我國公民提起環境民事公益訴訟的障礙及制度建議

蔡 彪

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

2012年《民事訴訟法》和2015年新《環境保護法》中有關公益訴訟的規定，為我國環境民事公益訴訟制度奠定了基礎。自新《環境保護法》實施以來，環境民事公益訴訟整體數量較之前有了大幅增加，但從現實需求與立案數對比情況看依舊有較大差距。因此，建議放寬公益訴訟原告資格條件，賦予公民個人提起公益訴訟資格并輔之以有效的制度設計，如制度功能確認、訴訟分流平臺建立以及減少原被告訴訟能力落差等，以實現立法目的，從而應對日益嚴峻的環境問題，保護公民的環境權益。

一、環境公益訴訟原告排除公民的原因及恢復訴訟權的法理依據

環境公益訴訟原告之概念，發端于環境公益訴訟概念母體，探明前者概念之內涵需從后者內涵與外延入手。環境公益訴訟是指由公民、社會組織或政府機關代表社會公共利益向法院提起的，狀告污染公共環境的污染者，以阻止損害行為并要求行為人承擔相應的法律責任的訴訟[注]曹明德：《中美環境公益訴訟比較研究》，《比較法研究》2015年第4期，第65-70頁。。依照此概念可知，環境公益訴訟原告外延應當包括：公民、社會組織和政府機關代表。但在我國法律制度設計中，無論是《民事訴訟法》、新《環境保護法》還是關于環境公益訴訟的一系列司法解釋，都排除了公民作為環境公益訴訟原告的可能。

(一)環境公益訴訟原告排除公民的原因

公民之所以被排除于環境公益訴訟之外，主要基于以下三個方面的考量。

1.對權利被濫用的擔憂。權利賦予與使用一旦無確定的邊界，必然會發生權利濫用的情況。環境公益訴訟緣起于環境侵害，環境侵害本身的復雜性和結果導向的多元性，造成環境利益構成的二元，即環境私益與環境公益交織。因此，許多學者擔心賦予公民環境公益的原告資格，會引起訴權濫用、司法資源浪費以及排除或減少他人接近正義實現的機會。社會資源是有限的，為實現社會資源的最大效率，對環境公益訴訟原告范圍設置邊界以約束權力的濫用，在邏輯上是最為可靠的選擇。不過，考察新《環境保護法》實施以來的現實情況，并未出現學者所預料的“井噴”現象[注]鞏固：《2015年中國環境民事公益訴訟的實證分析》，《法學》2016年第9期，第16-22頁。。

2.傳統訴權理論的桎梏。傳統訴權基于權賦權構造而產生，利益受損而衍生出救濟的訴權，從而自然得出利益所有者享有訴權的結論。這得益于羅馬法的歷史淵源與現代民法理論的支持。環境公益不等于眾多環境私益簡單的相加，在公益受損案例中，應由代表社會公益的組織或機構享有訴權并代表全民爭取正義，若賦予公民自由的公益訴訟資格，會對傳統訴權理論造成沖擊。這是對公民提起環境公益訴訟動機“私益”必然不能實現正義的結果預測。

3.受“主客二分法”認識的制約。“主客二分法”的核心在于認為除“人”以外都是客觀的，缺乏對環境問題整體性的思考，也就產生了“你的、我的、我們的”等一系列限定詞。整體性思考的缺失，把代表環境私益的公民排除在環境公益訴訟的原告范圍之外，導致現行環境民事公益與私益訴訟分離的結果。在環境公益訴訟中，公民被剝奪原告資格的直接結果表現為環境私益保護力度不足甚至被忽視，而公民只能通過《侵權責任法》獲得人身、財產權益的救濟。

