福利國家分配系統內部變遷的路徑打破：基于經驗和指標檢驗

對于福利國家分配系統內部變遷的分析，基于歷史制度主義，有兩種分析路徑：路徑依賴(path dependence)和路徑打破(path breaking)。這兩種分析路徑的主要差別在于：(1)對福利國家分配系統及其分配能力的變化屬性。“路徑依賴”方法認為，制度變遷能否實現基于變遷的成本，而制度惰性使得變遷成本隨著時間推移越來越高，從而使得福利國家分配制度變遷的可能性越來越低；“路徑打破”方法卻認為，固有的制度惰性不僅僅取決于所謂“成本”，因而固有的制度路徑可以被“打破”，福利國家分配制度的變遷是必然的。(2)研究方法的差異。“路徑依賴”基于社會開支(social expenditure)的統計方法，而“路徑打破”基于多維的理論框架或多層面的制度視角。故而在邏輯上，相對一元的方法易于描述一種可持續的和內卷的狀態如路徑依賴，而相對多維的方法易于描述一種發散性的狀態如路徑打破。

當前對于福利國家分配系統的相關研究，絕大部分運用路徑依賴的分析。那么，路徑打破的方法是否可行？它對于福利國家相關研究具有何種價值？本文將通過路徑打破的分析方法，基于經驗研究與指標檢驗來考察福利國家分配系統的內部變遷。

一、路徑打破的新方法論

事實上，路徑打破的分析方法就是針對路徑依賴提出的，其核心論點是，制度的變遷是可能的，而并不像路徑依賴所認為的那樣，隨著時間推移，制度變革的成本逐步提高，以致變革發生的可能性越來越小，只能沿著最初的制度設計延續下去。就福利國家分配系統的變遷而言，如果依照傳統路徑依賴的分析方法，那么政府干預將因其所具有的福利分配功能而不可避免地持續加強下去——但這無法解釋為什么福利國家在其福利改革過程中大量私有化和減小政府干預功能的事實，如20世紀80年代英國的撒切爾改革和美國的里根改革；但這些改革本身又不完全是私有化的，其中伴隨著大量的國家化特征，因而呈現一種更加復雜的變遷形態。我們只有運用路徑打破的全新方法，才能對上述看似矛盾而又合乎情理的狀況進行解釋。

路徑打破的分析方法本身可以被進一步拆解為三個層級變化：第一層級變化(first-order change)是政策工具的調整而不涉及政策目標，這是一種增量變化(incremental change)。第二層級變化(second-order change)是政策工具的變化而不僅僅是調整，但政策目標依然不變，這也是增量變化。第三層級變化(third-order change)則不僅僅是政策工具的變化，而是機制和目標的變化，以及范式的轉變，這是一種迅疾式的變化(radical change)。[1]無論何者，都反映了路徑打破方法的本質——變遷是可能的。

在路徑打破分析方法的指引下，一些理論疑惑可能會豁然開朗。我們會發現，風靡一時的西方政治經濟學前沿理論——“資本主義多樣性”理論(Varieties of Capitalism)，實際上就是建立在路徑打破的三個層級基礎上。協調性市場經濟制度所創造的增量變化和自由市場經濟制度所創造出的迅疾式變化之間的差異，構成了兩種不同經濟制度各自的重要特征。而資本主義多樣性所體現出來的趨異性(divergence)，正是路徑打破的表現。

上述三個層級變化可以進一步細化為較高層級(higher-order)和較低層級(lower-order)，并加以經驗驗證。例如，對于歐洲航空企業所體現出的制度趨異性問題。法國航空和德國漢莎航空就不如英國航空那么具有競爭性，因為前兩者的企業運營屬于較低層級，過多地拘泥于具體決策的制定如企業并購等，但后者更關心航線的運營由市場主導還是政府管制這樣的較高層級，[2](P383)從而導致了不同企業競爭力的本質差異。但是在趨異之后，資本主義的不同制度似乎又表現出了穩定性而不易改變。因此，沃夫岡·斯特雷克和凱瑟倫·賽倫(Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen)認為恰恰是“資本主義多樣性”理論無法解釋制度變遷。[3]

