德國數字治理鏡鑒下的中國國家治理現代化

王少泉

當前，數字時代已經全面來臨，從國內外學界的相關研究來看，國內外諸多學者在數字治理這一領域取得了很多有價值的研究成果。具體到德國數字治理這一領域來看，國內尚未查到標題直接包含“德國數字治理”這一關鍵詞的學術論文，現有研究成果多以“德國電子政務”為題，中國知網查到的文獻中，標題直接包含這一關鍵詞的學術論文為7篇。這些研究成果大多在介紹德國電子政務建設情況的基礎上闡述了經驗及啟示，并沒有基于2018年德國組閣協議（基民盟、基社盟和社會民主黨）分析德國數字治理面臨的阻滯、成因及前景。德國是當今世界經濟最發達的國家之一，其數字治理水平曾處于世界領先地位，但近年德國在推進數字治理進程之時遇到諸多阻滯，致使其數字治理水平開始落后于一些國家。[1]鑒于理論及現實層面的雙重維度，有必要對德國數字治理的現狀、問題、前景等展開分析，以期對我國十九屆四中全會提出的“國家治理現代化”有所啟發。

一、德國數字治理的歷程、特征及現狀

（一）德國數字治理歷程和特征

1.德國數字治理的歷程。數字治理1.0時代來臨之時，德國政府制定“聯邦在線2005”計劃（2000年9月），[2]該計劃于2005年底完成并取得明顯成效，2006年，默克爾政府在提出“高科技戰略”，德國內政部CIO辦公室制定“電子政府2.0”（E-Government 2.0）計劃。[3]2010年12月，德國聯邦政府（經濟和技術部）制定“德國數字2015”（Digital Germany 2015）戰略。其后，德國政府在2012年、2014年和2016年連續制定新的數字治理戰略，有效助推了德國數字治理進程。

2.德國數字治理的特征。漸進性：德國政府采用漸進性舉措不斷推進數字治理進程，某些內容多次出現于戰略、規劃或協議之中。階段性，即德國的數字治理進程主要包含四個階段：數字治理主體在網上發布信息階段、數字治理主體與數字治理客體單向溝通階段、數字治理主體與數字治理客體雙向溝通階段、數字治理主體在數字治理平臺上處理事務階段。現實性：德國數字治理進程的每一次推進，均與數字治理主客體的助推直接相關。發展性：德國基于現實情況的發展定期更新數字治理規劃（或協議），在新規劃之中部分地呈現適應新訴求的數字治理舉措。

（二）德國數字治理現狀

德國目前正處于默克爾政府2016年提出的《數字化戰略2025》之中，而且2018年2月公布的新一屆德國政府組閣協議中涉及數字治理的板塊再次較多地呈現了《數字化戰略2025》的內容。德國數字治理的現狀主要表現于：目前，德國的互聯網普及率為81%，寬帶覆蓋率為80%，這兩個數值低于歐美一些國家;德國的數字化程度在歐洲排名中等偏上，與德國是歐盟第一經濟大國明顯不符;德國實際平均網速為15.3M，這一網速在全球各國中排名第25;近年，德國的數字經濟指數呈現出穩步上升態勢，德國的D21數字指數（D21 Digital Index）則呈現出上下波動狀態。

二、德國數字治理面臨的阻滯及成因

（一）德國數字治理面臨的阻滯

1.數字治理客體對數字治理規劃（或議程、協議）中的承諾缺乏足夠信任。默克爾政府在上一任期中做出約30項借助數字治理推進創業的承諾，但到上一任期結束之時，這些承諾僅有三分之一得以實現，其余三分之二（尚未實現的）承諾中，部分再次出現于2018年2月的組閣協議之中，某些承諾則徹底消失。另一方面，默克爾政府在上一任期中（具體時間是2014年）提出的“2018年實現高速網絡覆蓋全德國”的目標并未實現。政治承諾最終未能全面實現導致數字治理客體數字治理規劃（或議程、協議）中的承諾缺乏民眾的足夠信任。

2.德國政府的數字治理舉措存在表述不清楚甚至自相矛盾之處，削減數字治理客體對這些舉措的支持度。[4]2018年2月的組閣協議之中，組閣各方提出將致力于千兆網速的網絡全面覆蓋整個德國。這一目標的實現有賴于另一個目標的實現，即用玻璃光纖完全替代銅線。但是組閣各方在玻璃光纖的建設方面僅僅要求“盡可能入戶”。一旦玻璃光纖未能全面覆蓋德國，“千兆網速網絡全面覆蓋整個德國”這一目標絕無可能實現。數字治理一些客體發現組閣協議中存在這種“紕漏”，也就不會完全相信、全力支持政府實現“千兆網速網絡全面覆蓋整個德國”這一目標。

