地方中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理研究

胡海生，石明芹

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

2015年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2015]43號(hào)）和《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決策部署推動(dòng)地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》（財(cái)預(yù)[2015]38號(hào)），要求中央各部門、各省（自治區(qū)或直轄市）以及計(jì)劃單列市據(jù)實(shí)編制2016—2018年中央及地方中期財(cái)政規(guī)劃，在全國(guó)開(kāi)始廣泛開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃管理。建設(shè)地方中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)是編制中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)，建立一個(gè)完善的地方中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理體系，不僅有利于保障財(cái)政支出的有效性、保證部門預(yù)算的合理性，更能使資源配置效率得到有效提高、充分利用國(guó)家財(cái)政資金。但建設(shè)中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)還有很多問(wèn)題急需解決，如制度保障基礎(chǔ)薄弱、分類體系不健全、缺乏完善評(píng)審機(jī)制等。

一、文獻(xiàn)綜述

學(xué)者關(guān)于地方中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理的研究討論主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，關(guān)于中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)管理存在問(wèn)題的研究方面。李自忠（2016）認(rèn)為，財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后主要是資金整合難度大和管理制度不完善問(wèn)題導(dǎo)致，具體體現(xiàn)在專項(xiàng)資金的篩選立項(xiàng)到論證，再到績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的管理辦法。吳燕云（2015）談及行政事業(yè)單位在項(xiàng)目庫(kù)設(shè)立問(wèn)題上，認(rèn)為目前部門在考察論證項(xiàng)目立項(xiàng)可行性和必要性時(shí)依據(jù)不足，同時(shí)還存在項(xiàng)目前瞻性不足導(dǎo)致儲(chǔ)備不夠充實(shí)等弊端。趙傳仁（2014）總結(jié)出財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)管理中突出問(wèn)題表現(xiàn)為實(shí)施項(xiàng)目多、散、小，預(yù)算編制不完善導(dǎo)致出現(xiàn)“資金等項(xiàng)目”問(wèn)題，以及缺乏績(jī)效考核機(jī)制使得項(xiàng)目結(jié)束后對(duì)撥款剩余一概不知。馬瑞芳（2014）通過(guò)對(duì)長(zhǎng)治市項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的現(xiàn)狀分析，認(rèn)為項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題是項(xiàng)目庫(kù)的動(dòng)態(tài)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)不到位，對(duì)時(shí)效性要求偏低，部分項(xiàng)目缺乏有效的信息反饋導(dǎo)致不能及時(shí)更新變化。

第二，關(guān)于中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目分類的研究方面。由于申請(qǐng)入庫(kù)項(xiàng)目涉及范圍廣、類型復(fù)雜，零點(diǎn)研究集團(tuán)（2016）將項(xiàng)目庫(kù)按項(xiàng)目類型和性質(zhì)劃分為“政策類”“常規(guī)類”和“一次性項(xiàng)目”。梁春鼎（2015）認(rèn)為，項(xiàng)目庫(kù)的分類管理是實(shí)施滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的關(guān)鍵前提，提出將常規(guī)類和政策類項(xiàng)目采用固定形式進(jìn)行管理，一次性項(xiàng)目采用滾動(dòng)式管理，并進(jìn)一步對(duì)一次性項(xiàng)目進(jìn)行一年期和多年期分類的建議。胡愛(ài)萍（2016）認(rèn)為，應(yīng)該按使用對(duì)象把項(xiàng)目劃分為社會(huì)專項(xiàng)類和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)類來(lái)規(guī)范經(jīng)常性項(xiàng)目庫(kù)，前者包括行政獎(jiǎng)勵(lì)和撥付，以及財(cái)政專項(xiàng)資金分配，后者主要包括大型會(huì)議、培訓(xùn)等必要業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