那么，在分配系統領域，路徑的打破又是如何表現的呢？我們可以用“雙重化”(dualisation)加以描述。所謂“雙重化”，就是把福利供給對象分為內部人和外部人，針對不同類型采取不同的福利供給方式，從而造成了福利分配系統的內部變化。這種方法不同于傳統路徑依賴基于統計社會開支的方法，其最大特點在于重構了分配系統內部變化的測量指標——籌資、服務供給和管制。[4](P1-13)原因在于傳統測量方法在指標選取上的重大缺陷。一是社會支出的GDP占比，這正是路徑依賴分析思路的基礎；二是福利慷慨度(generosity)的統計，這是斯格魯格斯(L. Scruggs)構建的一種比較類似于埃斯平-安德森去商品化指數的統計方法，其統計變量包括失業、疾病、養老金，以反映替代率和覆蓋面等因變量。[5]

然而，傳統方法的問題恰在于，社會支出的GDP占比數據和福利慷慨度數據都無法清晰闡明公私轉化過程中的福利變化。那么，重構之后的指標測量得到了何種結論？

其一，福利改革并非純粹的私有化或市場化，也不是雷聲大雨點小，而是一個復雜的過程。在某一領域的私有化可能伴隨著另一領域的政府加強干預。比如在籌資和服務供給領域的私有化改革，可能同時伴隨著管制領域的政府干預的加強。[6](P211-221)因此，國家不是簡單地膨脹或收縮，而應被理解為用不同的干預模式進行發展的混合福利政治經濟形態。

其二，多數福利國家改革在養老金和失業政策上是私有化和商品化；在社區救助方面加強了公共責任，并同時允許公共服務供給中的市場競爭。醫療的公共供給減小，但公共籌資增加。

其三，福利國家的改革體現了“分離的集中”概念(divergent convergence)。這些福利國家的改革使其在政治制度層面上趨同(convergence at the institutional level)，而社會政策手段則各異，且政策產出也大不相同。[6](P218)

其四，福利供給公私邊界的模糊。[4](P11)福利的公共領域內出現了私人供給。如德國的失業保險既不由國家也不由純利益驅動的企業提供，而是由復雜的法團安排提供。而公私領域間的轉移則依據干預模式的不同而不同。政府減少公共供給，但政府同時有可能引入強制性的私人供給或將公共供給外包給私人供給者，并在嚴格的公共管制框架下管理。

可見，基于全新指標基礎之上的路徑打破分析方法，幫助我們重新認識了福利國家分配系統的變遷過程，即福利國家的分配改革絕不是單純的政府干預加強或者相反地簡單私有化，而是一個混合交織的過程，期間伴隨著私有化與公有化(或者國家化)的雜糅。這意味著福利分配系統變遷的可能性的確存在，而那種所謂由于變遷成本過高而最終阻礙福利分配系統變革的說法是不能成立的。

二、“雙重化”經驗對路徑打破方法論的支持

然而，上述基于“雙重化”思路的重構指標的理論設想是否能夠得到驗證，而不僅停留于先驗層面的邏輯推演？由是，我們選取社會保障、醫療衛生以及社會政策作為經驗樣本，對“雙重化”思路進行驗證。

就社會保障領域而言，我們以英國和德國在社會保障以及人力資本方面的雙重轉型為例。其最大特點在于“去工業化”時代發達國家失業保險減少的同時家庭政策的擴張。[7]這正體現了某一領域分配力度的減少伴隨著另一領域政府干預力度加強的論斷。“資本主義多樣性”理論和雇主中心論認為，導致福利國家的市場經濟制度變遷的一個重要因素是勞動力技術類型。[8]具有專業技術(specific skill)的勞動力由于制造業的減少而減少，同時具有通用技術(general skill)的勞動力隨著服務業的擴張而增加，從而出現了大量的新型勞動力需求，而原有的勞動力供給不足以滿足，于是婦女在這一波變化中滿足了勞動力增加的需要，這就帶來了家庭政策的擴張，因為勞動力市場上性別比例的改變會改變原有的工作-家庭平衡(work-life balance)。[4](P21-22)

