現代公共圖書館服務體系人力資源保障研究(一)：現狀調查*

張 靖，徐曉瑩，譚麗瓊，李思雨，陳深貴，陳麗納，方家忠

1 問題的提出及研究現狀

作為一個專業性職業領域，專業人員是圖書館開展服務的關鍵條件，人力資源保障機制是現代公共圖書館服務體系建設的關鍵問題。現代公共圖書館服務體系通過建立公共圖書館總分館制，讓孤立、分散的圖書館形成組織體系和服務體系[1]，最終實現資源共享，為城鄉居民提供普遍均等服務。在目前“一級政府建設并管理一個圖書館”[2]的基本格局下，要打破各級圖書館孤島運行的局面，必須發揮總館的主導協調作用，在距離層面和服務層面打通公共圖書館服務的“最后一公里”[3]。公共圖書館服務體系建設難點的解決，一靠機制，二靠人才。在搭建機制的基礎上，一方面需根據服務功能、服務范圍、服務人口等要素配備足夠的工作人員，保障公共圖書館(以下簡稱“公共館”)服務的正常開展；另一方面，由于公共館在管理服務等方面具有專業化特點[4]，需依靠具備相應專業知識和技能的人員[5]實現服務保障。

已有圖書館人力資源研究集中于人力資源管理，且多數有關圖書館人力資源的研究集中于高校館，對公共館的討論較少；而相關研究均強調人力資源的獨特性和重要性[6]。關于公共館人力資源保障的討論，主要出現在公共文化服務體系建設的相關研究中。公共文化服務人才的著力點當然也適用于公共館隊伍建設[7]，但公共館人力資源保障亦有其特色，在實踐領域，各地均在國家公共文化服務標準下摸索公共館人才隊伍建設的創新舉措[8]。有學者從總體角度對我國公共館工作人員保障機制進行研究，關注人員編制、職業資格、人員結構和在職教育四個方面[9]；有學者對地區性的公共館人力資源問題進行調查，調查項目集中于性別、年齡、學歷等基本情況[10-11]；也有學者在對公共館的某項具體服務開展研究時借鑒國外的經驗，提出保障具有相應服務技能的人力資源的重要性[12-13]。回顧相關研究，均未突出體系建設下的公共館人力資源保障問題，未見基于實證的現代公共圖書館服務體系人力資源保障研究。

2 研究設計

2.1 調研對象的選擇及整體研究思路

2015年5月，《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱《條例》)施行；同年12月廣州市人民政府審議通過《廣州市“圖書館之城”建設規劃(2015-2020)》(以下簡稱《規劃》)，提出四大保障計劃、十六個服務項目、六大支撐機制，以構建普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務體系。2016年廣東省人大代表視察廣州圖書館，發現服務量大、專業人員少、供需矛盾突出等問題，提出通過政府購買服務等方式補充廣州市公共圖書館服務體系專業人員的建議。人力資源保障機制是廣州市正在積極推進的公共圖書館服務體系建設、“圖書館之城”建設中的關鍵問題。本研究以之作為案例，對其人力資源現狀進行調查。

2.2 現狀調查

2.2.1 調查工具設計

現狀調查指標體系以《規劃》中關于人力資源保障機制的相關表述[14](第25條和第26條)作為基礎建構，輔以文獻調查以及前期走訪。市區級圖書館的調查問卷包括編制內人員情況、非編制人員情況、新進人員資質要求、繼續教育情況等內容；鎮(街道)級圖書館的調查問卷包括街鎮文化站及圖書室的基本情況、現有人力資源配置規模、人員配置來源、專業技術職稱情況、非編制人員用工模式、學歷及專業背景、繼續教育情況、新進人員資質要求等內容。

2.2.2 抽樣

廣州市共有2個市級公共圖書館(以下簡稱“市級館”)和11個區級公共圖書館(以下簡稱“區級館”)，課題組進行全樣本調查和分析。共有170個鎮(街道)級圖書館［以下簡稱“鎮(街)館”］，課題組采用兩種抽樣方式，共抽出43個樣本：(1)從11個區中隨機抽出1個區，將該區(編號D05)所有21個鎮(街)館納入樣本；(2)根據其他10個區的鎮(街)館分布情況、鎮(街)分館建設試點情況、通借通還服務點情況，半隨機抽出22個鎮(街)館，樣本情況如表1所示。