(二)公民作為環境公益訴訟原告的法理依據

1.環境權理論。環境權是維護公眾環境利益的法律基礎和依據；損害作為公眾共用物的環境，就是侵犯公眾的環境利益，就是侵犯公眾的環境權；環境公益訴訟是因侵犯環境權而引起的訴訟，是對受到侵犯的環境權進行救濟的主要途徑；公民為了維護其環境權而提起環境公益訴訟，就是為了保護作為公眾共用物的環境而提起訴訟[注]蔡守秋：《從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟》 ，《現代法學》2013年第6期，第13-20頁。。

環境權概念的出現和發展，是環境問題與人類生存矛盾的產物。隨著環境問題形態的日益復雜化，環境權在理論和實踐層面日益豐富。學界關于環境權性質的爭辯從未停止，主要有人權說、人格權說、財產權說和人類權說等，但綜合各國法律制度設計，許多國家把環境權作為一項基本人權納入憲法或環境基本法中，我國亦有學者認為環境權應該是公民的一項基本權利，是現代法治國家公民的人權[注]呂忠梅：《論公民環境權》 ，《法學研究》1995年第6期，第62-70頁。。

保護是權利得以實現的關鍵。置于法律語境下的保護，不僅需要實體法內容為其完善權利內容，還需要程序法設置一系列程序性權利，以求在實體權利受到侵害時采以救濟。呂忠梅(1995)認為，環境權是一個由多項子權利組成的內容豐富的權利系統，應當包括但不限于以下幾種權利：環境使用權、知情權、參與權以及請求權等[注]呂忠梅：《再論公民環境權》，《法學研究》2000年第6期，第131-135頁。。實體法意義上的環境子權利(如環境使用權)在保障公民享有良好適宜的生態性環境權益(又可細分為人居性環境權益和調節性環境權益)的同時，又可以提供經濟性環境權益，如資源性環境權益、容量性環境權益。

作為環境公益訴訟發起的基礎，環境權只有在受到不法侵害時才有發起訴訟的必要。實體權陷于不法困境是程序救濟的動力原點，程序救濟是實體權免于不法、恢復常態的保證。雖然學界對環境權主體范圍的界定存在較大分歧，但是無一例外地認為自然人是環境權的天然主體。自然人作為環境公益訴訟直接的利害關系人，行使環境請求權提出環境公益訴訟應當是毫無爭議的[注]楊朝霞：《論環境公益訴訟的權利基礎和起訴順位——兼談自然資源物權和環境權的理論要點》，《法學論壇》2013年第3期，第104-111頁。。

2.私人檢察總長理論。美國公民訴訟僅是私人檢察總長理論的表現形式之一，在類別上隸屬于“補充式私人檢察總長”，在特征上與“私人檢察總長”相一致，在訴訟構成上受私人檢察總長理論的限制和約束[注]張輝：《美國公民訴訟之“私人檢察總長理論”解析》，《環球法律評論》2014年第1期，第169-173頁。。學界認為，私人檢察總長理論的實踐意義在于針對公力救濟缺位的補漏，因此，賦予公民、組織等非公權機關人員檢察長權利，可對公力救濟不足進行補位，即私人檢察總長制度是檢察總長制度在私人領域的類比化適用，同時因為應用場域的不同賦予前者不同的理論內涵。

環境公益訴訟的目的與私人檢察總長制度目的一致，都是出于保護公益，前者是后者在公民訴訟的延伸。一般認為，國家是公益的保護者，當公益受到不法侵害時應當由國家作為原告行使訴訟權，但鑒于某些類別侵害的危害程度、公力救濟距離和救濟迫切性等因素考量，賦予非公權主體公共起訴資格，可以實現公益完好的目的。自然人作為環境侵權的直接作用者和環境污染直接感受者，在公力救濟不及時的情況下基于自身利益和公共利益保護依法提起訴訟，具有天然的正確性。

二、公民提起環境公益訴訟的障礙

我國現行法律雖未賦予公民環境公益訴訟的原告資格，但根據上文所列原因以及國外法律實踐綜合，公民提起訴訟的障礙主要在于理論和實踐兩個層面。結合新《環境保護法》實施以來的案例可知，單純由特定組織或機構提起環境公益訴訟，遠遠無法實現環境法的立法目的，故引入公民作為環境公益訴訟原告是一項值得一試的改革。因此，分析公民作為環境公益訴訟原告可能存在的障礙，可為今后環境公益訴訟原告范圍的再界定提供參考。

