論的“市場機制”，即如何通過制度設計激發社會活力是其關鍵。通過各個國家的歷史發展，尤其是對不同國家的歷史發展來觀察民生保障和社會治理制度，其效果更加明顯，丹尼·羅德里克認為，“那些常常被經濟學家們認為理應存在的社會安排，如一個清晰的產權系統，一個抵制欺詐、壟斷和道德的監管機構，一個充滿信任和合作且富有凝聚力的社會，抵御風險和管理社會沖突的社會和政治制度，法治以及廉潔等在貧窮的國家都不具備”①。丹尼·羅德里克所謂的“充滿信任和合作且富有凝聚力的社會”更具有本文中所說的“民生保障和社會治理制度”的意味。理想的體制環境或許在特定國家是可以具備的，但在相當一部分國家不具備這樣的制度環境，尤其是健康高質量的發展需要各種體制的巧妙搭配。歷史上，很多國家為了使一項制度得以執行和實現，進行改革和創新來建立一個更加適合目標體制所需要的制度環境，有的改革成功了，有的失敗了，原因錯綜復雜。國家和社會發展本來就不是由一個因素決定的。各種體制因素的合理搭配會大大提升制度運行能力。

（三）民生保障和社會治理制度是價值取向

人是制度的產物。人的社會行為產生于他們生活其中的民生保障和社會治理制度。一個以貼近民生和人民群眾關心的問題設計的民生保障和社會治理制度，會更加符合主流的民意，獲得千千萬萬民眾的遵從，從而調動和激發他們的積極性和創造性，最終建立和完善社會的激勵機制和動員機制。當全體人民團結起來朝著一個目標而為之奮斗，這個社會的體制機制就會完善起來。人民一般會從也只能從他們日常生活的經歷中去感受獲得與失去、喜怒與哀樂、幸福與悲傷、寧靜與浮躁、和諧與沖突，感受民生保障和社會治理制度的存在。一個基于基層人民社會生活設計的民生保障和社會治理制度會使這個社會堅不可摧，所向披靡。

民生保障和社會治理制度的討論必須基于“文化”概念，這里談的“文化”是文化精神、文化價值，而不僅僅是作為形式的文化產業和公共文化社會設施。作家王蒙曾引用曹丕的“‘文章者，經國之大業，不朽之盛事，文藝必須有益于世道人心②”，講的是文化的社會價值和文化精神，文化具有影響道德風尚和精神教化的作用。僅僅把文化嵌入產業是不夠的，或者說僅僅把動漫、網絡文學等稱為文化產業是不夠的，必須使它們能夠“以文載道”，文化產業必須具有精神追求。缺乏文化精神和文化價值的文化產業和公共文化設施充其量只能是一堆GDP，這樣來倡導文化所造成的社會是一個原子化的社會，不是一個有機體。一個時期以來，文藝界不時暴露出來的丑聞，無論是演藝方面，還是個人生活方面的，都引起人們對文化產業化過程中的文化精神和文化價值培育的擔心。在大力推進文化產業時千萬不能忘記文化價值和文化精神的生產，必須把文化精神和文化價值的塑造擺在首要位置，且要始終記住：文化價值是民生保障和社會治理制度的核心和基礎。我們經常講誠信是社會治理的價值基礎的意義也在于此。任何制度背后都有一套價值體系支撐著。

從社會生活角度去品味民生保障和社會治理制度就會發現，醫患之間的矛盾反映了醫藥衛生體制的問題與矛盾，人們對于孩子作業太多或者學校教學質量的抱怨，折射出教育體制的問題與矛盾，房價過高和買房難折射的是土地制度、財政體制、收入分配等領域的問題。對于同樣的社會經濟問題，不同的社會階層，會有自己的不同感受，這是利益格局決定的。利益格局決定了人們的不同心態、行為模式、處世方式，也最終決定了人們之間的社會關系，對社會生活的態度，等等。人們的價值取向和社會態度是釋放社會治理效能的重要催化劑。