表1 11區鎮(街道)級圖書館及抽樣情況

2.2.3 問卷回收

課題組于2017年5-6月共向市級館和區級館發出調查問卷13份，鎮(街)館問卷43份，問卷回收錄率和有效率為100%。

3 廣州市公共圖書館服務人力資源現狀

3.1 市區級圖書館人力資源現狀

根據2個市級館、11個區級館的問卷反饋，按編制人員、非編制人員、新進人員和繼續教育等呈現廣州市市區兩級公共館的人力資源現狀。本文所用數據主要來源于《廣州市“圖書館之城”建設2016年度報告》、廣州圖書館中心館辦公室2016年統計數據以及課題組針對市、區和鎮(街)圖書館的調查。

3.1.1 編制人員情況

基本情況見表2。廣州市公共館的人員編制，64%集中在2個市級館，11個區級館的人員編制不到40%。市區兩級圖書館之間、區級館之間存在剩余編制數不均衡的情況。

性別和年齡情況見表3。在性別結構上，女性多于男性，其中市級館男女比例約為1：2，區級館約為1：3。在年齡結構上，45歲以下員工占76%，隊伍較年輕，年齡結構較合理。但綜合考慮員工中女性比例和45歲以下比例，以及二胎政策，或可預測未來一段時間各館將(繼續)面臨因編制人員生育、哺乳等假期安排所造成的人力資源壓力。

編制人員的崗位和職稱情況見表4。編制人員主要從事專業技術崗和管理崗兩種專業性崗位。服務人口與編制對比情況最為突出的L06，部分編制人員必須“雙肩挑”，兼任不同崗位職責。職稱結構呈橄欖型，中間部分為初級和中級職稱，約占86%，兩頭為高級職稱和初級以下職稱，分別占11%和3%。職稱結構欠合理，有待調整。

表2 市區級公共圖書館編制人員總體情況

表3 市區級公共圖書館編制人員性別和年齡情況

表4 市區級公共圖書館編制人員崗位和職稱情況

編制人員的學歷和專業情況見表5。在學歷方面，結構呈橄欖型，中間本科、碩士研究生和大專學歷占97%，兩頭博士研究生學歷和未接受高等教育僅占3%，7名博士研究生學歷館員均來自同一個館。專業背景方面，人文社科類背景的人員占84%，不具有圖書情報與檔案管理學科背景的人員占78%；1名未接受高等教育人員無專業背景相關信息。

表5 市區級公共圖書館編制人員學歷和專業情況

3.1.2 非編制人員情況

非編制人員基本情況見表6。購買服務和政府臨聘人員是市區級館主要的非編制人員用工模式，約7成為購買服務人員，其次為政府臨聘人員，二者相加占比達98%。從2017年招聘計劃中可看出，各館要增加的非編制人員以購買服務人員和政府臨聘人員為主。

在性別、年齡比例方面，非編制人員與編制人員的情況相似，性別以女性為主，年齡以45歲以下為主。在崗位分布方面，非編制人員以專業技術崗為主，存在部分未確定崗位的情況，未能完全做到人崗匹配。非編制人員在專業技術職稱以及受教育程度方面明顯弱于編制人員。編制人員以中級職稱為中間力量，初級、高級職稱比例相對合理，非編制人員在職稱評定的積極性和競爭性上均不及編制人員。受教育程度方面，正式編制更容易招聘到高學歷人才，而非編制人員則以未接受高等教育和大專學歷為主。

表6 市區級公共圖書館非編制人員總體情況

調查反饋表明，非編制人員的月收入水平(包括五險一金、獎金、福利等)大多處于2000-3500元，僅有少量圖書館的非編制人員月收入水平達到3501-5000元。根據廣東省教育廳發布的《2016年高校畢業生就業質量年度報告》，碩士畢業生的平均月薪為6223元，本科畢業生的平均月薪為3726元，專科畢業生的平均月薪為2849元[15]。由此可見，非編制人員的月收入水平對于本科以上畢業生缺乏吸引力。