(一)理論障礙

1.規制受益者的法律定位。規制型法律是指那些調整對象為大規模的具有極為重要社會經濟意義乃至政治意義的問題，以國家干預為手段，以國家為規制主體的法律總稱。這一類的法律主要規制領域既包括經濟性規制，也包括社會性規制(如經濟法、社會法和環境法等)。在這一類法律中，國家為規制主體，行為實施者為規制受體，不特定的民眾屬于規制受益體。以環境法為例，目前學界很難對其作出一個完全屬于“公法”或“私法”的結論，它更多的是一種“三面主體結構”的法律，國家和政府作為規制主體對作為規制受體的環境破壞者的行為進行規制，而最終這一類“普遍利益”被不特定的規制受益體(民眾)所享有。在這樣的理想結構設定中，僅需要規制主體(國家)通過適時的立法和有效的執法，使規制受益人的“普遍利益”得以保護即可。因此，關于規制受益體的利益保護完全可以訴諸政治活動，而無需通過司法[注]陳承堂：《公益訴訟起訴資格研究》，《當代法學》2015年第2期，第78-82頁。。

任何環境公益訴訟都是對于規制主體和規制受體的雙責難，因為環境法是一部規制法，當規制受體作出有害“普遍利益”的行為時，需要規制受益體主動獲取保護，這無疑是對規制主體規制不利和規制不當的責難。政府部門對非法行為損害的司法保護前提是個人或少數人受到損害，這時為了免受政治上的“非難”，需要一個非民選的和非政治性的司法部門提供保護。不過，大多數人利益只要多數決原則即可獲得保護，無需司法保護。這既是出于制度效率的考量，也是出于規制主體權威和權力保護的考量。現實中，環境問題頻發迫使學界通過提煉環境權利的類型使其具體化，從而獲得司法保護，但關于是否存在環境權的討論目前尚無結論，更不用說環境權內容的類型化歸納。

2.固有法學理論的體系障礙。固有法學理論的體系障礙主要有兩個方面：一是傳統訴訟主體資格的障礙，二是缺乏環境公益損害事件的分析工具。傳統訴訟主體資格是基于“本人的”“可確定的”和“可救濟的”利益受損而擁有請求司法救濟的權利。但在面對環境公益侵害時，每個公民的環境權益都是不特定的，即無法確定是否存在事實上的損害且需要救濟的可能。訴訟的前提是權利處于不法狀態，若公民在提起環境公益訴訟時連是否存在不法侵害都無法確定，會增加法院訴累；即使能確定存在現實的環境損害，但公民能否代表公益提出訴訟又存在疑問。缺乏環境公益損害事件的分析工具是指傳統侵權法理念更多關注與損害的確定性、現實性的事實分析，已有的法律分析工具均為上述需求服務。但是傳統法律分析工具在面對環境問題的復雜形勢、潛伏性和周期性長等特點時，難以作出準確的回應，如在傳統的侵權損害計算中，對風險性部分的計算存在極大的空白，無法對環境侵害的風險作出有效的預防。

(二)實踐障礙

環境公益民事訴訟主要的實踐障礙表現為訴訟動力不足，而其又是諸多因素共同導致的結果。赫伯特·西蒙(1982)提出“人的有限理性”的假定，認為雖然經濟人行為動因在于追求利益最大化，但是基于信息的不完全，導致選擇和預見內容的有限，最終結果并不一定得到利益最大化的局面[注]赫伯特·西蒙：《管理決策新科學》，中國社會科學出版社1982年版，第45-47頁。。環境公益訴訟目的指向公共利益的保護，此類利益享有群體不局限于某一環境因素的毗連群體，應是置于生態整體中的關聯群體。由此，環境公益訴訟的受益群體和訴訟發起者之間出現了極大的數量差，基于有限理性的假定和訴訟發起者對于“搭便車”行為的心理抵觸，其訴訟動力勢必得到極大的遏制。