就醫療衛生領域而言，我們以英國全民醫療、德國社會保險和美國商業保險三種模式為例，來分析醫療體系中的公私混合情況以及政府和社會之間的關系。[9](P132-146)誠然，關于醫療衛生是否屬于公共品問題仍有爭議。但對于英國這樣在OECD國家中都屬于高度自由市場化的國家，其醫療保障都是全面免費醫療體系，那么我們沒有理由不承認醫療衛生至少具有基本的公共品性質。如果是這樣的話，那么羅斯崗等人對醫療體系的分析則可以視作觀察福利國家分配系統內部變遷很好的一個切口。

一是籌資。一方面，醫療總支出中的公私占比，從20世紀70年代后期到80年代中期，再到90年代中期，公共支出減少而私有支出增加，這說明了私有化的趨勢。另一方面，公共支出占GDP的比重，從20世紀70年代初起始終在增加，并且公共支出占GDP的比重的增幅，大于GDP的增幅。何況醫療總支出公共開支減小的年份只是1980年到1995年間，即所謂私有化趨勢的時長在1970年到2004年時段中也不占多數。因此，在籌資方面，不能簡單論斷是私有化的，只能說是相對私有化(relative privatization)，即有私有化的傾向，但無絕對的“國退”現象。

二是服務供給。總體上，公共服務供給在多數福利國家是在減少。但要注意區分減少的原因。一種可能是在某一部門內部公私占比的變化。另一種可能是不同部門的權重變化，資源權重從公共或政府主導的部門轉向私營主導的部門。而后一種情況則不能完全說明公共服務供給在減少，只能稱之為隱性私有化(implicit privatization)。如澳大利亞、英國和丹麥，不僅是由于住院部門(inpatient sector)中私營醫院的床位增加，而是由于原本就私營的門診部門(outpatient sector)在服務供給中的權重增加了。再比如，假設某個國家，如果其公共服務供給指標在降低，這并不一定是公立醫院減少而私立醫院增加導致的，而有可能是牙醫(dental sector)或制藥部門(pharmaceutical sector)的數量增加了(在此國牙醫是個體經營而制藥部門是民營企業，故而都算作私營服務供給的指標)，而牙醫或制藥部門的增加是因為病人需求增加，而不是公共部門的減少。因而即使公共服務供給指標下降了，也并不能說明私有化了。

三是管制。管制的混合性則更為明顯。總體上，英國是國家性官僚制，德國是法團性，美國是市場性，但都融入了原本各自所缺乏的元素。但經驗表明，在醫療管理上，英國的中央權力很多下放給了地方機構，如初級保健信托(primary care trusts)，而住院部門的醫院也在籌資和護理方面獲得了更多自主權，因此其國家主義特性被地方機構和自主權所融合；德國從20世紀90年代起國家的干預性在增加，但其總體的法團特性不變；美國的私人保險從20世紀80年代起出現了模仿國家式集權管理的形態，同時國家試圖扮演更重要的角色，雖然總體的市場形態不變，但融合了一些國家性的元素。

總之，在對醫療系統進行融資、服務供給和管理的考量時，我們發現醫療系統并非所謂市場化或私有化，而是朝著一種混合型模式在發展。而這種混合特征，無論是在籌資、服務供給，還是管制三個方面，國家在社會中的作用或政府在市場中的角色，都占據著相當重要的位置，也印證了在分配系統中政府的二次分配角色的加強，但其加強的實質不是“路徑依賴”式的簡單線性加強，而是“路徑打破”式的較為復雜的波動性加強，它反映的是變遷的可能性。