第三，關(guān)于中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目管理周期的研究方面。財(cái)政部預(yù)算司（2015）提出加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理需要完善項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理，即要求編制預(yù)算時(shí)擇優(yōu)申報(bào)，及時(shí)更新和維護(hù)已納入預(yù)算安排的項(xiàng)目信息，未納入安排的項(xiàng)目則滾動(dòng)進(jìn)入以后年度。汪仁正和汪正華（2016）結(jié)合開(kāi)化縣相關(guān)實(shí)踐，提出遵循“保證重點(diǎn)、動(dòng)態(tài)管理”的原則，按規(guī)范程序?qū)?xiàng)目申報(bào)審核入庫(kù)并定時(shí)檢查項(xiàng)目信息，通過(guò)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)為載體開(kāi)展全周期滾動(dòng)管理。戚小如和段國(guó)海（2016）提出，按三年滾動(dòng)方式編制常州市的中期財(cái)政規(guī)劃，建立中期財(cái)政評(píng)估機(jī)制，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行和評(píng)估情況及時(shí)調(diào)整后兩年規(guī)劃，再增加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。張抗（2014）建議建立申報(bào)庫(kù)、批復(fù)庫(kù)、備選庫(kù)和調(diào)整庫(kù)四個(gè)基本項(xiàng)目信息庫(kù)，在整個(gè)生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全程化管理，能夠隨時(shí)提供項(xiàng)目全生命周期和預(yù)算年度全部信息和執(zhí)行情況分析，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全周期滾動(dòng)管理。

第四，關(guān)于中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究方面。劉彥博（2010）認(rèn)為，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，才能逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的管理重點(diǎn)從資金投入向支出效果轉(zhuǎn)變，有效銜接部門預(yù)算和績(jī)效預(yù)算。張麗英和劉婧（2017）以深圳市總工會(huì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)為例，提出要把績(jī)效評(píng)價(jià)從重點(diǎn)項(xiàng)目推廣至所有可進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，并主張建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。劉晶璐（2010）就項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面，結(jié)合美國(guó)財(cái)政管理的經(jīng)驗(yàn)，建議項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立可以采取定性定量分析方法，綜合考慮總體效應(yīng)，項(xiàng)目支出績(jī)效情況隨項(xiàng)目類別不同實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果予以公開(kāi)。

總體而言，學(xué)者就地方財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)存在問(wèn)題、項(xiàng)目分類、周期管理和績(jī)效評(píng)價(jià)方面都有著廣泛的討論，指出項(xiàng)目庫(kù)中的問(wèn)題并給出了各方面具體的建議。但大部分研究都集中在年度項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理研究方面，僅部分學(xué)者在項(xiàng)目周期管理方面提到中期項(xiàng)目庫(kù)如何管理建設(shè)。本文首先側(cè)重中期的概念，闡述了中期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)所面臨的的問(wèn)題，并提出建議；其次，嘗試構(gòu)建完整的中期項(xiàng)目的建設(shè)管理流程，為地方建設(shè)財(cái)政中期項(xiàng)目庫(kù)提供了具體的參考。

二、地方中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)管理現(xiàn)狀

中期項(xiàng)目庫(kù)按主管部門來(lái)分，可分為財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)和部門項(xiàng)目庫(kù)；按年份來(lái)分，可分為年度和非當(dāng)年度項(xiàng)目庫(kù)。財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)是指各級(jí)財(cái)政部門按照國(guó)家、省市級(jí)以及縣級(jí)項(xiàng)目整體規(guī)劃建設(shè)要求，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行程序化和規(guī)范化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，其項(xiàng)目實(shí)施主體由項(xiàng)目主管部門和財(cái)政部門兩部分組成。部門項(xiàng)目庫(kù)是指各預(yù)算部門按照國(guó)家、省市級(jí)以及縣級(jí)項(xiàng)目整體規(guī)劃建設(shè)要求，結(jié)合部門履職需要，對(duì)各部門預(yù)算投入項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。

中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的推進(jìn)和建設(shè)在地方還處于摸索階段，除個(gè)別地區(qū)啟動(dòng)了項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)外，大部分地區(qū)仍處于計(jì)劃籌措階段，中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)推進(jìn)和建設(shè)仍存在諸多問(wèn)題，具體如下：

