對習近平總書記脫貧不脫政策要求的實踐調研
——以白銀市白銀區為例

張 珍

中共白銀市委黨校，甘肅 白銀 730900

白銀區是全省17個插花型貧困縣（區）之一。區域總人口28.9萬人，城鎮化率89.21%。現轄強灣、武川2鄉，水川、四龍、王峴3鎮和人民路、公園路、工農路、四龍路、紡織路5街道，共有45個行政村、35個社區，區域總面積1 372km2，耕地面積13.35萬畝、人均1.89畝，其中水澆地7.85萬畝、人均1.11畝。2014年，全區建檔立卡貧困村7個，建檔立卡貧困戶2 256戶7 399人，貧困發生率10.8%。截至2018年末，累計脫貧2 068戶6 783人，剩余貧困人口242戶680人，貧困發生率下降至1.12%。目前，全區7個貧困村（強灣鄉西溝村、川口村、月亮灣村和武川鄉崖渠村、新安村、武川村、中山村）貧困退出20項指標均已達標，實現全部整體退出。白銀區也已經脫貧摘帽，退出貧困縣序列。

一、主要經驗與做法

（一）貧困識別，動態管理，做到真“精準”

白銀區把精準識別作為推進精準扶貧精準脫貧的首要前提，堅持“有進有退、動態管理”，嚴格把握、規范程序，確保建檔立卡數據科學、全面、真實，著力在“扶持誰”上體現精準要求。首先，采取一核、二看、三比、四評議、五公示的貧困識別機制，用統一、規范、嚴格的程序查實情、探真貧，認真查看比對、評議公示、審查審核，以程序的標準化確保識別的真實性。其次，依托精準扶貧大數據庫，通過數據分析、跟蹤評估，對危房改造、精準貸款、教育扶貧、衛生扶貧等政策措施落實情況進行專項分析，形成了精準扶貧全過程、動態化、互證式的管理模式。2018年，經過動態調整，新識別納入建檔立卡貧困戶3戶8人，返貧2戶11人，貧困人口識別準確率達100%。

（二）黨建引領，落實責任，做到真“幫扶”

深入開展“人大代表在行動”和“政協委員助幫扶”活動，全區172名人大代表、150名政協委員帶頭示范，積極參與幫扶；深化“百企幫百村”行動，大企業持續加大對幫扶村的資金投入，積極為困難群眾提供就業崗位。強化精準幫扶，加強駐村幫扶工作隊伍建設，成立扶貧工作站，選派農業技術人員編入貧困村駐村幫扶工作隊，開展“一對一”技術扶貧和培訓。深化“兩查兩保”專項行動，大力整治扶貧領域腐敗和作風問題，定期不定期開展督促檢查，對工作責任不落實、進展緩慢的部門單位、鄉鎮及時通報批評、督促整改，對主要負責人進行提醒約談，對態度不端正、責任不落實、工作不扎實的干部進行問責。

（三）保障民生，夯實基礎，做到真“脫貧”

1. 把培育壯大富民產業作為脫貧攻堅的根本出路。立足區情、鄉情、村情實際來發展產業，堅持宜種植則種植、宜養殖則養殖、宜旅游則旅游、宜務工則務工的思路，統籌整合資源優勢，培育壯大特色產業。通過搭建電子商務農產品“線上線下”交易服務平臺，培育電商龍頭企業，對貧困村電商服務站點實現全覆蓋。全區7個貧困村均建成脫貧產業園，覆蓋率100%；38個非貧困村建成特色產業園23個，覆蓋28個村，覆蓋率73.7%。未脫貧的325戶貧困戶入園率100%、產業達標率100%，每戶落實產業到戶補助資金2萬元，通過“三變”改革模式，讓農民入股龍頭企業和合作社，完善風險補償機制，扶持貧困戶發展種養產業保底獲得收入、持續增加收入。

2. 把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的有力抓手。自2006年白銀區實施異地搬遷，推進城鄉一體化建設以來，共安置農戶近2萬人，武川、強灣2個貧困鄉移民搬遷率分別達到80%、76%以上。同時，還制定了《白銀區易地搬遷后續產業發展實施方案》，重點圍繞解決搬遷農民“搬得來、穩得住、能致富”的問題，通過企業用工、新建扶貧就業一條街、園區務工、公益性崗位安置，實現了“搬遷一戶、就業一人、脫貧一家”。

3. 把鄉村旅游作為脫貧攻堅新的路徑。推進鄉村旅游是白銀區帶動經濟發展，同時與脫貧攻堅深度融合的重要做法之一。這幾年，白銀區重點集中打造了花村·顧家善、水村·大川渡、鄉坊·強灣村、石村·萱帽塔、桃園·羅家灣、大坪·農業園“六朵金花”的鄉村旅游示范工程，推進了金溝河生態旅游示范帶的建設，還在進一步推進水川、四龍特色康養小鎮的建設，為沿線群眾持續增收、穩定致富開辟了新路徑。