有學者認為，環境問題的經濟根源在于環境資源具有公共物品的屬性和環境資源使用的負外部性[注]賈引獅、宋志國：《環境資源法學的法經濟學研究》，知識產權出版社2008年版，第198-200頁。。環境資源的非排他使用，無法在經濟制度或法律制度上產生“排他所有”的目的動力，人的有限理性指引人們以最有效率的途徑去獲取利益。即使環境公益訴訟的勝訴結果會惠及自身，但由于利害主體與受益主體的數量對比往往出現極大的不對等，后者中部分人可以在不付出任何成本的情況下享受勝訴的利益，這種“不公平”現實指引人們作出更偏于投機主義的選擇。在環境公益訴訟目的和訴訟結果的雙重不確定影響下，不付出成本的投機行為更符合普通民眾的選擇，且又滋生了非投機者的心理矛盾——特定人的成本投入但行為效益的不特定人共享。在非投機者與投機者的矛盾對抗、相互轉化中，很多人傾向于采取更經濟的方法(如環境行政投訴)。據環境行政執法部門的數據顯示，近年各地的環境侵權事件呈爆發之勢，但各地法院系統接到的環境侵權訴訟案件數量有限，即出現了環境受害者訴訟上的“集體沉默”現象[注]呂忠梅等著：《理想與現實——中國環境侵權糾紛現狀及救濟機制構建》，法律出版社2011年版，第144-146頁。。沉默是對訴訟諸多因素權衡博弈后的一種策略選擇，有人分析了部分民眾、專家學者和公務員幾大群體基于訴訟費用、立案難度、審判公正、舉證及執行等因素對于提起訴訟的阻礙力大小的看法，最終發現上述群體均將訴訟費用作為首當其沖的救濟阻礙[注]劉超：《問題與邏輯：環境侵權救濟機制的實證研究》，法律出版社2012年版，第29-31頁。。這是法律不可回避的現實問題，訴訟發起人不僅需要耗費大量的金錢、時間以及機會成本，還擔負著訴訟結果不確定的風險，雖然勝訴后的執行利益會惠及自身，但是個人成本與個人收益之間的落差會打消大部分人的訴訟積極性。

三、消除訴訟障礙的制度建議

為改變公民作為原告的既有障礙，需消除現有的體制阻礙，改良傳統理論和分析工具，從而改變公民原告的弱勢訴訟地位并激發公民的訴訟動力，使公民作為原告在實體和程序中擁有更充足的權利。

(一)公民公益訴訟“補充”價值功能的制度確認

公民公益訴訟的價值功能直指“規制無力”的補充，是“普遍利益”在規制過程中無法充分實現下規制受益人的自力救濟。在特殊三面結構的規制法律結構中，每一方都是利益相關者，而獲得最理想的結果是建立在這樣一個假設上：規制主體的立法目的和執法效率可以得到最充分的實現。但是，一元主體的規制機構難免會陷入“規制俘獲”，規制主體在規制決策時有可能出現偏袒規制受體的情況。因此，引入公民公益訴訟制度，可以對規制主體規制過程中可能出現的“規制俘獲”和“規制缺位”進行有效的補充和監督。公民作為公益訴訟原告應是最恰當的，拓寬已有規制主體的范圍和方式，將其作為規制型法律的司法矯正機制，賦予公民公益訴訟的起訴資格，對公益訴訟價值功能予以確認和準確定位，這樣不僅可以實現與既有機制的銜接，而且拓寬了權利保護的路徑，減少了可能存在的理論障礙。