圖1 相關(guān)項(xiàng)目庫(kù)和預(yù)算關(guān)系圖

（一）中期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)制度保障基礎(chǔ)薄弱

相關(guān)制度法規(guī)依據(jù)基礎(chǔ)薄弱。梳理目前現(xiàn)有的規(guī)章制度，預(yù)算法并未對(duì)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)提出相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院層面也沒(méi)有對(duì)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)有過(guò)具體的要求，僅財(cái)政部部門通知《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2015]82號(hào)）中提出項(xiàng)目庫(kù)的重要作用。但實(shí)際操作過(guò)程中，由于部門項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)是財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建立的根基，因此要求各部門首先要建立項(xiàng)目庫(kù)，落實(shí)到具體操作中，需要各業(yè)務(wù)部門去推進(jìn)落實(shí)，顯然部門通知層面的規(guī)定約束力和執(zhí)行力相對(duì)較弱。此外，與項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)密切相關(guān)的制度也不夠健全，如項(xiàng)目預(yù)算的評(píng)審制度、支出標(biāo)準(zhǔn)要求，以及項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理要求等。

中期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的保障機(jī)制不足。中期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工作，相關(guān)評(píng)審、跟蹤、維護(hù)工作量較大，需要評(píng)審機(jī)構(gòu)和特定人員等予以保障支持。目前地方財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置保障還不夠，尚未設(shè)置專職評(píng)審、跟蹤部門，沒(méi)有專業(yè)部門和足夠人力組織開(kāi)展全面的項(xiàng)目評(píng)審，相關(guān)評(píng)審和跟蹤經(jīng)驗(yàn)也比較缺乏。

（二）目前預(yù)算部門項(xiàng)目庫(kù)缺失或不夠系統(tǒng)

目前大部分預(yù)算部門沒(méi)有項(xiàng)目庫(kù)，或部分預(yù)算部門已建成的項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)性不強(qiáng)、連貫性不佳。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：“一部一庫(kù)”，雖然部分預(yù)算部門按要求建立了項(xiàng)目庫(kù)，但比較孤立，部門間以及部門與財(cái)政間的項(xiàng)目庫(kù)互通能力較差，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)信息共享的作用；“一事一庫(kù)”，突出現(xiàn)象是部門設(shè)置項(xiàng)目庫(kù)僅根據(jù)自身管理需要，如建立大型醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目庫(kù)、電子政務(wù)項(xiàng)目庫(kù)等，這些項(xiàng)目庫(kù)的建立使部門改進(jìn)了該類項(xiàng)目的管理，但離部門中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)管理仍有一段距離；“一年一庫(kù)”，即項(xiàng)目庫(kù)僅每年按照預(yù)算編制要求單獨(dú)設(shè)置，無(wú)法有效銜接年度項(xiàng)目庫(kù)和中期規(guī)劃。這是目前普遍存在的問(wèn)題，其根源在于預(yù)算管理上仍側(cè)重于年度預(yù)算，各部門在申報(bào)年度預(yù)算時(shí)，往往缺乏中期規(guī)劃的視野，只關(guān)注年度的項(xiàng)目和資金需求。

（三）項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一完善的分類體系

財(cái)政中期項(xiàng)目庫(kù)的建立需依托對(duì)各類支出項(xiàng)目的分類和梳理，目前財(cái)政支出項(xiàng)目中呈現(xiàn)的特點(diǎn)是數(shù)量多、種類多、組成繁雜，這給分類梳理帶來(lái)了較大難度。目前項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)大都按照預(yù)算管理、支出功能等分類，部分項(xiàng)目組成中還存在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)交織的情況，無(wú)形中增加了項(xiàng)目分類和梳理的難度。同時(shí)，部門之間的項(xiàng)目類型也各不相同，很難有統(tǒng)一適合各部門的項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，需根據(jù)各部門不同情況，選擇其最適合的分類標(biāo)準(zhǔn)和方法。

（四）項(xiàng)目入庫(kù)缺乏完善的評(píng)審機(jī)制

財(cái)政中期項(xiàng)目庫(kù)管理中入庫(kù)前的評(píng)審至關(guān)重要，評(píng)審的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)，目前各類項(xiàng)目既沒(méi)有統(tǒng)一評(píng)審要求，也沒(méi)有對(duì)評(píng)審方法和流程做細(xì)致規(guī)定。另外，財(cái)政項(xiàng)目的種類繁多、專業(yè)性強(qiáng)，因此要求有很高的評(píng)審規(guī)則。目前眾多專家認(rèn)為可以以財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目分類，以此再規(guī)定相應(yīng)的評(píng)審流程。于是又引申出財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這是評(píng)審難的關(guān)鍵所在。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的建立不僅要依部門不同而不同，而且依項(xiàng)目大類不同而不同。因此，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善是推進(jìn)項(xiàng)目評(píng)審的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