二、存在的問題分析

（一）富民產業支撐能力不足

受技術、地理條件等多種因素影響，全區的農業規模化、產業化、集約化、組織化水平低，主要農作物草畜、林果、馬鈴薯等產業優勢還不明顯，規模較小，集中連片規模化生產基礎不強，產業鏈條短，發展方式依然粗放。諸如武川肉羊產業，已初具規模，成為留守農民增收的主要產業之一，但由于全鄉境內沒有草食畜牧業交易市場，存在市場競爭不足、銷售渠道單一、牲畜價格受制于人、產品附加值不高、肉制品質量安全難以保證等問題，制約了畜牧業持續健康發展。鄉村旅游是白銀區目前打造的重點產業之一，也在帶動了周邊很多留守農民脫貧致富。但是，作為鄉村旅游的重要組成部分“農家樂”的構建與管理還不夠完善。農家樂該如何經營、如何管理沒有統一的規范，在建設上如何體現當地特色，在經營上如何防止一家獨大，防止相互間不良競爭等情況還有待改善。農家樂的飯菜貴，人均消費過高等問題都亟待解決。其次，旅游產業鏈條太短，在突出季節性服務上還不夠充分，相關旅游產業（產品）的開發還不夠。

（二）村集體經濟基礎薄弱

由于地理位置、資源狀況、歷史機遇等原因，白銀區大部分貧困地區的村級集體經濟發展都存在資金缺乏等諸多困難。目前全區有45個村破除了集體經濟“空殼化”，70%的村集體經濟年收入達到2萬元以上，僅10%的村達到10萬元以上。村級收入少，但是又不可避免許多公益事業和干部工資、補貼等剛性支出。因此，很多基礎條件較差的村在發展村級集體經濟上，陷入了既要花力氣搞基礎設施建設，又不得不大額欠債的兩難境地。

（三）貧困戶內生動力不足

由于在以往扶貧工作中，政府長期為貧困居民直接投入資金或物質幫扶，如此輕松得來的福利讓貧困居民養成了“無功受祿”的依賴思想，把政府所盡的義務當成理所當然。安于現狀，不思進取，自我發展的積極性不高，“你急他不急”“上動下不動”的情況時有發生，這種精神狀態成為貧困戶從根本上擺脫貧困的重大障礙。調研中武川鄉武川村就存在這樣的情況。其中一貧困戶，正值青壯年，具備勞動能力，其實際貧困狀況并非不理想，幫扶單位在幫扶脫貧中想方設法為其發展經濟，助其脫貧。但是貧困戶“等靠要”思想嚴重，不僅不自立更生，勤奮自強，更是將幫扶單位投資購買的十幾只羊低價變賣，變現后肆意揮霍。面對這種情況，幫扶意義又何在？這值得我們反思。

（四）宅基地閑置、土地撂荒嚴重

白銀區脫貧主要是以易地搬遷安置為重點，城市移民較多。正是因為移民搬遷數量大，所以也造成了原居住地村民房屋閑置狀況嚴重。作為城市移民比較嚴重的兩個鄉鎮（強灣鄉、武川鄉）都在市區有移民安置點，移民搬遷率分別達到80%、76%以上，鄉村常住人口占總人口的比重僅10%左右。走訪的村民農戶家，所見到的大部分都是留守老人，還有少數因學供養的中年勞動群體。因此，鄉村閑置、廢棄房屋比比皆是，既使鄉村景象一片凋敝，也造成了大量土地的浪費。

土地撂荒方面，受自然條件和基礎設施建設滯后等因素影響，部分村鎮土地撂荒問題嚴重。比如武川鄉，近80%的耕地為旱地、板結地、砂地，澆灌時間短，保墑能力差，土地貧瘠，生態環境脆弱，屬典型的干旱山區。作為以第一產業為主的農業大鄉，惡劣的自然條件自然而然成為了導致武川鄉經濟實力弱、農民生活貧困的主要原因。其中新安村，而有5 000多畝的旱地因缺水基本不種。而強灣鄉川口村，共有土地5 250畝，大概耕種的有400多畝，其余全部撂荒。

三、建立長效機制，鞏固脫貧攻堅成效的對策建議

（一）脫貧不脫政策，持續落實好各項政策

白銀區在實現精準扶貧過程中，先后編制完成了《六盤山片區白銀區區域發展與扶貧攻堅規劃》《白銀區“1+17”精準扶貧方案》《白銀區產業扶貧規劃（2016-2020年）》《白銀區移民搬遷扶貧規劃（2013-2017年）》《白銀區“十三五”扶貧專項規劃》《白銀區脫貧攻堅鞏固提升實施方案（2018—2020年）》《白銀區抓黨建促脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》《白銀區關于推進鄉村振興戰略的實施意見》《白銀區脫貧攻堅奔小康工作方案》等一系列規劃方案。這些政策是打贏脫貧攻堅戰的保障，有短期措施，也有長期規劃，而如何讓政策、規劃都落到實處，見到實效是白銀區今后穩步脫貧致富的關鍵。要掌握好時間節點，抓住政策落實的關鍵點，穩步、有效地實現脫貧政策與實際發展的對接。