3.數字治理的一些參與者消極應對甚至抵制一些數字治理舉措的實施。如2018年2月推出的組閣協議提出的任務中，“消除信號盲區”這一任務交由運營商完成，但這一任務的完成需要投入大量人力、物力和財力，這些投入能夠帶來的收益卻極低，這與運營商期望的“低投入、高產出”完全相悖。因此，運營商消極應對甚至抵制這一舉措。其次，新一屆德國政府試圖通過拍賣5G頻率獲得資金以支持寬帶建設，運營商必然擔心拍賣會導致5G頻率價格虛高，在拍賣中成功的運營商極有可能因為將大量資金用于購買5G頻率而不愿意或難以將其他資金用于寬帶建設。

（二）德國數字治理面臨阻滯的成因

1.數字治理進程的推進由多個部門負責且這些部門之間的協同性較低。德國政府推進數字治理進程最重要的目標是助推經濟發展，因此聯邦政府的經濟部是數字治理進程最重要的推進者。但是不同次級領域的工作分屬于多個部門管理，這些部門之外并不存在統一管理數字治理事務的“數字化局”或“數字化部”。這些部門出臺數字治理政策或執行聯邦政府制定的數字治理宏觀政策之時各具特色，因而在一些交叉領域會出現不同部門的政策沖突，德國政府數字治理規劃中的承諾實現也會遇到障礙。

2.行政改革進程與法制化步伐慢于數字治理的推進速度。行政改革方面，德國尚未像我國一樣全面推進行政審批改革，“一站式服務”尚停留于德國政府制定的數字治理規劃之中。法制化方面，德國政府推進數字治理進程之時一直注意相關法規的出臺或修改，但從宏觀上來看德國的法制化進程依然慢于數字治理的推進速度，導致法律層面上灰色甚至空白地帶的出現，數字治理主體推進數字治理進程或數字治理客體參與數字治理之時所面臨的風險及不確定性隨之增多，德國政府兌現數字治理承諾的難度隨之升高，運營商通過參與數字治理過程獲益的確定性也就相應降低。

3.政府的理念陳舊、數字治理手段落后。德國政府曾經借助立法規定“如果無線網使用者出現侵權行為，那么無線網提供者必須對這一情況負責”，這一規定出臺后德國國內敢于提供無線網的組織或個人極少，數字治理進程受到明顯阻滯。德國政府并未從多渠道尋獲推進數字治理進程的資金，而是試圖讓運營商獨力承擔寬帶建設任務。但是偏遠地區的寬帶建設通常投入大于收益，這一任務具有準公共服務性質。這種滯后的數字治理手段是諸多運營商消極應對甚至抵制德國政府數字治理某些政策的重要原因。

三、德國數字治理的前景

（一）德國新一屆政府的創新數字治理

2018年2月7日，基民盟、基社盟和社會民主黨經過連續談判，終于公布組閣協議，這份組閣協議共179頁，數字治理占據其中一節（12頁），所占比重大于絕大部分其他議題，這一節包含諸多內容，如：數字治理的法規、數字政府、電子競技、數字商務和數字化監管，等等。其創新之處主要存在于：

1.數字治理基礎設施的強化。大力發展已經有良好基礎的5G移動通信，借助一個手機程序發現并消除信號盲區;通過拍賣5G頻率獲得資金，籌集100～120億歐元用于寬帶建設，用玻璃光纖大規模替代銅線，使千兆網速的網絡實現全面覆蓋;計劃到2025年之時實現人人依法享有“快速互聯網接入”這一基本權利（類似于享有獲得水、電、天然氣等的基本權利）。

2.基于數字化推進創業。德國政府試圖借助數字化強化創業文化，并為初創企業提供良好的發展環境：利用數字化對創業手續進行簡化、降低初創企業的行政管理成本;在歐洲內部構建數字市場，強化國家之間、地區之間的協同;制定專業人才引進法，為數字化和創業奠定良好人才基礎;設置“創業假”，提升各類人才創業的積極性。

3.在全國所有中小學中構建“數字協議”。創辦德國國家教育平臺，在這一數字治理平臺中公開教育資源，為各級教育機構的發展創造條件。除此之外，為了改善德國4萬余所中小學的數字化設施，在2018～2022年這5年間，德國政府將投入50億歐元用于培訓教師熟練地運用數字媒體和數字設備;在每個學校配備數字終端設備，更新網絡接入設備，提升教學場所無線網絡的覆蓋面和網速。