三、各地項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

河北省出臺(tái)了系列規(guī)章制度來(lái)推進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)建立。2004年按照財(cái)政部綜合司統(tǒng)一部署，河北省開(kāi)始了對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算制度的改革和探索。2008年開(kāi)始，河北省相繼發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（冀政[2008]72號(hào)）以及《關(guān)于編制省級(jí)部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)方案》，首批編制2009—2011年三年滾動(dòng)預(yù)算的15個(gè)省級(jí)試點(diǎn)部門被確定，并把建立發(fā)展性支出滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)作為部門支出預(yù)算編制的主要內(nèi)容。各部門首先根據(jù)入庫(kù)要求嚴(yán)格篩選和論證支出項(xiàng)目，再按照要求和規(guī)范格式編制項(xiàng)目預(yù)算。在項(xiàng)目庫(kù)預(yù)算編制中，既要明確規(guī)定分年度和三年總體的考核指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)，還要具體說(shuō)明各個(gè)項(xiàng)目在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的最終預(yù)期效果。

焦作市在三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)過(guò)程中，把大部分項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理，并建立了多形式評(píng)審制度。根據(jù)焦作市《焦作市人民政府關(guān)于開(kāi)展市本級(jí)滾動(dòng)預(yù)算編制工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（焦政文[2009]143號(hào)），焦作市明確規(guī)定將單個(gè)項(xiàng)目支出預(yù)算金額超過(guò)20萬(wàn)元的大額預(yù)算項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理，并劃分項(xiàng)目庫(kù)為財(cái)政和部門項(xiàng)目庫(kù)。通過(guò)部門申報(bào)、項(xiàng)目公示、專家認(rèn)證、社會(huì)聽(tīng)證和機(jī)構(gòu)評(píng)審制度管理監(jiān)督應(yīng)納入項(xiàng)目庫(kù)的部門預(yù)算項(xiàng)目。

中山市建立了多層次分類、動(dòng)態(tài)更新的項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制。從2012年起，中山市按照“一年試點(diǎn)，兩年過(guò)半，三年全覆蓋”的目標(biāo)，逐步推進(jìn)和完善項(xiàng)目庫(kù)管理改革。一是項(xiàng)目數(shù)據(jù)常態(tài)化采集。為了建立合理完備的項(xiàng)目數(shù)據(jù)常態(tài)化采集機(jī)制，需要開(kāi)發(fā)一套完整的項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)，并搭建好項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)和維護(hù)平臺(tái)。二是項(xiàng)目多層次分類管理。考慮項(xiàng)目屬性的多重角度，如按時(shí)間分為經(jīng)常性、階段性與一次性，按目的分為業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)類、公共服務(wù)類、機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障類等，可采用多層次立體分類目錄式管理預(yù)算項(xiàng)目。三是項(xiàng)目數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新。動(dòng)態(tài)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的形成需要以單一項(xiàng)目的入庫(kù)編碼為線索，并將有關(guān)項(xiàng)目在申報(bào)、評(píng)審、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)的所有動(dòng)態(tài)信息集中統(tǒng)一管理并及時(shí)更新。

從以上經(jīng)驗(yàn)可以看出，首先，政府層面需要加大推進(jìn)力度，推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)要從政府層面給與重視和推動(dòng)，河北省政府和焦作市政府均印發(fā)系列規(guī)章制度，明確項(xiàng)目庫(kù)管理的相關(guān)辦法。其次，項(xiàng)目需要進(jìn)行分類，分類分層梳理項(xiàng)目入庫(kù)，各地都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了分類，按照不同的屬性入庫(kù)。最后，建立健全績(jī)效管理和跟蹤考核機(jī)制必不可少，如河北省各部門在編制項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目預(yù)算不僅要明確分年度和三年總體的考核指標(biāo)及績(jī)效目標(biāo)，還要具體說(shuō)明各個(gè)項(xiàng)目宏觀層面上的最終預(yù)期效果。