（二）脫貧不脫扶志，持續提升發展內生動力

開展精準扶貧工作，要始終立足于增強貧困農民自我發展和自我造血能力，美好的生活離不開自身的辛勤勞動。把扶貧與扶智、治標與治本結合起來，把動員宣傳與技能培訓結合起來，激發貧困農民“我們要發展、我們要脫貧”的愿望和信心。在充分征求農民群眾意愿的基礎上，因地制宜，科學規劃，著重發展到戶增收項目和產業扶貧項目，真正讓廣大貧困農戶成為扶貧項目建設的規劃者、參與者、建設者、受益者，調動貧困農戶投身脫貧攻堅的積極性和主動性。扶貧干部要善于做群眾的思想工作，能夠俯下身與群眾交心，能贏得群眾的信任，幫助群眾破除“等靠要”的消極依賴思想，樹立起讓百姓通過自己勤勞致富改善生活的正確價值觀和人生觀。

（三）脫貧不脫扶業，不斷優化壯大產業

加快引進和培育龍頭企業，夯實產業基礎，發展規模產業，壯大集體經濟。

1. 產業幫扶盡量選擇貧困戶具有經驗技術基礎的項目，建立貧困戶發展產業獎扶政策，激勵扶貧戶發展產業。白銀區是重要的移民搬遷安置區。面對大規模搬遷安置移民，一方面是如何做好服務城市經濟發展的第三產業，解決好進入城市貧困農民群體的生活保障。比如，規范提升出租車、貨運、臨時雇工、個體經營、勞務輸出五大行業行為標準，加大市場份額，促進就業，實現進城農民的穩定收入。另一方面，鼓勵和支持貧困戶土地經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種形式，積極發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。讓貧困戶成為土地流轉和適度規模經營的參與者和受益者，使貧困戶打工就業拿“薪金”、土地流轉得“租金”、股份合作分“股金”、自主創業掙“現金”。

2. 促進規模化經營，提升市場占有率。特別是貧困村在選擇產業方面，應該多考察市場需求，選擇具有明顯地域優勢的產品，加大規模經營，突出市場占位，形成產業鏈條，創建地域品牌，以最大生產基數占據大比例市場份額。比如：武川鄉的畜草、馬鈴薯、肉羊等，強灣鄉的核桃、水川的鄉村旅游、四龍的康養小鎮建設等，都可以加大規模，形成“小產品大產業”，以品質為保障，做強做大優勢，培育產供銷一體化網絡，從而增加農民收入。

3. 開展特色農產品標準化示范。目前，我們的很多農產品生產標準都不高，作為農業產業化的最高境界就是深加工、走出口。因此，要做到瞄準出口選產業，以更高標準生產，避免產品的同質化，這是目前實現產業扶貧的一條重要出路。

4. 繼續推行“黨支部+龍頭企業+貧困戶”“黨支部+紅色旅游+農戶”“黨支部+互聯網+農戶”等產業扶貧模式，統籌安排產業扶貧資金投入，健全利益聯結機制，確保貧困戶和集體經濟穩定持續增收。

（四）脫貧不脫固基，不斷鞏固提升脫貧質量

加強基礎設施建設是基礎。以道路交通、水利工程、生態治理等為重點，推動農村基礎設施提檔升級。加快推進水川通用機場、白銀至青城旅游公路改造工程建設，組織實施中型灌溉泵站更新改造、水系連通、村鎮污水處理項目，推進水川、四龍兩鎮集中供熱、供氣，助推鄉村旅游、康養產業發展。

提高公共服務水平是保障。持續加大財政投入力度，提升教育、衛生、文化、醫療、社會保障服務水平，特別是提升貧困村、移民搬遷小區服務保障水平。加強精神文明建設，豐富群眾文化生活，完善社會治理，促進農村和諧，不斷增強群眾的獲得感和幸福感。

（五）脫貧不脫責任，注重持續發力

貧困之冰，非一日之寒；破冰之功，非一春之暖。做好扶貧開發工作，必須拿出踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，發揚釘釘子精神，鍥而不舍、馳而不息抓下去。要繼續深入推進“黨建+”扶貧模式，派強駐村第一書記和扶貧工作隊，還應該把真正懂農業、愛農村的人才派到農村去。多注入新鮮、有活力的血液，幫助貧困村不斷提高脫貧攻堅能力水平。在脫貧摘帽如期實現后，幫扶工作還應圍繞鄉村振興和美麗鄉村建設，持續有效推進脫貧攻堅后續鞏固和提升工作，有效保障脫貧攻堅成果。