定西市農村“三變”改革的探索與思考

張治平

甘肅省定西市農村合作經濟經營管理站，甘肅 定西 743000

農村“三變”改革發端于貴州六盤水市，是當地干部群眾在黨和政府的正確領導下，結合農村經濟發展實際，做出的一項深化農村改革的重大探索和實踐。在黨中央的關懷和肯定下，農村“三變”改革從“試點”到“推廣”，再到“推開”，逐步成為農業增效、農民增收、集體資產增值新的增長點，在加快貧困群眾脫貧致富、建立農民增收長效機制、促進農業農村健康發展方面發揮了重大作用。

定西市地處甘肅省中部，是典型的黃土高原丘陵溝壑區，也是全國扶貧開發的肇始地和“三西”扶貧的策源地。全市境內地勢起伏、山脈縱橫，生態環境脆弱，水土流失嚴重，農業條件惡劣，脫貧攻堅任務十分艱巨。怎樣利用有限的資源激發農村發展潛力，怎樣利用落后的自然條件發展現代農業，怎樣激發群眾內生動能實現精準脫貧，怎樣建立長效增收機制實現鄉村振興，是長期以來擺在政府和群眾面前的發展難題。2017年，定西市委市政府按照省委省政府決策安排部署，在全省率先制定下發了《關于推進農村資源變資產資金變股金農民變股東改革的實施意見》，成立領導小組，召開啟動會議，正式拉開了全市農村“三變”改革試點的大幕。兩年來，全市上下按照“有變則變、做好存量，能變則變、做足增量，靈活多變、做大總量，變就變好、做優質量”的工作標準，解放思想、積極探索、科學施策、強力推進，全市農村“三變”改革工作取得了較大成效，農村“三變”改革成為了貧困群眾脫貧增收的“助推器”和農業農村發展的“新引擎”。

一、農村“三變”改革探索與實踐中的“定西經驗”

（一）完善制度設計、保障工作力量，農村“三變”改革順利推進

在多部門集思廣益、多渠道研究論證的基礎上，定西市創新性的提出了指導全市農村“三變”改革的“8步16法32措施”，制定下發了全市農村“三變”改革26個配套方案（辦法），重點在集體資產清產核資、財政資金整合投入、農村產權交易、股權設置與量化、入股合同管理、風險防范化解等方面進行細化分解，使全市農村“三變”改革有了政策依據和操作規程。通過編印發放《定西市農村“三變”改革工作指南》《定西市農村“三變”改革政策100問》《“三變”改革在定西》等一系列政策宣傳品，為廣大群眾和新型經營主體參與農村“三變”改革提供政策咨詢和服務。在電視新聞媒體和新媒體平臺，進行全方位、多角度、深層次、廣視角的政策解讀和典型報道。全市上下部門聯動、制度完善、機制健全的工作局面基本打開，廣大群眾知曉“三變”、支持“三變”、參與“三變”的工作氛圍逐步形成。

（二）構筑改革平臺、完善工作機制，農村“三變”改革體系健全

一是構建“股改”服務平臺。在全市范圍內，完成農村土地承包經營權確權登記頒證和農村集體資產清產核資這兩項基礎性工作，為農村土地承包經營權、林權等要素入股“三變”夯實了基礎。通過積極引導村集體和農民以土地承包經營權、林權等資源性資產，房屋、機械設備等經營性資產，技藝技能、民俗文化等無形資產，以及村集體和農戶自有資金等可變要素入股新型經營主體，建立“保底收益+按股分紅”的利益分配機制，發展多種形式的“農民變股東”。二是完善產業發展平臺。以“551”產業扶貧為契機，實施“龍頭企業+合作社+農戶+市場”的產業發展模式，培育壯大中醫藥、馬鈴薯、草畜、花卉、果蔬等特色產業，夯實“三變”改革產業基礎。通過積極引導市內外龍頭企業、農民合作社等新型經營主體積極參與農村“三變”改革，用股權建立經營主體和農戶的利益聯結機制，催生共同發展的動力。三是搭建農業投融資平臺。各縣區組建縣級國有農業投資開發公司，打造全縣“三變”改革的重要載體，提高農村“三變”改革風險保障能力，發揮農投公司在產業扶持帶動、農業融資擔保、帶動脫貧增收方面的重要作用。市上組建成立甘肅金控定西融資擔保公司，通過探索推廣“政銀擔+保擔”增信合作模式，擴大涉農擔保貸款規模，建立政府、銀行、擔保、保險之間聯動運營機制，為農村“三變”改革主體提供融資。