就社會政策領域而言，我們以瑞典和法國的經驗為例。瑞典近年來由中右翼的溫和黨聯盟執政，采取了福利改革的新模式，被稱為“瑞典模式”。其要義是，一方面，采取相對緊縮的調適，如減稅——“政府于2005年廢除遺產稅，2007年廢除財產稅，2008年廢除居住用地產稅，削減勞工(尤其是低技能勞工)的稅負”，[10]以及減少轉移支付——“從失業援助到殘疾福利的所有社會救濟項目都不再如之前那般慷慨，福利期限縮短，申請條件也變得更加嚴格”，[10]以及增加了公私混合的成分——加強醫療保障的私人管理。但另一方面，加強教育和職業培訓，并加強社會救助的力度——“在從早期教育到求職和職業訓練的各個方面瑞典政府的支出都遠遠高于盎格魯-撒克遜國家……根據OECD數據，瑞典最貧窮的1/5家庭中70%的孩子都享有政府提供的兒童保育和教育保障，這一數字在美國不到30%”。[10]

法國奧朗德政府時期，一方面，他贊同空中客車首席執行官路易·加洛瓦的改革報告，承諾減少公司的社會費用負擔，并讓勞動力市場更具彈性。但另一方面，他推出一系列左傾政策，如將個人所得稅的最高稅率提至75%，提高對公司、財產、資本所得和股息的稅率，設定更高的最低工資，并試圖提高獲取養老金的年齡。[11]

這都符合基于“雙重化”方法的路徑打破思路對福利國家分配系統內部變遷的分析結論，即福利國家改革中某一領域的市場化很有可能同時伴隨著另一領域中政府干預力度的加強，以及改革過程中公私邊界的模糊化。

三、路徑打破與政府能力的消長：檢驗與爭議

通過上述分析可知，基于路徑打破的分析，在福利國家改革過程中，政府在分配系統中的二次分配能力并未降低，而且反倒有可能是加強了，并且這種加強是以波動性而非簡單線性的方式進行的。為了對前面的規范性結論進行驗證，我們設定兩個指標進行檢驗：一是政府的稅收汲取能力，二是政府轉移支付和消費的能力。

政府的稅收汲取能力主要通過政府稅收占GDP的百分比來衡量。政府的稅收汲取能力，從很大程度上可以說明政府在國家社會關系中的位置，或者政府對市場的干預程度，以及政府的二次分配的強度。圖1描述了1980年到2010年間OECD代表國家以及OECD國家平均的稅收收入占GDP的百分比變化情況。由圖可知，自20世紀80年代福利國家改革以來，福利國家的政府稅收汲取能力總體上仍然在提高，并且這種提高是以波狀形式進行的。這就說明政府在國家社會中的位置實際上并沒有減弱，反倒是波狀式增強，從而說明了福利國家分配系統變遷的確在發生，并且不是以簡單線性增減方式發生的。

政府轉移支付和消費的能力，也能從某種程度上衡量福利國家分配系統的變化情況和政府的二次分配水平的變化情況。圖2反映了20世紀50年代以來，OECD主要國家的政府轉移支付和消費占GDP的百分比變化情況。我們發現，政府的轉移支付和消費能力始終在波狀式上升。[12]這說明在福利國家分配系統中政府的二次分配能力在波狀式提高變化，從而對那種認為政府福利分配能力只能沿著最初制度設計線性變遷甚至無法變遷的觀點形成有力駁斥。

上述指標驗證，無論是運用政府的稅收汲取能力指標，還是政府轉移支付和消費能力指標，本質上都是通過對政府能力的檢驗來度量政府福利分配功能的變遷。然而這類指標檢驗也具有局限性。美國學者尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)就以福利國家轉型為基線，對傳統的福利國家理論進行批判，尤其是對福利國家分配系統變遷中看重國家以及強調政府能力變遷趨勢的論斷提出了質疑。