3.1.3 新進人員資質

以調查反饋為基礎，輔以相關招聘啟事的分析，獲得新進人員的資質要求大體情況。市區級館均要求新進編制人員具有大學本科及以上學歷。學科背景方面，總體而言，以圖情檔相關專業為主，開展多學科背景招聘；8個市區級館在招聘啟事中特別提及圖書館學、情報學、信息管理與信息系統等圖情檔相關專業背景。對新進非編制人員，要求具有大學本科以上學歷的圖書館僅有1個區級館，要求具有大專以上學歷的圖書館有8個市區級館；其中某區級館由于實行整體服務外包，對骨干人員要求具有圖書館相關經驗；專業背景方面，一般要求具有圖書情報專業或計算機相關專業。

3.1.4 繼續教育情況

員工繼續教育基本情況見表7。市級館提供的場次和學時比較充足；區級館則存在較大差異。將非編制人員納入繼續教育范圍的圖書館有6個，已有計劃的有2個。

表7 市區級公共圖書館員工繼續教育情況

3.2 鎮 (街道)圖書館人力資源現狀

根據廣州市11個區43個街鎮館的問卷反饋，此處按文化站現有人力資源配置情況、新進人員資質及繼續教育情況三部分呈現樣本鎮(街)館人力資源現狀。

調研顯示，43個鎮(街)文化站中包括37個省特級文化站和6個省一級文化站。各文化站在工作經費、建筑面積等方面存在較大差距。在已知經費情況的文化站中，2016年經費最多者與經費最少者之間相差498萬元，2017年相差383萬元。建筑面積最大者與最小者之間相差超過1.5萬平方米。

在43個鎮(街)文化站中，尚有1個文化站未建立圖書室。在鎮(街)文化站圖書室中，建筑面積、工作經費以及館藏等方面均存在較大差距。圖書室面積大多為100-300平方米，最大者與最小者之間相差超過2000平方米。工作經費方面，2016年經費最多者與最少者之間相差54萬元。館藏方面，各圖書室紙質館藏量大多為1萬-3萬，紙質館藏最多者與最少者之間的差距超過9萬冊。各圖書室每周平均開放時間約為42小時。大約三分之一的鎮(道)圖書室未設獨立的出入口。

3.2.1 文化站人力資源配置情況

樣本鎮(街)文化站的人力資源配置基本情況見表8。

43個樣本鎮(街)文化站工作人員共有262人，其中專職人員224人，占比約85%；兼職人員38人，占比約15%。樣本鎮(街)文化站的人力資源配置來源基本為街道辦等，其余來源包括區文廣新局、區級圖書館和社區活動中心。此外，D11-L01有1名黨史辦工作人員參與工作。在工作人員總數方面，樣本鎮(街)文化站工作人員數量大多在10人以下，但各站之間的工作人員數量差距明顯，人員最多的文化站與人員最少的文化站之間相距24人。

在224名專職人員中，編制人員79人(35%)，非編制人員145人(65%)。各樣本文化站事業編制數量與鎮(街)常住人口數量并無對應關系，有常住人口達50萬人而文化站僅5個事業編制者，有常住人口4萬人而文化站事業編制為9者。總體而言，文化站的編制少；部分文化站與社區活動中心合并，編制屬于社區活動中心所有，文化站無專屬編制。

表8 樣本鎮(街)文化站人力資源配置基本情況

非編制人員的用工模式以臨聘人員(111人，包含兼職人員中的臨聘人員)、政府雇員(19人)、社工(18人，全部來自于D07-L01)以及政府購買服務人員(8人)為主。臨聘人員的合同方包括街道辦、社區服務中心、文化站和村公司。

編制人員學歷結構以本科(71%)為主，其次為大專(23%)，少數人員未接受高等教育(5%)。非編制人員學歷結構以本科(51%)和大專(29%)為主，高達20%人員未接受高等教育。專業背景多為人文社會科學類(超過85%)。

在圖書館人力資源配置方面，樣本鎮(街)共有專門的圖書館人力資源配置29人，占工作人員總數的11%。44%的鎮(街)文化站沒有專門的圖書館工作人員。除8個鎮(街)文化站擁有1-2名專業技術人員外，其余35個鎮(街)文化站均未配備專業技術人員。而專業技術人員主要為高級講師、群眾文化助理館員等，未有圖書資料系列專業技術人員。

3.2.2 新進人員資質

對于新進編制人員，鎮(街)文化站要求具有大專及以上學歷，或要求具有本科及以上學歷。在專業背景上，要求具有文化藝術和人文社會學科以及計算機等相關學科背景、與工作崗位相關的學科專業背景。對新進非編制人員，大多數鎮(街)文化站要求具有大專及以上學歷，部分鎮(街)文化站要求具有本科以上學歷。在專業背景上，要求具有管理或技術類相關專業背景，如藝術類、圖情類、體育類、語言文字類。

