從政府能力維度解析精準扶貧的影響因素

呂 華

（南昌大學公共管理學院 江西 南昌 330031）

一般而言，精準扶貧中的主體是指直接或間接地參與精準扶貧全過程的個人、團體或組織。扶貧主體不僅參與和影響精準扶貧政策的出臺，而且在精準扶貧的執行、評估和監控等環節發揮著積極作用。盡管不同地區精準扶貧的主體構成存在差異，作用方式也各有不同，但無論參與主體如何多元，關鍵的主體還是顯而易見的。根據反貧困系統目標的實現以及反貧困治理結構主體的多中心化[1]，筆者認為精準扶貧存在以下主體：政府、市場、社會、社區；同時，根據阿瑪蒂亞·森的反貧困理論，貧困戶自身也應成為扶貧的主體。概括而言，精準扶貧主體主要包括政府、市場、社會、社區和貧困戶自身。由于中國精準扶貧實踐中的扶貧主體以政府為核心，因此這里將著重分析政府作為首要扶貧主體對精準扶貧的影響。

在扶貧主體能力層面上，影響政府精準扶貧能力的要素主要體現在以下方面：扶貧主體的認知水平、角色意識和精準扶貧能力，包括學習能力、調查研究能力、溝通判斷能力、資源整合能力、回應能力、執行能力、創新能力等，以及扶貧主體采取的扶貧模式，即不同扶貧主體之間的協同扶貧程度的影響。

1 扶貧主體的認知水平

精準扶貧政策的有效執行依賴于扶貧主體對政策的認同，不同的認知水平對政策的理解以及政策執行產生的影響不同，高認知水平意味著對政策的理解透徹，并能夠轉化為有效的執行行為，而這種高認知水平受到扶貧干部自身素質、知識結構以及政策宣傳、教育的影響。鄉鎮干部文化程度普遍偏低，尤其是在貧困邊遠山區，經濟落后，資源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素質、高學歷人才，因此導致鄉鎮干部學歷相對較低，同時，他們參加培訓的機會也少，自我學習能力又較低。扶貧主體的認知水平從中央到地方層層下降的現狀，往往不利于政策的有效落實。因此有必要加強貧困地區干部教育培訓，強化精準扶貧政策的宣傳教育，提高扶貧干部的認同程度；另一方面，有必要提高大學生村官在其中所發揮的作用，充分利用年輕干部接受新理論知識快的特點，促進政策的有效執行，避免形式主義、消極應付。

2 扶貧主體的角色意識

精準扶貧政策出臺后，各級干部多了一個角色，即幫扶貧困主體。扶貧主體的角色意識各有差異導致了扶貧績效的差異。精準扶貧工作中存在著政策貫徹落實不到位等現象，可以說明在基層政府中依舊存在官僚主義和形式主義的作風，導致了工作中的“走形式”、“走過程”，實際工作開展消極怠惰，甚至偽造材料。

此外，扶貧部門和各級政府的角色也都有所轉變，在精準扶貧的大格局下，扶貧部門由原來傳統的扶貧工作管理者的角色轉變為各級政府扶貧工作的協調者，各級政府承擔起精準扶貧政策實施工作的職責。這種角色的轉變對各級扶貧部門提出挑戰。因此，如果沒有及時調整好工作思路，樹立角色意識，必然落后于形勢要求。

3 扶貧主體的綜合能力

3.1 學習能力。學習能力，是指獲取知識、提升才干的一種內在素質。它既是鄉鎮干部必須具備的基本能力，也是履行職能和提升行政效能的關鍵因素[2]。尤其在互聯網時代，新技術介入政府公共事務管理的趨勢下，對干部的學習能力提出了新要求。另外，中國處于扶貧攻堅關鍵階段，鄉鎮干部面臨著高強度壓力，面臨的障礙和困難也更多，因此，必須充分提高學習能力，運用現有技術，充分利用資源，進而才能因地制宜、精準實施扶貧政策。

3.2 調查研究能力。調查研究能力，是指掌握從實際出發，深入群眾和基層，透過現象發現問題，把握本質，探索事物發展規律，預測發展趨勢，并提出解決問題的辦法的能力。精準扶貧工作要求“六個精準”：扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準，而這些都離不開通過調查研究來獲取準確和真實的信息，離不開通過調查研究來掌握扶貧實時動態，只有通過調查研究，才能有效采取措施，實現精準扶貧，避免粗放型的“漫灌”扶貧方式。

