國土空間規劃“破”與“立”

◎ 吳次芳

■ 現代國土空間規劃，核心問題是要理解并解構全球、國家和區域等不同尺度的戰略利益。

■ 以塑造高質量生產和高品質生活的國土空間為目標，促進國土空間從增量向存量和“流量”轉變，開展城鄉國土空間有機更新和存量土地資產規劃，是2020 版國土空間規劃的核心要義。

■ 國土空間規劃需要更多融入時間元素，關注更多的時間尺度，從空間規劃進一步走向“時空間規劃”。

從提高空間資源利用效率的角度出發，國土空間規劃需要在跳出傳統空間規劃的各類思維定式、辨識社會發展的重大需求變化、改進編制要點和創新技術方法四個方面，實現真正的突破與創新。

跳出傳統空間規劃的思維定式

傳統空間規劃領域的一些思維方式，是我們必須要“跳出來”的：

突破統計學和圖形學的機械思維定式。要突破“一核五圈四帶”等思維定式，建構以效率和品質為主導的網絡化復雜結構，并充分運用普遍聯系的整體生存觀，更好地建構各種空間使用方式之間的關系和秩序。 突破規劃配置資源的單一思維定式。國土空間規劃需要將空間、資源、資產三位一體綜合起來，不斷激發和創新區域發展活力；必須要保護國土空間資產底線、提升資產價值，推動國土空間資源的全面優化配置和循環利用。

突破分指標和劃邊界的工程思維定式。全面認識和深刻把握“多層次-生態化”“多中心-網絡化”“鏈接性-圈層化” “復合性-社區化” “體驗性-品質化”以及“地域性-均衡化”等時代性特征，關注生命系統的整體性、人與自然的共生性、生物區域的多樣性、人類命運的共同性等生命共同體特征，才能形成富有競爭力和可持續發展的國土空間新格局。

突破封閉式的“類計劃經濟”思維定式。新時代國土空間規劃要更加開放、協調，需要更多用戶思維、有機思維和跨界思維。而以“類計劃經濟”、封閉系統等建構的規劃模式，都違背了網絡社會空間治理之道。 突破以增量為依賴的外延化思維定式。未來的國土空間規劃應該且必須進入存量時代。從增量型規劃走向存量型規劃，其核心是發現存量土地資產的價值并將其現金流最大化，這需要一場規劃的“模式革命”。

辨識社會發展的重大需求變化

為了提高國土空間資源利用效率，國土空間規劃的編制實施應充分考慮社會發展的重大需求變化：

大國戰略發生重大調整，國際環境不確定性增多。在未來全球化和后全球化膠著的進程中，隨著多極化、文明沖突和失控世界的日益顯化，地緣政治具有更大的不確定性，國土空間規劃需要適應新形勢、新變化，將國家安全和守住底線置于更加突出的地位。未來很長一段時期內，泛第三極戰略、環中國南海戰略、東北亞-北極戰略都將成為國家的重大戰略選擇，亞非戰略支點也將是我國國土空間戰略走出去的落腳點。

經濟轉型是新時代的要求，高質量生產是必然趨勢。新舊動能轉換與產業升級，是中國經濟實現高質量發展必須要走的關鍵一步。國土空間規劃需要確保自然資源的集約高效利用，以促進區域的高質量生產。 消費結構在發生變化，高品質生活是普遍訴求。社會發展從“生存性需求”向“發展性需求”升級，國土空間規劃要考慮創造更多物質財富和精神財富，滿足人民日益增長的美好生活需要，也要考慮提供更多優質生態產品，滿足人民日益增長的優美生態環境需要。 區域發展格局正待調整，不平衡不充分需要改善。國土空間規劃要更加重視發揮各區域的比較優勢，通過軸帶引領發展、群區耦合發展、城鄉聯動發展，優化國土空間開發格局，形成功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的區域發展格局，促進資源要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置。 城鄉發展正面臨新危機，空間開發進入存量時代?？臻g開發積極迎合投機資本必然帶來分化、泡沫乃至危機。值得關注的是，不少城市開始出現收縮現象。未來國土空間開發利用如何更好地適應存量時代、提升存量國土空間資源的利用效率，既是機遇也是挑戰。 網絡正在改變空間格局，空間結構高度扁平壓縮。網絡正在打破原有的垂直等級體系，新的高度扁平化網絡體系將得以建立。以小批量、多品種、零庫存、低成本、短周期和反應快為主要特征的“柔性專業化”生產模式和以此為基礎的“非正規經濟”在這個“后福特時代”成為全球趨勢。網絡時代的這種新變化和新需求，也是國土空間規劃必須積極應對的。

