加快推進重慶市城鎮低效用地再開發試點工作

唐昕

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。重慶主城區建設也進入了追求高質量發展，營造高品質生活的階段，城市規劃不科學、管理水平不高、產業布局不合理、設施配套不完善、生活環境不優等短板需要及時補齊。對標習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標和發揮“三個作用”的要求，重慶主城區發展迎來了新機遇。推動城市建設質量變革、效率變革、動力變革，已成為當前的迫切課題?？茖W配置城市土地資源，推動城鎮低效土地再利用，也是生態優先、綠色發展的內在要求。從2013年4月《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》實施開始，重慶市積極貫徹中央精神，開始試點的探索先試先行，于2016年確定渝中區七星崗街道、渝北區龍溪街道、原重慶經開區南區等5個區域作為城鎮低效用地再開發試點。但由于現有土地規劃政策障礙，硬性約束較多，土地的優化利用及土地用途的高效轉換難以實現，試點工作總體進展不明顯，與建設“三生三宜”品質城市的要求不相符合。為此，針對重慶市城鎮低效土地再開發試點工作提出如下建議：一是大膽創新設計開發模式;二是積極完善相關配套政策，出臺實施細則;三是盡快研究編制項目實施方案，加快試點項目啟動;四是堅持試點封閉運行，確保風險整體可控;五是加強統籌協調，爭取上級支持。

一、重慶市城鎮低效用地再開發試點工作推進中存在的制約及問題

（一）用地政策限制嚴格，面臨機制障礙

按照《土地管理法》等法律政策規定，存量建設用地再開發必須由政府統一拆遷并收回國有土地使用權后，再以出讓或劃撥的方式確定開發單位，其中工業和經營性用地必須通過招拍掛。《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》也明確規定，工業用地使用權改變為經營性用地使用權的，必須實行招標、拍賣、掛牌出讓。可見，無論是中央還是地方，現行用地政策都將“退二進三”城鎮土地再開發嚴格限制在政府統一拆遷、統一招商建設的單一開發模式內。然而，因此種模式主體嚴格限制為政府，就難以發揮市場作用，各用地業主也因無法參與后續利用而缺乏改造積極性，大大降低了低效用地再開發效率。此外，全市雖然已開展城鎮低效用地再開發試點工作，但遲遲未出臺相關實施辦法和配套文件，土地重新利用缺乏政策支撐，直接面臨投資備案、建筑方案審查、環保審批、消防審核備案、施工許可辦理等諸多硬性約束，導致招商項目或企業自行轉型升級難以落地。

（二）利益主體訴求復雜，拆遷改造難度大

城鎮低效用地再利用牽扯多方利益主體，涉及協調各種社會關系。一是復雜的利益主體導致復雜的利益訴求。城鎮低效用地再開發拆遷涉及個人、企業、國家機關等多方利益主體，原土地使用權人獲取土地涵蓋劃撥、招拍掛出讓、協議出讓、租賃等多種方式，利用開發涉及權利人自主開發、現金補償、房屋安置、土地補償等多種訴求。二是土地增值收益量化困難導致利益訴求難以協調。低效用地再開發的土地增值收益包含了地塊用途改變和土地追加投入形成的級差地租，前者由政府決定，后者投入主體則包括了全社會和原工業企業及個人。由于對構成增值收益的各部分難以量化，在政府“統拆統建”的現行模式下，原土地使用權人只能得到固定補償，市場增值僅在政府和獲得改造后用途的使用者間進行分配，忽略了原土地使用權人的發展權利訴求，極大地增加了利益協調難度。

（三）搬遷用地置換低效，拆遷周期較長

重慶市主城區大部分開發區、工業園區都可追溯至上世紀80年代末、90年代初，如今大多數產業已經落伍，亟需轉型升級。因此，現有用地企業經營管理、規范標準等參差不齊，新項目企業搬遷入園面臨用地緊張、生產運營條件不達標等諸多困境。同時，原有工業企業外遷又涉及人員多、器材多等問題，員工安置、設備搬遷等都將耗費大量時間，有的還對企業選址有特殊要求，用地規模與位置選擇不易協調兼顧，導致拆遷周期過長，嚴重制約土地再開發利用。