（二）德國數字治理前景的影響因素

1.政府在理念領域能否布新除舊。數字治理進程的推進需要政府的支持、主導，且必須由公職人員具體實施數字治理舉措，因此政府是否具備新理念對德國的數字治理前景具有重要影響。

2.政府是否熟知推進數字治理進程的現狀、問題及挑戰。數字治理進程的推進有賴于正確政策的制定及實施，正確政策的制定則有賴于政府熟知推進數字治理進程的現狀、問題及挑戰等，因此這一因素對德國數字治理前景具有不可忽視的影響。

3.政府制定推進數字治理進程的舉措之時是否可以一以貫之且形成合力。如若政府推進數字治理進程朝令夕改或諸多政策相互矛盾，必然對數字治理進程形成阻滯，因此政府制定推進數字治理進程的舉措之時是否堅持到底、形成合力對德國數字治理前景具有重要影響。

4.政府部門推進數字治理進程之時能否協同運作。數字治理進程的推進涉及多個政府部門，并非某一政府部門能夠單獨實現，因此政府部門推進數字治理進程之時能否協同運作也是德國數字治理前景的重要影響因素。

5.相關法律法規的完善速度能否跟上數字治理的進程。數字治理進程的推進必須依靠相關法律法規提供法制保障，因此相關法律法規的完善速度能否跟上數字治理的步伐對德國數字治理前景具有明顯影響。

6.政府之外的數字治理主體及數字治理客體是否足夠信任政府的承諾并支持政府推進數字治理進程的舉措。數字治理需要多種主體共同參與，也需要數字治理客體的支持和反饋，因此政府的承諾能否獲得政府之外的數字治理主體及數字治理客體的信任十分重要，這些主體和客體是否支持政府推進數字治理進程的舉措也非常關鍵，這兩者是影響德國數字治理前景的重要因素。

（三）德國數字治理的前景

德國不斷推進數字治理能夠順應世界發展態勢，應對信息技術迅速發展產生的現實需求，進一步提升政府治理能力，完善數字公共服務供給能力，協調數字治理主體之間的關系。近年，大數據、云計算和社會網絡等在世界主要國家廣泛應用，這標志著這些國家已經進入數字治理2.0時代。在這一宏觀背景下，德國的數字治理進程將繼續加快，但必須注意到德國推進數字治理進程面臨一些困難如：已經完全適應前數字時代治理狀態的公務員極有可能對變革持反對或消極態度;推進數字治理進程之時諸多參與主體之間的協同效能較低。從宏觀上來看，德國數字治理進程的推力遠大于困難生成的阻力，因此這一進程必然能夠得到持續推進，但短時間內較難趕超英美等國家。這兩者的共同作用生成了德國數字治理的中觀前景：私營部門和公民日益成為數字治理進程的重要參與者，數字治理結構不斷優化;數字治理參與主體之間、政府部門之間的協同性持續強化;數字治理效能隨著治理結構的優化而不斷提升。

四、德國數字治理對我國國家治理現代化的啟示

（一）強化對數字治理的宣傳力度和多方協同，營造良好氛圍

加大社會化宣傳，充分利用電視、廣播、網絡等新聞媒體刊播廣告，在門戶網站、微信、新媒體等媒介上，實時更新關于數字治理的相關新聞，逐漸鋪開和推廣數字治理的新方式，提高數字治理的知名度。加強資源整合，鼓勵治理過程中得到優化的數字治理平臺立足自身服務功能、開發特色項目，通過數字治理平臺定期發布“項目菜單”，為數字治理客體參與治理過程提供選擇。進一步厘清數字治理各主體的權力、責任和負面清單，優化行政服務流程和管理體系，落實行政權力運行流程圖、監督考核制度，實現審批服務統一標準化、各部門政務協同化，推進線上與線下服務相結合的政務服務模式，有效強化網上辦事大廳服務的廣度、深度和質量，優化政務服務大平臺。

充分發揮云計算、互聯網技術和移動互聯網技術等先進技術手段，打破信息孤島，實現跨部門、跨地區、跨層級的信息匯聚，在數據和資源等領域實現集中共享。強化網絡與服務應用系統的耦合，推進線上服務與實體政務服務大廳服務的融合，進一步推動互聯網應用的均衡發展，不斷拓展完善互聯網信息服務體系，激發數字治理客體參與數字治理的主動性。