改進國土空間規劃編制要點

在新的社會發展需求下，應跳出傳統的思維定式，改進國土空間規劃的編制要點：

將戰略區位和戰略利益解構放在更突出的地位。現代國土空間規劃，核心問題是要理解并解構全球、國家和區域等不同尺度的戰略利益?！安恢\天下者，不足以謀一域”，不理解全球、泛第三極和國家的戰略利益，區域國土空間組織策略就無從談起。

制定“基礎設施-生態安全-活力營造”三位一體融合規劃。核心是交通發展、生態基礎設施建設和土地開發三位一體規劃。除采用傳統的空間規劃技術外，還應強化開發地塊或開發區域的戰略利益和投入產出分析及開發地塊或開發區域的社會響應和環境影響評價。土地開發規劃必須完全顛覆傳統編制模式，充分應用經濟學和社會學分析工具，強化開發地塊或開發區域的業態、文態和物態內容及開發時機的選擇。 聚焦“軸帶-城市群-城鄉接合部重點區域”開發。依托重要交通干線聚集經濟要素，提升軸帶對統籌區域協調發展和活力激發的能力，如沿海經濟帶、長江經濟帶、隴海蘭新經濟帶和京廣京哈經濟帶等。城市群耦合重點區域開發，就是要順應城市群和經濟區相互耦合的趨勢，發揮城市群對周邊區域的輻射力和帶動力。要以小城鎮的發展為戰略支撐點，吸引周邊農民就近就業居住，促進鄉村振興，加快城鄉均等化進程。 推進國土空間有機更新和存量土地資產規劃。以塑造高質量生產和高品質生活的國土空間為目標，促進國土空間從增量向存量和“流量”轉變，開展城鄉國土空間有機更新和存量土地資產規劃，是2020 版國土空間規劃的核心要義。在市場條件下，任何不關注產權交易成本、生產要素投入、財政金融結構和市場主體利益的空間規劃，都難以逃脫失效的命運。

創新國土空間復合利用和國土空間用途管制制度。其重點是要推進面向生態文明建設的國土空間用途管制制度創新和面向多維混合利用的國土空間用途管制制度創新。任何資源利用和用途管制都不能人為割裂勞動力市場、資本市場和土地市場。

創新國土空間規劃技術方法

國土空間規劃技術模式改進和創新的重點，應該聚焦以下四個方面：

整體與局部空間循環的技術方法創新。國土空間規劃需要形成“整體-局部-整體”這種往復循環、反饋適應的技術模式。按照復雜學技術方法統一觀照整體與局部的空間循環，應是國土空間規劃技術方法創新的生命力所在。

動態與靜態時空演化的技術方法創新。國土空間規劃要更多融入時間元素，關注更多時間尺度，從空間規劃走向“時空間規劃”。未來國土空間規劃要在過程與結構、隨機與混沌、偶然與必然、快變與慢變的分析方法中尋找剛性和彈性的技術解決方案。

可能與現實時空融合的技術方法創新。國土空間規劃技術方法需要做好行為、規范和價值三方面的分析。行為分析方法主要面對現實世界，規范分析方法主要面對“可能世界”，而價值分析方法是聯系兩個世界的通道或者紐帶。

限制與自由互動發展的技術方法創新。國土空間規劃技術方法創新的重要策略，是在遵循國土空間規劃總體限制的前提下，集成創新經濟分析、市場分析、資產分析和不確定性分析方法，尋找“限制”與“自由”互動發展的創新路徑。