（四）開發資金平衡困難，融資風險過大

在現行城鎮低效用地再開發模式下，一方面，政府直到土地出讓才能回籠資金，前期拆遷、平整均需墊資，資金需求量大，融資成本過高。另一方面，主城區用地拆遷成本高，加上基礎設施建設投入，資金難以平衡，財政壓力較大。以原重慶經開區南區為例，按照現行土地、規劃等政策法規和建設的標準，對前期“退二進三”規劃方案下的項目進行反復經濟測算和專業論證，現有土地價值遠不能被建筑體量所覆蓋，區級財政支出與收益難以平衡，存在較大差距，直接進行開發必然存在巨大風險。

二、加快推進城鎮低效用地再開發的基本考量

（一）以創新的思維尋求機制上的突破

城鎮低效用地再開發是一項綜合系統工程，涉及公共安全、公共空間、公共利益、資金籌措等多方考量，需要創新思路和完善工作體系，統籌協調好各種利益關系，統一實施規劃、統一測算成本、統一制定措施、統一把握節點推進。在2018年國務院自然資源部通報案例中，廣州舊廠房改造采取自行改造、補交地價方式，有效促進城市土地再開發。上海、深圳在利用閑置工業廠房方面也已經有了非常成熟的經驗，在土地用途改變上無論是環保還是消防等問題都可以正常解決。說明解決問題的根本出路在于解放思想，深化改革，只有大膽先試先行才能破除體制、機制上的障礙，才能取得試點突破性進展。

（二）以合理的收益分配激發社會主體參與

廣州設立了“退二”產業基地建設專項資金，在企業搬遷過程中給予承接搬遷企業的地區一定的資金扶持，幫助承接地為吸引企業搬遷創造條件。此外，廣東在舊城鎮、舊村莊、舊廠房等“三舊改造”中對城市土地再開發模式進行了適度突破，允許土地使用權人通過申請補繳出讓金的方式改變用途，并自行開發。說明問題的關鍵，只要利用好市場規律，建立起激勵市場和公眾參與的有效機制，激發廣大居民和社會組織多元主體參與，建立各方利益協調和共享機制，探索土地開發權跨區捆綁政策，就能實現再開發利益跨區域轉移。

（三）以廣開源路的方式平衡財政支出

對于“退二進三”城鎮低效用地再開發，政府前期往往需要投入大量資金，但一般情況下財政預算資金有限、平臺公司融資困難。要解決資金問題，就要考慮拓寬資金渠道，將重點放在吸引社會資本上。通過政策引導，鼓勵社會資本參與基建項目建設，通過減免建設稅費減少建設投入，通過有限期經營權的轉讓作為投資回報等方式，充分吸引社會資金進入，為低效土地再開發提供保障。

三、加快推進重慶市城鎮低效用地再開發試點工作的對策建議

（一）堅持因勢利導，確定土地開發模式

在符合城市規劃和產業規劃的基礎上，統籌兼顧國家政策執行、企業需求、開發資金平衡等因素，對現有資源充分合理利用，創新多種開發模式，實現稅收和開發效益最大化。一是選擇“統拆統建”開發模式。對于核心重點區域打造，土地房屋征收搬遷難度較小且無強烈自主開發意愿的企業，如能夠執行現行國家和地方存量地再開發政策的，可考慮“統拆統建”，由政府主導按照全新的規劃開發打造（涉及土地權屬、用途、原建筑主體、容積率均發生變化）。二是選擇“引導升級”開發模式。對于非重點區域打造，企業現行開發利用符合產業項目規劃，且企業無再開發意愿的，可考慮由政府“引導升級”（涉及土地權屬、用途、原建筑主體、容積率均不發生變化）。三是選擇“自主開發”模式。在新的產業規劃下，對于企業有強烈轉型升級意愿和自主改造開發能力的，根據相關城鎮低效用地再開發政策鼓勵，結合企業實際開發需求與資金平衡要求，可考慮由政府指導企業“自主開發”（涉及土地權屬不發生變化，土地用途、容積率均發生變化）。根據原有建筑優劣、是否可以繼續使用等實際情況，又可具體采取“廠房改造”開發或“自拆開發”。