3.3 溝通協調能力。溝通協調能力，是指有效運用各種溝通技能、技巧，與不同階層的人打交道，能夠耐心、認真傾聽以及清晰完整表達，以建立和維護工作所需要的正式溝通和非正式溝通能力。精準扶貧過程中，必然涉及到中央與地方、各級干部間、干部與村民間的溝通協調，良好的溝通協調能力，能夠有效保證扶貧政策的落實，扶貧工作“六個精準”的實現，同時各級干部之間的相互交流與溝通，能夠有助于資源的合理配置，以更好完成精準扶貧任務。

3.4 資源整合能力。資源整合能力，是指通過組織和協調方式，將資源有效聚合，促進資源優化配置以滿足貧困戶需求，從而有利于提高精準扶貧的績效。資源整合能力往往要求更高的協調溝通能力、調查研究能力和學習能力，依據本地特色、貧困戶能力與需求、互聯網+等，做出符合當地發展狀況、符合貧困戶能力水平的精準扶貧方式與政策，例如“百香果”“草莓”等產業扶貧、電商扶貧等等，既提升了精準扶貧成效，又促進了當地經濟發展。

3.5 回應能力。回應能力，是指扶貧主體通過各種政策和借助各種傳媒有效回應及滿足公共需求的能力。有效回應是關鍵，公眾滿意度和認可度是評判政府回應是否有效的重要指標[3]。在扶貧過程中，扶貧績效的高低受扶貧主體對貧困戶回應能力高低的影響，又通過貧困群眾滿意度表現出來，扶貧成效考核除了依據貧困發生率、貧困群眾收入等脫貧“硬指標”外，也包括一些“軟指標”。可見，扶貧主體的回應能力由貧困戶衡量，只有更好地回應貧困群體需求，貧困戶的生活水平得到切實的提高，滿意度才能提升。

3.6 執行能力。執行能力，是指扶貧干部在準確理解政策目標后，對上級政府和鄉鎮政府的具體政策措施能夠準確、高效貫徹實施的能力。政策執行能力要求扶貧主體在開展扶貧工作時，要抓重點，深入群眾，不盲目開展各項工作，能夠讓扶貧資金真正發揮改善貧困戶生活水平的作用。

3.7 創新能力。創新能力，包括發現新問題、提出新方法、總結新經驗，能夠結合實際創造性地開展工作的能力，提高扶貧主體的創新能力，對于提高精準扶貧績效起著推動作用，尤其在脫貧攻堅的關鍵時期，面對各種可能出現的困難和問題，如何高效解決，對于扶貧主體的創新能力提出更高要求，無論在工作思路、扶貧安排或者扶貧方式上，都需要基于貧困戶實際情況，能夠做到靈活運用產業扶貧、電商扶貧、教育扶貧等不同的扶貧方式。

4 政府壓力式扶貧的因素

2015年底召開的中央扶貧開發工作會議上提出，確保到2020年我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，為此中央與貧困情況嚴重的22個省(自治區、直轄市)簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”，層層落實扶貧責任[4]。這種“扶貧軍令狀”是壓力型行政體制和目標管理責任制相結合的產物。目的在于短時間內完成艱巨的脫貧工作，具有強大的動員能力。但是這也使地方政府承受了比以往更大的工作壓力，省際之間的競爭也不斷加劇了這種壓力，因此基層政府面對壓力與競爭，出現了一些應對方式，如數字脫貧、形象工程、政績工程、貧困戶“被代表”等現象。

總之，這種壓力式扶貧的方式，通過層層加壓，盡管有利于激發同層級地方政府間的扶貧競賽，大大壓縮基層政府扶貧工作的時間，同時扶貧工作所需的物力和財力在快速增加，但是面對復雜的情景，對于基層政府而言，如果缺乏應對這些困難以及整合分配資源的能力，那么就必然走向形式主義的道路，使得上述現象的規模與數量不斷增加，從而嚴重影響精準扶貧的績效。

5 不同扶貧主體之間的協同扶貧程度的影響

政府是精準扶貧的主導力量，而動員、引導和鼓勵社會力量參與扶貧事業已成為世界反貧困的主要趨勢。扶貧主體包括政府、市場、社會、社區和貧困戶自身，而加強精準扶貧多元主體協同水平，一方面必須要有統一的制度安排，避免資源重復投入，同時各主體應明確自身角色，相互配合，實現扶貧主體的有效對接；另一方面建立多元治理主體的協商對話機制，加強政策互動、工作聯動和信息共享，積極推進多元主體的溝通與合作，以便整合各方力量、協同治理農村貧困問題[5]。在扶貧實踐中，由于政府單向度扶貧及主導扶貧工作的弊端已逐漸顯露，因此，為了提升精準扶貧的績效，要充分調動扶貧主體的積極性，共同參與扶貧工作，形成合力以加快推動精準扶貧進程。