四、完善本市中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，健全中期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)保障配套體系

中期項(xiàng)目庫(kù)制度建設(shè)和推進(jìn)應(yīng)上升到省級(jí)政府層面，加大頂層制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)力度。制定《中期財(cái)政項(xiàng)目管理辦法》，具體規(guī)定關(guān)于項(xiàng)目申報(bào)程序和審批核準(zhǔn)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范資金支出行為與資金分配辦法，最后對(duì)資金使用績(jī)效認(rèn)真考核。同時(shí)，制定相關(guān)配套辦法，如《項(xiàng)目庫(kù)評(píng)審專家管理辦法》《項(xiàng)目庫(kù)應(yīng)用考核辦法》《項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目調(diào)整退出辦法》等，規(guī)范中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的操作。

1.中期項(xiàng)目庫(kù)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，在明確各責(zé)任主體的同時(shí)還要理順項(xiàng)目庫(kù)相關(guān)運(yùn)作機(jī)制。一是需要各業(yè)務(wù)部門分工合作實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)一管理，并且在項(xiàng)目申報(bào)、入庫(kù)評(píng)審以及項(xiàng)目庫(kù)調(diào)整等環(huán)節(jié)明確自身職責(zé)，根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)管理流程，健全評(píng)審、檢查、績(jī)效監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)建設(shè)。二是在目前項(xiàng)目支出預(yù)算管理新模式下，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理人員隊(duì)伍建設(shè)，如財(cái)務(wù)人員和其他業(yè)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)能力與技術(shù)水平的培訓(xùn)，使其熟練掌握項(xiàng)目庫(kù)管理的操作方法與具體要求。

2.逐步建立全周期項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目生命周期理論，可將項(xiàng)目過(guò)程分成四個(gè)階段：從項(xiàng)目的立項(xiàng)到啟動(dòng)，再到發(fā)展成熟，直至項(xiàng)目圓滿完成。如果考慮項(xiàng)目庫(kù)管理需要的角度，可將預(yù)算管理方面的數(shù)據(jù)庫(kù)按操作流程分為申報(bào)、審核、執(zhí)行和完成四階段。項(xiàng)目信息也要不斷更新完善，以便及時(shí)反映項(xiàng)目歷年的安排、結(jié)余以及績(jī)效評(píng)價(jià)情況。

此外，許多項(xiàng)目由于外在環(huán)境變化導(dǎo)致各個(gè)階段都會(huì)發(fā)生變化，因此要對(duì)項(xiàng)目信息及時(shí)更新調(diào)整。一是為了使項(xiàng)目支出預(yù)算更加符合實(shí)際工作情況，預(yù)算單位要根據(jù)影響項(xiàng)目變動(dòng)的主要因素，對(duì)該項(xiàng)目年度計(jì)劃、總體規(guī)劃和有關(guān)預(yù)算安排進(jìn)行及時(shí)更新調(diào)整；二是財(cái)政部門要深刻意識(shí)到實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理的關(guān)鍵手段是項(xiàng)目清理和調(diào)整，因此對(duì)項(xiàng)目的清理和調(diào)整工作必須高度重視。

（二）增強(qiáng)項(xiàng)目管理意識(shí)，建設(shè)完備系統(tǒng)的部門項(xiàng)目庫(kù)

充分認(rèn)識(shí)到做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)是完善部門項(xiàng)目管理、規(guī)范項(xiàng)目支出預(yù)算管理和實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理的必然要求。加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)作用的交流、培訓(xùn)，讓利用項(xiàng)目庫(kù)的理念貫穿于財(cái)政各項(xiàng)工作中。項(xiàng)目庫(kù)采用“未經(jīng)評(píng)審不納入項(xiàng)目庫(kù)、未納入項(xiàng)目庫(kù)不安排預(yù)算”的方式安排預(yù)算，能夠有效避免立項(xiàng)隨意性大、論證不充分、數(shù)量過(guò)多和交叉重復(fù)等問(wèn)題。項(xiàng)目庫(kù)管理的方式和方法，需要自上而下、全員參與式的共同轉(zhuǎn)變理念，逐步適應(yīng)這一全新的管理理念。