二、民生保障和社會治理制度通過協調利益關系，提升民生品質和釋放社會治理效能

民生保障和社會治理制度的核心是在收入分配體制基礎上形成的利益格局。收入分配體制問題，既是一個經濟問題，也是一個社會問題;既是中國需要重視的問題，也是全球性的問題，是各個國家想處理好但卻一直沒有處理好的發展中的核心問題。民生保障和社會治理制度涉及的問題之多、范圍之廣，要求必須從多個角度進行分析。

黨的十九屆四中全會對習近平新時代中國特色社會主義的利益格局進行了新的界定：“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存。堅持多勞多得，著重保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重。健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。加快完善社會主義市場經濟體制。建設高標準市場體系，完善公平競爭制度，全面實施市場準入負面清單制度，改革生產許可制度，健全破產制度。”

（一）利益格局是民生保障和社會治理制度的核心

無論是民生保障制度，還是社會治理制度，核心都是利益格局。利益格局問題同樣也是一個全球性問題。無論是國內，還是國際，收入分配體制都是一個發展中的重大問題，既是經濟體制的核心問題，也是民生保障和社會治理制度的核心問題，也將是人類長期面對的問題。

民生保障和社會治理制度的內在問題，往往通過一些具體的社會問題表現出來，尤其是那些關系民生的問題，就像身體機理會通過疾病體現出來一樣。在西方國家，由于社會問題和各種社會現象的直接責任者是政府，所以人們在遇到各類社會問題和社會現象時往往首先把矛頭對準政府，政府為了博取民意，往往把解決民生問題作為工作議題和競選議題。

醫療衛生問題在我國是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。解決好這些具體領域的問題是完善和發展中國特色民生保障和社會治理制度的基本要求，也是中國特色社會主義制度的基本要求。

同一個醫療衛生體制在其他國家或地區實施起來效果不錯，為什么到了另外一個國家或地區就會產生問題和偏差？這里存在一個特定社會的價值體系、人口地理，以及政府管制等組成的制度環境差異問題。在一定意義上，民生保障和社會治理制度與特定的人文生態和制度環境聯系在一起。一項體制機制的好與壞不能絕對化，不能一般而論，必須放在具體的制度環境中加以分析和評價。改革開放41年來，我們在各個領域都借鑒了其他國家的經驗和理論，最終都不能脫離中國的現實來實踐。21世紀初期開啟的醫療衛生體制改革，就曾研究和參照多國經驗，目前看到的正在推進的醫療衛生體制決不是某一個具體國家醫療體制的簡單照搬，它在借鑒中被嵌入中國既有的民生保障和社會治理制度中。

（二）公共利益在不同社會形態中的不同社會治理效能

民生的相當一部分是與公共利益結合在一起的。按照生產方式和技術進步狀況，可以把民生保障和社會治理制度劃分為不同類型。在傳統的農業社會里，以家庭、家族和社區為核心的基本社會秩序和社會關系模式，成為人們公共生活和社會生活的基礎，在這樣的社會里，各種矛盾糾紛的解決、生老病死的處理都是通過家庭、家族和社區來進行的，一些人一輩子生于斯，死于斯。家庭、家族乃至傳統的社區構成了人們社會生活的公共領域。就業也是在傳統的村落中進行的。在這樣的經濟社會環境中，不存在嚴格意義上的失業，但會存在隱性失業，家庭、家族和社區的幫助可以把剩余的勞動力淹沒在隱性失業中。為了維護公共利益，使個人的社會生活得以維持，人們規定了公共活動的社會規范，包括家族規矩和鄉規民約。久而久之，這些社會規范內化于心，就成為習慣，也就是傳統文化和傳統習俗。成為習慣的文化是骨子里的東西，是經過家庭和社區不斷倡導，最終是經過公眾篩選，且必須嚴格遵守的，而且是不自覺地遵守的東西，這些我們在費孝通先生《鄉土中國》一書中已經看到了，諸如長老統治、長老有序、無訟，等等。由于鄉土社會不流動或流動性不強，家規和鄉規民約對人們行為的約束力是非常強大的。由此也可以理解費孝通教授在《鄉土中國》一書中寫出鄉土中國的“無訟”的用意。在這樣的社會中，公共利益與個人家庭、家族利益交織在一起，文化、價值在治理中的意義會更大一些。