圖1 1980—2010年間OECD代表國家稅收占GDP百分比變化比較資料來源：筆者在OECD iLibrary數據基礎上制成。

圖2 1952—1995年間OECD十七國政府轉移支付和政府消費占GDP百分比變化情況 資料來源：筆者在Iversen T (2001). The Dynamics of Welfare State Expansion: Trade Openness, De-industrialization, and Partisan Politics, in Pierson, P. (ed.). The New Politics of the Welfare State, Oxford: Oxford University Press基礎上修改而成。

一方面是對福利國家分析中的趨同論(convergence theory)的批評。[13](P17-21)趨同論主要是對不同國家通過一系列相似的福利制度安排來應對社會變化，這種變化是非人力因素、客觀因素導致的，但它用社會支出的GDP占比來分析福利政策是有問題的。一是它忽視了支出和需求之間的關系，較低失業率、較少老齡人口、較少單親家庭、較少貧困人口的國家，其社會支出的GDP占比必然相對較低，但不一定是一個低福利國家；二是社會支出和賦稅程度的關系，如果一國賦稅過高，即使其社會支出較高，也不能必然說明該國在社會福利方面的努力程度更高。另外有研究表明，沒有足夠的定量數據支持趨同論的發生(雖然事實上有很多支持趨同論的定量研究，尤其是在福利國家生產系統的國際層面即全球化和社會政策的關系上)。[14](P427-460)

另一方面是對福利國家之間的分離性趨勢(diverge and distinct regimes)的批評。[14](P427-460)如權力資源理論所表達的階級之間差異導致福利分配差異的論斷。這類理論強調人的因素(利益集團，階級沖突等)，強調社會政治過程，表面相似的制度模式反映了福利國家的不同類型，其較少關注結構因素而更多關注利益集團沖突以及政治動員過程所帶來的不同福利國家制度發展。

而這種質疑本身，是基于對福利分配變遷可能性的認可，因為無論是趨同論還是分離論，事實上都是福利分配變遷的一種形式，因而對它們的質疑，主要是針對變遷方式而言，而并非變遷本身。

那么，有沒有一種更好的度量福利分配變遷的可能呢？一種新的度量福利分配變遷的概念形態由此出現，即“從福利國家到賦能國家”(from welfare state to enabling state)(見表1)。“賦能國家”的概念，主要針對美國和英格蘭的福利變化特征，具有公共供給的私人職能(public support for private responsibility)特性。其中，私人責任包括個人、市場和志愿組織，使市場和志愿部門代替了部分公共部門如政府的職能，扮演一定的社會保障供給的角色。[13](P16)因此，國家之“賦能”，并非指擴張國家權力或政府角色；恰恰相反，“賦能國家”的論證核心，是福利國家分配系統的市場化變遷，即通過政府和市場關系的變化來測量福利分配的變遷，而不是單純通過政府能力的指標設定。

表1從福利國家到賦能國家

資料來源：Gilbert N. Transformation of the Welfare State—The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford: Oxford University Press, 2002.

具體而言，“賦能國家”包括四方面：(1)公共供給的私有化；(2)勞動力的再商品化；(3)重塑社會公平；(4)對馬歇爾公民資格權利的討論，引入了杜爾凱姆對公民資格的定義，更強調公民的責任(civic duties)。[13](P44)但這個藥方本身，可能存在著無法調和的矛盾。一方面，“賦能國家”試圖通過對分配系統的市場化和私有化來提高供給效率，但分配系統的本質屬性就是政府的二次分配，因而對分配系統的市場化不僅是針對分配系統的逆向運動，且市場化勢必會帶來分配的不平等，從而造成貧富分殊的擴大。另一方面，“賦能國家”又試圖恢復社會公平，但市場本身是無法解決社會公平問題的，這是由福利國家生產系統的商品性和市場性的本質屬性決定的。