（二）堅持改革創新，完善相關配套政策

2014年出臺的《國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》（國辦發〔2014〕9號）和國土資源部《節約集約土地規定》（國土資源部令61號）文件明確，城鎮低效土地再利用允許適當引入“自主開發”，積極鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用，鼓勵土地使用者自行開發或者合作開發。中央有精神、地方有需要，城鎮低效用地再開發試點的腳步在加快，既是改革探索的契機，也是加快推進的鞭策。要充分吃透上級指示精神，結合重慶市實際探索城鎮低效用地再開發的改革思路和激勵機制。要盡快對全市試點區域利益主體訴求、開發愿望等全面深入調查研究，并在此基礎上制定符合重慶市實際情況的開發細則，出臺創新產業用地配套、分割、設計等系列管理辦法，明確收益分配機制、開發原則等關鍵事項。在政策制定完善中，要堅持政府主導、規范運作、市場取向、利益共享與平等協商原則，嚴格設定土地再開發資質、規模、強度等準入門檻，允許原國有土地使用權人與市場主體參與再開發，提高利益主體的積極性，對于改變土地用途的，嚴格實施評估參照同地段同用途土地招拍掛出讓價格補繳土地出讓價款。

（三）堅持規劃引領，編制項目實施方案

通過試點先行啟動項目開發建設，需要進行專項規劃編制和詳細、可行的實施方案編制。要將城鎮低效用地再開發作為國土空間規劃編制和統一管理的重要內容，要明確改造開發范圍，使其符合土地利用總體規劃。要依據主體功能區定位與布局，明確再開發區域的性質用途、規模布局，確保相關規劃無縫銜接，有效指導具體工作實踐。建議市級相關部門組建專門工作領導小組，落實涉及部門的職能職責，制定規范的操作程序、明確地價測算規則及價款收支管理等細則，指導具體項目實施。各試點區域所在區級政府要對標成立相應機構，組織落實具體試點項目，制定年度開發實施方案，落實改造項目、資金安排、責任分工，并按照先重點后一般、先易后難的原則，做好再開發的時序安排。

（四）堅持封閉運行，確保風險整體可控

城鎮低效用地自主開發模式需突破現行土地開發政策法規及“工業和經營性用地必須采取招拍掛方式出讓”等相關規定。如果允許以補繳出讓金的方式出讓土地，而沒有制定公開統一的補繳地價核算辦法，就會缺乏有效監督管理，就容易產生土地市場尋租行為，引發濫用政策和變相開發等風險。為確保整體風險可控，城鎮低效用地再開發工作要在試點所在區封閉運行，并加強對補繳地價核算方法、監管方式和風險防范措施的研究。建議市級領導工作組對試點區域開發改造審批、項目實施、竣工驗收等各環節上圖入庫，實行全程動態在線監管，定期開展改造效益評估，對試點中出現的偏差及問題及時糾正。

（五）強化統籌協調，爭取上級支持

當前，從全國來看，城鎮低效用地再開發工作已由試點階段逐漸轉入全面推進階段，全國各地都在積極攻堅克難，扎實有序推進，改革探索還大有可為。我們要加快探索步伐，緊緊圍繞習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，強化（主城）城鎮低效用地再開發工作的統籌協調，進一步建立完善多部門協同工作機制，壓實責任義務，形成工作合力，及時研究解決低效用地再開發試點過程中的新問題、新情況，及時梳理總結地方實踐經驗。要積極爭取自然資源部試點項目，獲取國家級政策支持，打開城鎮低效用地再開發的困難局面，不斷提高城市開發建設水平和精細化管理能力。

作? 者：中共重慶市南岸區委常委

責任編輯：馬 健