（二）提升數字治理隊伍能力，助推國家治理現代化發展進程

具體舉措如：生成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和科學有效的制度環境，激發數字治理隊伍干事創業的激情;通過數字治理平臺定期推送學習課程、典型案例、外出學習考察機會等，提高數字治理隊伍的專業水平，使這一隊伍增強對數字治理意義、目的等的認識，提高隊伍推進數字治理進程、提升數字治理效能的能力。爭取數字治理各主體及各客體的支持，為數字治理過程中出現的新增部門或機構提供應有編制，為數字治理隊伍穩定性的提高提供保障。尤為重要的是：有必要成立統一管理數字治理事務的“數字化局”或“數字化部”，將數字治理隊伍的大部分人員納入同一個部門進行管理、培訓，以切實提升數字治理隊伍的能力。

（三）完善規章制度，提高國家治理現代化的規范性及安全性

具體舉措如：規范數字治理的各項舉措，建立健全的崗位職責，做到分工明確、責任到人;完善考核獎懲制度，由上級組織負責對數字治理情況展開監督和考核，對有效推進數字治理進程的組織和個人給予表彰和獎勵，并對工作不負責、敷衍塞責的組織和個人給予通報批評;完善數字治理的評估制度，督導問責、嚴格獎懲，將數字治理的內容列入年度目標考核任務;進一步改革不符合數字治理理念的各種規定，積極開展電子證照、簽章、公文等新技術在數字治理過程中的應用試點，確定這些新技術事物的法律地位;強化對信息數據流動和利用的監管進行立法，保障信息安全，提高對國家、商業、個人隱私和知識產權的保護力度;高度重視政府網站、審批業務系統、公共服務平臺等與群眾信息安全密切相關的網絡系統，加強網絡安全監管，特別是部門之間數據信息的采集、更新、共享以及群眾信息安全保障，保證網絡系統的安全、有效、可靠運行;加強技術保障和監測預警，積極構建網站安全技術防護體系，及時防范和應對意外事故和惡意攻擊行為，為數字治理進程的有序推進提供良好安全保障。

（四）加強數據整合能力、數據管理和應用水平，實現多元參與

這些領域的舉措如：構建統一的、實時動態更新的政務信息資源庫，實現法人庫、自然人庫、信用庫、電子證照庫等數據庫中各類數據的共享;完善數字治理平臺以提升數據共享互動水平，全面部署并改造政務網絡服務環境，修改完善數字治理平臺及系統的功能，利用內網數據庫和政務云數據庫，全面打通部門信息壁壘，為數據對接提供平臺支撐;建設和完善全息化虛擬大廳，進行服務區域、服務窗口、設備等對象的區域或點位的場景化分布展示，并與數據展示界面相關聯，全方位的展示“數字政府”改革的信息數據。

在做重大決策前，數字治理主體必須深入基層開展調查研究，并通過聽證會、服務電話、網站留言、意見箱等方式讓群眾和企業充分發表意見和建議，確保各項決策是公民意愿的體現;保障數字治理客體的監督、知情、投訴以及咨詢等權益，依照法規辦事、并落實到位;對各級政府部門數字治理的信息展開跟蹤分析、協同督辦、績效統計、公開監察和評價共享等，實現信息的綜合管理;對數字治理過程中政府辦事、政民互動、重大決策、部門履責、社會評議和第三方評價等展開全方位、全流程、網絡化的綜合效能監察，真正實現數字治理過程中多元主體的全過程參與。

基金項目：2019年度國家社科基金后期資助項目“數字政府治理研究”成果;2019年度全國地方黨校（行政學院）重點調研課題（項目編號：2019dfdxkt057）;福建省中國特色社會主義理論體系研究中心2019年度項目（項目編號：FJ2019ZTB013）。

參考文獻：

[1]新一屆德國政府的數字化雄心和遭遇的難題[EB/OL].（2018-07-12）[2019-11-2].http：//www.echinagov.com/news/206678.htm.

[2]張瑞昕.電子政府與電子政務[M].北京：中國人民大學出版社，2016：271.

[3]金江軍.電子政務理論與方法[M].北京：中國人民大學出版社，2017：28.

[4]Dunleavy， Patrick， and H. Z. Margetts. “The Second Wave of Digital Era Governance.” Social Science Electronic Publishing ）2010），p.16-17.

作? 者：中共福建省委黨校、福建行政學院公共管理教研部，副教授

責任編輯：劉小僑