當然，“賦能國家”也涉及了市場化導向帶來的一些問題，因此要在服務市場的前提下(serving the market)復興公共領域(reviving the public sphere)，加強某些方面的國家性服務(national service)等等。但是，如果不區分生產系統和分配系統，并對政府干預的角色問題予以明確定位，那種模棱兩可的術語如“國家性服務”是無法解決問題的。

無論如何，“賦能國家”概念的提出，是對“路徑打破”分析方法分析福利國家分配系統內部變遷的進一步運用。與通過指標設定度量政府福利分配能力不同，“賦能國家”明確提出了分配系統的市場化。在方法論上，“賦能國家”概念的提出是對既有經驗的歸納總結，即用某一概念或模型來歸納經驗。但其致命傷是，無法對分配系統市場化和社會平等之間的內在矛盾提供合理解釋。

四、小結：不同條件下對路徑打破和路徑依賴方法論的選擇

本文通過路徑打破的分析方法，確證了福利國家分配系統內部變遷是可能的。結合傳統的路徑依賴分析方法，我們發現無論是哪種方法，都強調分配系統變遷中國家或政府能力并沒有因為生產系統的市場化而減弱；相反，國家或政府的二次分配力度一直在加強。兩種分析方法的區別關鍵在于政府能力加強的方式不同。傳統的路徑依賴分析方法認為，制度的選擇具有一定排他性，因此政府的干預程度，某種程度上單調遞增；而新的路徑打破分析方法則認為，分配系統的變遷一方面呈現多維復雜性——某一領域的減弱會伴隨另一領域的加強，或是公共領域出現了私人供給或私有化；另一方面呈現波動增長性——政府能力的加強不是簡單增加而是在波動中增加。

進一步，通過設定兩個指標，即政府的稅收汲取能力，以及政府的轉移支付和消費能力，我們對福利國家改革過程中政府能力的變化以及由此產生的分配系統的二次分配強度的變化進行了檢驗。檢驗結果也證實了前述觀點，即政府在國家和社會中的位置并沒有削弱，反倒是增強了，福利國家分配系統的二次分配能力也在加強，只是政府能力及其二次分配能力增強的方式不是簡單遞增，而是波動式增長。這說明福利國家的福利分配能力并非基于初始的制度設計而不得不發生路徑依賴，甚至由此使福利分配能力變遷受到阻礙；恰恰相反，初始制度設計的路徑是完全有可能被打破的，否則政府福利分配能力的變化不會呈現出波動式增長。

雖然有研究對指標的選取提出質疑，但這種質疑本身也并沒有突破“制度變遷是可能的”這個邏輯框架，從而又進一步證實了路徑打破方法論的合理性。明確這一點，對我們認識當前福利國家危機的實質及其破解具有方法論意義上的重要價值。

當然，路徑打破方法論的發現，并不意味著對路徑依賴的全面否定。事實上，在研究福利國家分配系統變遷的過程中，究竟是選取路徑打破還是路徑依賴，應當根據不同的條件來定，如根據內部和外部環境的狀況來決定制度變遷的難易程度(見表2)。總體而言，內外部阻礙度越低，則制度變遷越容易，應當采用路徑打破方法論來分析；內外部阻礙度越高，則制度變遷越困難，應當采用路徑依賴方法論來分析。

表2制度變遷條件影響研究福利國家分配系統變遷方法論的選取

資料來源：筆者結合Hacker JS (2005). Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment, in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford: Oxford University Press, P40-82自制。

因此，路徑打破方法論，是在福利國家研究領域中對路徑依賴的有效完善。如果說長期以來路徑依賴思維統治了歷史制度主義關于福利國家改革諸問題的研究方法，那么路徑打破的出現本身就是對固有研究方法的一種“打破”；而這種“打破”并不意味著否定，而是使福利國家研究中的“獨輪”行駛變為“雙翼”齊飛，這或許可以讓我們在相關研究中獲得意想不到的收獲。