3.2.3 繼續教育情況

2015年、2016年樣本鎮(街)館人員繼續教育的平均學時分別約為27、28學時。如圖1所示，各鎮(街)館繼續教育情況差距較大，既有人均繼續教育學時與市區級館情況基本持平的街鎮，也存在部分鎮(街)文化站工作人員未曾參加繼續教育或業務培訓的情況。

圖1 2015、2016年樣本鎮(街)文化站繼續教育或業務培訓學時平均值

4 服務體系建設視角下的人力資源問題

現代公共圖書館服務體系是現代公共文化服務體系的組成部分。課題組梳理42份相關政策法規，其中公共文化服務類11份、公共圖書館類9份、人力資源類22份；國家層面22份、廣東省層面8份、廣州市區層面11份、其他1份。

4.1 服務體系建設視角下的人力資源保障

相關政策法規中論及服務體系建設中的人力資源保障主要者如表9所示。

現代公共文化服務體系和公共圖書館服務體系建設政策法規中論及人力資源，首先均強調人才隊伍建設是服務體系建設的重要組成部分，進而強調：(1)通過落實編制、政府購買服務等多種方式保障人員數量；(2)通過加強教育培訓、完善選人用人機制等方式保障人員質量；(3)在總分館模式下，根據實際情況統籌總館、分館的人員配置。

表9 相關政策法規關于服務體系建設中的人力資源保障條款摘錄

4.2 地方法規規范下的最低標準

根據《條例》、《規劃》、廣東省《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的實施方案》(以下簡稱《方案》)中關于人力資源的規定，梳理具體測量標準如下：

(1)根據《條例》《規劃》的要求，應按照服務的常住人口每1萬-1.5萬人配備1名工作人員，配備形式可以多樣化；市區級館應結合服務時間、館舍規模、館藏資源數量、用戶服務量等因素配備足夠的工作人員。由此，得出測算公式為：公共圖書館最低人力資源保障工作人員數量=服務的常住人口數/15000。

(2)根據《方案》的規定，區級館專職工作人員不少于15人；鎮(街)館專職工作人員不少于2人。

(3)根據《規劃》，鎮(街)館至少配備1名專業技術人員。根據《廣州市“圖書館之城”建設2016年度報告》，專業技術人員指具有專業技術職稱的在編工作人員。

綜合以上三條，本研究使用以上公式測算市區級館最低人力資源保障人員數，并將鎮(街)館最低人力資源保障工作人員數量設定為“專職工作人員不少于2人、專業技術人員不少于1人”。

(4)根據《條例》，市區級館和鎮(街)館的新進管理人員和專業技術人員應具備大學本科以上學歷和與工作崗位相適應的專業知識與技能。

(5)根據《規劃》，中心館每年為從業人員提供專業繼續教育課程不少于42學時；各區館負責鎮(街)館從業人員的業務培訓，每年提供不少于2次12學時的培訓課程。

4.3 廣州市公共圖書館人力資源三大問題

將調查所得現狀與法律政策規定的人力資源最低保障加以比對，發現在現代公共文化服務體系建設、現代公共圖書館服務體系建設背景下，廣州公共圖書館人力資源方面存在三個主要問題。

4.3.1 人員數量缺口大

圖2 市區級館在崗工作人員數與人員數量缺口對比

如圖2所示，與區級館相比，兩個市級館的人員數量具有絕對優勢，但仍存在338個人員缺口。區級館方面，滿足符合相關規定最低人力資源保障人員數量的有3個館；人員缺口超過最低人力資源保障人員數量50%以上的有4個館；接近50%的有1個館；約為20%的有1個館。情況最嚴重的缺口超過最低人力資源保障人員數量80%、次嚴重的超過60%。

根據測量標準“鎮(街道)圖書館專職工作人員不少于2人”，樣本中的43個鎮(街)館，如圖3所示：達到最低人力資源保障人員數量標準的有5個館，占12%；人員缺口為最低人力資源保障人員數量100%，即專職工作人員為0的有19個館，占44%；人員缺口為最低人力資源保障人員數量50%，即專職工作人員為1的有19個館，占44%；無超過最低人力資源保障人員數量標準配置專職工作人員的鎮(街)館。