1.完備系統(tǒng)的部門項(xiàng)目庫(kù)要包含中期規(guī)劃擬開(kāi)展的所有項(xiàng)目。這就要求預(yù)算單位在進(jìn)行中期規(guī)劃時(shí)，要對(duì)全年工作任務(wù)進(jìn)行全面梳理，制訂非常詳細(xì)的全年工作計(jì)劃，再科學(xué)合理地將其拆分為不同類別的項(xiàng)目支出，統(tǒng)一編制列入部門項(xiàng)目庫(kù)。其次，部門項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目信息要十分完整全面，既要包括項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、年度工作計(jì)劃、總體規(guī)劃、預(yù)期成果和最終績(jī)效目標(biāo)等項(xiàng)目自身信息，也要包括年度預(yù)算安排情況、資金使用方式和方向等預(yù)算信息。

2.推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)管理常態(tài)化。首先，項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)定期化。開(kāi)放項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間是開(kāi)放式管理項(xiàng)目庫(kù)實(shí)現(xiàn)的前提。各單位需要通過(guò)均衡項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間來(lái)提高入庫(kù)前評(píng)審的效率，并非是在正式開(kāi)展部門預(yù)算編制時(shí)才集中進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)。其次，項(xiàng)目庫(kù)維護(hù)應(yīng)日常化。預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目實(shí)施進(jìn)展程度，與財(cái)政部門溝通實(shí)施過(guò)程中遇到問(wèn)題并給出解決的方案。財(cái)政部門及時(shí)根據(jù)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、政策調(diào)整以及績(jī)效目標(biāo)完成情況等信息對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行更新調(diào)整。最后，項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)周期性。中期財(cái)政規(guī)劃管理的提出旨在提高預(yù)算的前瞻性和實(shí)現(xiàn)預(yù)算的可持續(xù)性，在傳統(tǒng)財(cái)政規(guī)劃管理按年度安排預(yù)算的基礎(chǔ)上，將預(yù)算安排從一年延伸到三年，改變了項(xiàng)目支出預(yù)算安排的方式。滾動(dòng)管理也是以三年總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的全周期滾動(dòng)管理，不再局限于一個(gè)會(huì)計(jì)年度。因此，實(shí)現(xiàn)各部門對(duì)未來(lái)三年的業(yè)務(wù)活動(dòng)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)整體的規(guī)劃和把控，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算有更周詳?shù)目紤]，使資金得到充分利用。

（三）制定項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，完善項(xiàng)目庫(kù)的分層分級(jí)體系

分層是要求項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)要分級(jí)管理，按照部門預(yù)算管理職責(zé)進(jìn)行分工，以部門為主體，各基層單位負(fù)責(zé)該單位的預(yù)算。這種多層級(jí)管理體制同樣適用于項(xiàng)目庫(kù)管理。各單位項(xiàng)目庫(kù)由本級(jí)預(yù)算單位負(fù)責(zé)管理，下級(jí)預(yù)算單位由上級(jí)預(yù)算單位負(fù)責(zé)審核匯總，項(xiàng)目庫(kù)的總體管理則由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。按照項(xiàng)目管理的相關(guān)要求規(guī)定，區(qū)財(cái)政局、各主管預(yù)算單位和所屬基層單位分別設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)，并管理和維護(hù)庫(kù)中項(xiàng)目。這樣就建立起了一個(gè)比較清晰完整的項(xiàng)目庫(kù)管理分工體系，促進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)管理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

目前項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)多樣，按照預(yù)算管理要求分類：一次性項(xiàng)目、經(jīng)常性項(xiàng)目。按照項(xiàng)目庫(kù)管理分類：在建項(xiàng)目、新建項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目、儲(chǔ)備項(xiàng)目。項(xiàng)目還可以按照支出經(jīng)濟(jì)和支出功能分為兩大類。