（三）創新改革模式、探索多元入股，推動“三變”落地見效

全市按照“邊試點、邊改革、加快推進”的總體要求，因地制宜篩選了產業基礎好、鄉村領導班子強、承載主體有實力、群眾參與積極性高的鄉鎮、村組為示范點，按照“試點示范、分步實施”的工作要求，形成了多種形式入股、多方力量參與、多種模式發展的農村“三變”改革格局。如安定區內官營鎮通過五種典型的“N+三變”模式，既有效利用財政資金，又盤活了農村閑置資源，拓寬了群眾致富增收渠道。全市從2017年試點之初的1個省級示范縣、1個市級示范縣、23個示范鄉鎮、106個示范點發展到2019年的全市全面推開，著力打造30個精品示范鄉鎮、300個特色示范村，農村“三變”改革在全市落地生根、開花結果，走出了一條具有定西特色的“三變”改革之路。

二、定西市開展農村“三變”改革的幾點體會

（一）突出政府主導是前提

農村“三變”改革是深化農村改革的一項制度創新，由于長期以來農業以分散經營和自給自足為主，所以必須依靠政府主導來推動。省市縣三級政府要從全局對“三變”改革進行把控引導，統籌做好項目規劃、產業選擇、資金配套、政策保障等方面的工作，為開展農村“三變”改革把好方向，降低改革風險，保障農民權益。

（二）選擇經營主體是關鍵

“三變”改革承載主體的選擇，是推進“三變”改革的關鍵所在，找準主體、選好產業對改革的成功至關重要。所以積極培育引導經營主體參與農村“三變”改革。既要引導本地龍頭企業和農民合作社通過“強強聯合”參與，作為開展農村“三變”改革的先鋒力量；又要支持鼓勵鄉村致富能手、產業大戶、致富帶頭人等群體領辦創辦新型經營主體，讓農民以身邊的人和事感受“三變”改革帶來的實實在在的收益，從情感上接受“三變”、參與“三變”。

（三）豐富改革內涵是發展

農村“三變”改革中的可變要素，除傳統的土地、房屋、閑置資金外，要更多的發揮本地自然人文優勢，探索將自然景觀、民俗文化、技藝技能等無形資源資產融入“三變”，突出區域特色優勢，豐富“三變”改革的內涵，走符合本地實際的“三變”改革路子。

（四）確保農民主體是原則

在推進“三變”改革中，要始終堅持農民的主體地位，尊重農民意愿，不搞強制和“一刀切”，要通過“試點先行、先易后難、循序漸進”的原則，培育典型示范，引導部分人先參與到農村“三變”改革中，通過實實在在的收益，進而帶動其他農民的參與，以“點”帶“面”推動“盆景”變“風景”。

三、農村“三變”改革中亟需解決的幾個問題

（一）加大政策扶持力度

農村“三變”改革是一項操作程度復雜、涉及利益廣泛、影響較為深遠的改革工作，定西市出臺的26個配套方案（辦法），無論從政策深度、執行力度、涉及深度方面，都無法滿足當前農村“三變”改革全面推開的政策需求。應該從更高層面上，完善“三變”改革中財政資金整合、股權設置量化、風險防范、金融服務等方面的配套政策，尤其是對財政資金參與的使用管理辦法、社會力量參與的優惠激勵措施、改革風險的防范化解辦法等政策空白、亟待解決的區域進行制度完善，建立一套完善的、可行的、操作性強的制度體系，確保農村“三變”改革的各項工作環節有理有據。

（二）著力化解改革風險

推進農村“三變”改革的一個重要困難，來自于農民對改革風險的擔憂，進而造成農民參與積極性不高，存在等待觀望情緒。為此，亟需多方發力，在化解改革風險方面出實招，如保險行業探索推出入股合同履約保險、經營主體市場風險保險等保險產品，由政府支持補貼的方式鼓勵經營主體和農戶參與投保，降低改革風險，解決農民后顧之憂。行業部門要加強對“三變”改革項目審核和資金監管力度，選準選優投資項目，研判風險，防控危機，切實保障參與群眾的合法權益。

（三）加強基層工作力量

“三變”改革是深化農村改革的有效探索和實踐，保障工作力量才能保證改革的穩步推進。從目前定西市情況來看，這項工作在縣鄉主要由農經部門承擔，但縣鄉兩級工作力量不足，推動指導不力。為此，應加強工作力量的配備，配備一批專業能力好、業務水平高的農村改革隊伍，才能保障以農村“三變”改革為引領的各項農村改革政策在基層落地見效。

（四）提高監管服務力度

農村“三變”改革是農業供給側結構性改革的一個突破口，涉及方方面面，需要多措并舉，合圍發力。要建立農村“三變”改革管理監督機制，收益分配機制，應急管理機制。農業部門要加大對“三變”改革經營主體的財務監督和指導，各職能部門要熱情服務，主動作為，分工負責，把政策送到股民之中，把技術送到田間地頭，把法律服務送到經營主體和股民，按項目按責任包抓，真正形成上下一致，齊抓共管的“三變”工作格局，讓農民有看頭、有干頭、有盼頭。