圖3 鎮(街)館專職工作人員數量比例

圖4 鎮(街)館專業技術人員數量比例

根據“鎮(街道)圖書館至少配備1名專業技術人員”，樣本中的43個鎮(街)館，如圖4所示：達到最低人力資源保障人員數量標準，即專業技術人員為1的有6個館，占14%；人員缺口為最低人力資源保障人員數量100%，即專業技術人員為0的有34個館，占79%；超過最低人力資源保障人員數量標準，其配置專業技術人員數量為3的有1個館，占2%，其配置專業技術人員數量為2的有2個館，占5%。

鎮(街)館中，同時符合專職工作人員和專業技術人員相關要求的有1個館，占2%；僅符合其中一個要求的有12個館，占28%；兩方面要求均不符合的有29個館，占67%。

4.3.2 人員專業性情況不理想

在職人員方面，市區級館編制人員中具有圖書情報與檔案管理學科背景者僅占22%；非編制人員以未接受高等教育和大專學歷為主。

新進人員資質要求方面，根據《條例》，公共館新進管理人員和專業技術人員應具備大學本科以上學歷和與工作崗位相適應的專業知識與技能。目前僅市區兩級館的新進編制人員的資質要求能基本滿足。明確提出新進非編制人員須具備大學本科以上學歷的市區級館僅有2家，大多館僅要求新進非編制人員具備大專以上學歷。考慮到非編制人員的崗位結構以專業技術崗和管理崗為主，這一門檻將難以保證市區兩級館的新進管理人員和專業技術人員均具有大學本科以上學歷。鎮(街)館由于文化站工作人員在數量上尚且缺乏保障，尤其是專門的圖書館工作人員，更無法保證新進館工作人員擁有大學本科及以上學歷以及與工作崗位相適應的專業背景。

4.3.3 繼續教育組織情況未能滿足專業性提升需求

準入門檻方面的人員專業性保障存在諸多困難，因此圖書館員專業性的提升在更大程度上便依賴于繼續教育。按照《規劃》，專業繼續教育主要由市區兩級中心館提供。調查顯示兩個級別的繼續教育組織情況均未盡理想。

市級中心館方面，首先是參與度不高。由廣州市圖書館學會牽頭、廣州圖書館所組織的繼續教育活動，一般面向全市圖書館從業人員開展，每場可接受500名圖書館工作人員報名。2015年、2016年廣州市中心館組織的繼續教育活動場次分別為24場和19場，以報名人數上限計算，理論上可滿足12000人次和9500人次的繼續教育需求，但實際參與人次僅為5077人次和3504人次，參與飽和度為42.3%和36.9%。其次是覆蓋面不全，市區兩級館的444名非編制人員并未被納入上述市級中心館繼續教育對象范圍。

區域總館方面，如表7所示，繼續教育數據的9個區級館中，有7個館能滿足《規劃》“每年提供不少于2次、12學時的培訓課程”的要求，但其中僅有1個館(L07)場均參與人次與該館工作人員數量相符，其他區級館的繼續教育參與人次尚未達到該館工作人員數量的培訓要求，其作為中心館為鎮(街)館從業人員提供業務培訓的職責更是未能承擔。再者，區級館作為科級單位不具備認證繼續教育學時的權限，因此，區館和鎮(街)館工作人員的規定繼續教育學時仍需通過參加省市館或圖書館學會組織的繼續教學活動方可完成，這一情況在一定程度上影響了區一級繼續教育活動的組織和參與的積極性。

5 結語

《公共圖書館法》第3條、第31條[16]指出“公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分”，“縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮(街道)綜合文化站、村(社區)圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制”，總分館制正是現代公共圖書館服務體系的重要形式。廣州市于2015年出臺《條例》《規劃》，以地方政策法規推動公共圖書館服務體系建設，經過幾年實踐，深刻地認識到人力資源保障在體系建設中的重要性，其所遇到的人力資源挑戰應是其他地區各級公共圖書館服務體系建設中的共同問題，或可為其他地區各級公共圖書館服務體系建設提供參考，亦可以此為基礎探索現代公共圖書館服務體系的人力資源保障路徑。

致謝 廣州圖書館張春華、周遠，中山大學資訊管理學院林佳萍、張升煉、吳舒婷參與了廣州市公共圖書館人力資源現狀調查，謹致謝忱。