(二)環境公益訴訟分流平臺的建立

環境公益訴訟有防御性救濟和補償性救濟兩種，前者主要體現為不作為之訴和撤銷之訴，即在此類訴訟中雖然受害利益群體廣泛但是尚未構成重大損害，只能向法院提出防御型訴訟請求；后者主要表現為財產給付之訴，即在此類訴訟中受害利益群體廣泛且已經導致“重大損害后果”，可向法院提出補償型訴訟請求。根據現有案例分析，防御性救濟其整體程序運作更為簡單、效果良好；補償性救濟因涉及公共利益與私人利益邊界、公益訴訟與私益訴訟關系、勝訴成果分享等理論和現實問題，一直得不到很好的解決。因此，我國應當建立環境公益訴訟分流平臺，針對不同類型的環境公益訴訟設置不同的程序安排。當公民提出防御性環境公益訴訟時，應當設置前置通知程序，公民只有在通知違法者和相關行政管理機關無果的情況下，才能以個人名義提起環境公益訴訟。而當提出補償性環境公益訴訟時，公民可以直接以個人名義起訴無須任何的前置程序。當提出混合性環境公益訴訟時，公民也無需履行通知義務。由此，對公民環境公益訴訟進行初步篩選，在減少公民訴訟成本風險的同時多一重救濟可能。

(三)減少原被告訴訟能力落差的制度設計

環境公益訴訟所遇到的現實障礙是訴訟獨特性的伴生。為改變這一局面，應通過相應的制度設計來填補原被告之間的能力落差。能力落差是當事人雙方的力量對比，在其他因素不變的情況下，一方訴訟能力發生變化會導致此種落差的變化。因此，可通過提高原告訴訟能力和增加被告訴訟負擔兩種方式來縮小訴訟能力落差。

提高原告訴訟能力大致通過兩個途徑。其一，轉移訴訟成本。此處訴訟成本采用廣義解釋，即訴訟主體在實施訴訟行為過程中所消耗的全部人力與物力的總和，不僅包含公共費用，也包括私人費用，如律師費和鑒定費等。關于這一部分訴訟成本支出，應當建立更加完善的訴訟激勵機制來實現訴訟成本的控制，如建立環境公益訴訟專項基金，允許原告申請法院緩、減、免交訴訟費，建立訴訟費用判發制度等[注]張旭東:《我國現行訴訟費用制度的批判與重構——以國務院〈訴訟費用交納辦法〉為中心的考察》,《西華大學學報(哲學社會科學版)》2007年第4期,第51-53頁。。其二，減少訴訟負擔，如在環境公益訴訟中設置較低的原告證明標準，由原有“法定損害標準”向“事實不利影響標準”演變；又如在法律實務中僅要求原告初步證明“關聯性”，即可提起訴訟。

在增加被告訴訟負擔的制度設計中，最常見的就是增加被告的證明負擔和因果關系學說的嚴格適用，但兩者實質上是一個問題的兩個方面。舉證責任分配實質是因果關系證明負擔的分配，我國《侵權責任法》已規定有關環境侵權案件的證明適用舉證責任倒置。不同的因果關系學說給予被告免責的負擔不同，如在優勢證據理論中被告得出的“無因果關系”結論比采用疫學因果關系理論簡單得多。因此，當公民作為環境公益訴訟原告時，應當把握公民的因果關系證明負擔不重于被告負擔之證明，再根據利益價值順位的不同而適用多元因果關系學說。其內容具體可表述為：一是環境侵權造成人身健康利益損害的，采用疫學因果關系理論進行因果關系推定；二是環境侵權造成財產利益損害的，采用優勢證據理論進行因果關系推定；三是環境侵權造成人身健康利益與財產利益損害的，應恪守人身健康利益損害與財產利益損害各自因果關系認定證明標準[注]張旭東：《環境侵權因果關系證明責任倒置反思與重構:立法、學理及判例》，《中國地質大學學報 (社會科學版)》2015年第5期，第30-31頁。。由此，公民作為原告的環境公益訴訟也應劃入此類規范設計中，但法院在考量時應將原告的公民身份作為適用的重要因素之一，通過制度的程序設置來減輕公民作為原告的負擔，以激勵公民參與公益訴訟的積極性。