從社會學的觀點看民生保障和社會治理制度，人類在其歷史發展，尤其是特定人文區位上的人群，會形成獨特的行為模式和習慣，這些習慣潛移默化，成為支配人們日常行為的社會規范和習俗，我們將這些也視為民生保障和社會治理制度的一部分。

三、運用中國特色民生保障和社會治理制度，提升民生品質和社會治理效能

“運用中國特色社會主義基本經濟制度保障和改善民生，擴大就業，完善公共服務體系”。2013年11月，在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記明確提出了民生保障和社會治理制度改革的任務。這是對黨的十八大報告思想的進一步發展。發展和完善中國特色社會主義制度的任務不是抽象的，而是具體的，它具體到各個領域的體制改革、完善和創新。不斷深化各項具體領域的制度改革就是不斷完善中國特色社會主義制度的過程。

堅持和完善民生保障和社會治理制度改革是以習近平同志為核心的黨中央推進民生為重點的社會建設的重要舉措，是以民生為重點的社會領域中的制度建設。習近平總書記提出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。”按照習近平總書記的要求，深化民生保障和社會治理制度改革，必須緊緊圍繞著保障和改善民生，以收入分配和走共同富裕道路這條主線，通過激發全體社會成員的內生動力，參與國家事務、經濟社會事務和解決自身問題這一途徑，使社會運行成本最低化，社會整體穩步向前，社會成員信心滿滿，社會充滿動力和活力。這為新時期民生保障和社會治理制度改革指明了方向，也是研究中國民生保障和社會治理制度改革的基本目標和配套政策必須堅守的基本原則。

走共同富裕道路是中國共產黨對中國特色社會主義制度的偉大探索。利益格局是改革開放初期中國共產黨人就全面考慮的一個事關全局的問題。早在改革開放初期，鄧小平同志就指出，要鼓勵和支持一部分人、一部分地區先富起來，到了一定的階段一定要走共同富裕的道路。鄧小平同志的走共同道路的思想始終是改革開放以來堅持的基本原則。黨的十八屆三中全會把發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，正是繼承了鄧小平同志的遺志;黨的十九大報告提出到2050年基本實現全體人們的共同富裕，是對中國社會主義現代化目標的堅定遵循。努力實現全體人民共同富裕的目標是中國共產黨的基本綱領和基本任務。這個過程也就是逐步改革和完善民生保障和社會治理制度的過程。對中國而言，收入分配體制改革將是一項長期的任務，不會一蹴而就，擴大中等收入群體也是調整利益格局的應有之義。

結 語

民生保障和社會治理制度，也是涉及民眾關切的各類民生問題的體制機制，諸如利益格局、公共利益、公共空間、社會空間、社會關系模式、教育體制、社會保障體制、就業體制、收入分配體制、基本公共服務體制、文化體制、教育體制、保障性住房制度、社會治理體制、社會組織體制等民生保障和社會治理制度安排。縱觀世界各國，每個國家都有自己的特色民生保障和社會治理制度。即便是一個國家從另外一個國家學習了某種民生保障和社會治理制度，如教育體制、社會保障體制，也往往是嵌入式的學習，即把外來的制度體制嵌入到自己的文化和制度環境中。

黨中央提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到中國共產黨成立100年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立100年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現，這為發展和完善中國特色民生保障和社會治理制度以及提高社會治理效能指明了方向。

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