考慮到項(xiàng)目資金管理評(píng)審機(jī)制，中期財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目可以按照有無(wú)支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：有省級(jí)統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)；有部門制定的支出標(biāo)準(zhǔn)；有行業(yè)支出標(biāo)準(zhǔn)；無(wú)支出標(biāo)準(zhǔn)。不同支出標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)著不同的管理流程，具體流程的復(fù)雜程度也與此有關(guān)。對(duì)于有省級(jí)統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，財(cái)政部門對(duì)該項(xiàng)目納入中期財(cái)政庫(kù)可只需走一般內(nèi)核程序即可，較簡(jiǎn)便。而對(duì)于有部門制定的支出標(biāo)準(zhǔn)或有行業(yè)支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，財(cái)政部門除需內(nèi)核外，還應(yīng)針對(duì)部分重要項(xiàng)目召開(kāi)多部門協(xié)同理財(cái)評(píng)審會(huì)，以及對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目還應(yīng)定期抽查，舉行外部聯(lián)合評(píng)審會(huì)（見(jiàn)下頁(yè)圖2）。對(duì)于無(wú)支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，需要有同級(jí)政府聯(lián)席會(huì)議集體決策同意，方可進(jìn)入財(cái)政部門內(nèi)核流程。

（四）做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃，建立多形式項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審制度

各部門的中期財(cái)政規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況相適應(yīng)，其編制要符合部門發(fā)展和實(shí)際職責(zé)，并且執(zhí)行要嚴(yán)格有效。對(duì)收入預(yù)測(cè)要準(zhǔn)確穩(wěn)妥，而支出預(yù)算安排要留余，才能逐年增加支出預(yù)留空間；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重大改革的深遠(yuǎn)影響要認(rèn)真評(píng)估，使中期財(cái)政規(guī)劃更規(guī)范和科學(xué)。另外把國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃確定的工作任務(wù)、重大改革和重要政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為預(yù)算項(xiàng)目，并納入項(xiàng)目庫(kù)，避免出現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，也為部門中期財(cái)政規(guī)劃編制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中期財(cái)政規(guī)劃不應(yīng)包含沒(méi)有明確依據(jù)的項(xiàng)目，需要嚴(yán)格準(zhǔn)入條件和健全遴選機(jī)制加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理。

圖2 有行業(yè)或部門支出標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目入庫(kù)管理流程

建立項(xiàng)目預(yù)算預(yù)評(píng)審制度，完善項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制。首先，部門要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)審年度規(guī)模較大的新增項(xiàng)目以及部門申報(bào)的重大延續(xù)項(xiàng)目的年度預(yù)算，財(cái)政部門預(yù)算支出要以該評(píng)審結(jié)果作為重要依據(jù)進(jìn)行安排；其次，財(cái)政部門可再委托一些另外的權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)特重大項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)審，更加科學(xué)合理安排預(yù)算支出，切實(shí)把控好項(xiàng)目的“入口關(guān)”。要確保項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，嚴(yán)格的入庫(kù)前評(píng)審是重要措施。

部分條件成熟的單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立健全入庫(kù)評(píng)審機(jī)制，著重解決“由誰(shuí)評(píng)審、評(píng)審什么、怎樣評(píng)審”的問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目評(píng)審全覆蓋目標(biāo)。評(píng)審的形式大致可以分為以下類型：第一，部門自行評(píng)審，分為兩種：一是部門內(nèi)部評(píng)審，在部門項(xiàng)目庫(kù)立項(xiàng)評(píng)審時(shí)，由部門的財(cái)務(wù)科室和業(yè)務(wù)科室組織內(nèi)部評(píng)審會(huì)議；二是部門組織的跨部門評(píng)審，在部門項(xiàng)目庫(kù)立項(xiàng)評(píng)審時(shí)，由預(yù)算單位牽頭組織相關(guān)部門共同參與項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)審。第二，是多部門協(xié)同理財(cái)評(píng)審會(huì)，在財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)立項(xiàng)評(píng)審時(shí)，由財(cái)政部門協(xié)同相關(guān)部門共同參與項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)審會(huì)。第三，是外部聯(lián)合抽查評(píng)審會(huì)，在項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政部門內(nèi)核后，形成對(duì)財(cái)政入庫(kù)項(xiàng)目抽查機(jī)制，由多部門聯(lián)合組成抽查評(píng)審組對(duì)抽到的項(xiàng)目進(jìn)行重新評(píng)審。