鄉規民約的制度障礙和改良路徑

邱雅欣

作為基層社會治理的重要方式，鄉規民約體現著鄉村社會的共同意志，并規范村民的行為，因而被視作“軟法”的一種形式。由于存在歷史基礎和感情基礎，鄉規民約不能被法律法規所完全取代。在基層治理運行實踐中，基層自治組織行政化傾向較強，以至于村民的參與度不高，鄉規民約也有存在侵害村民個人合法權益現象。基于此，正確發揮鄉規民約的效力可使鄉規民約作為法律法規的補充，促成鄉規民約和法律法規的“軟硬結合”，達到優化基層社會治理的目的。

一、問題的提出

在法治社會建設過程中，為完善社會主義法治體系，各類法律法規的種類繁復、更迭頻繁。從本質上來看，法律法規主要是以權利義務為內容，以國家強制力為后盾，遵守嚴格程序規范制定的“硬法”。與此相反，社會中存在著不以國家強制力保障實施，同樣體現著共同意志，靠自愿服從和自律進行規范，比起強制更偏向于指導和協商的“軟法”。在立法層面，鄉規民約不屬于立法規制之下，不能稱其為法規范，但有著包括公信力、確定力和規范力等在內的效力，因而是“軟法”的一種。隨著互聯網時代的迅猛發展，信息傳播速度的快速提升，各地出現了許多關于鄉規民約的報導，其中有的鄉規民約突破程序正義和實質正義底線，也有具體實施中存在盲目附庸、脫離實際，不能切實保障村民正當合理利益的情況。因此，鄉規民約運行過程中的種種亂象飽受社會詬病。在亂象面前，有質疑鄉規民約存在必要性的情形;也有對如何引導其成為良善之法，而不是社會治理之“礙”的探索。有鑒于此，在法治社會中正確發揮鄉規民約的作用需要實現利益平衡和發揚法治精神。

二、鄉規民約存在的必要性

（一）歷史基礎和情感基礎

第一，社會傳統對鄉規民約的認同。費孝通先生認為，“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”。這一評價來源于安土重遷和不易流動的社會傳統。鄉土社會的結構是由一條條社會關系搭建而成的關系網絡，是由己及人向外擴散的、無數波紋交錯構成的“差序格局”。一個在人和空間上缺乏流動性的社會，不斷加深小范圍內的人際間聯系需要通過長期的交往，而維持長期的、高頻率的人際交往需要成本。能有效降低互動成本，促進人際交往的，則是規則。因此，以降低成本作為驅動力，以群體內部成員而非“外鄉人”為對象，成文的法律法規和不成文的民規民俗都應運而生。

第二，社會結構和社會治理對鄉規民約的需求。封建朝代的社會結構和社會治理，有學者將其概括為“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。自上而下層層分權，到縣為止的官員是皇權的代表。鄉及以下的亭、里等級別的單位，實行職役制，不再有指派賦權的村官，而是由作為精英階層、富有社會威望的鄉紳階級實行自治，一定程度上稀釋了皇權，讓社會治理更貼合實際。在調解社會糾紛領域，鄉土社會有著“無訟”的傳統。比起爭訟折獄，更注重以“禮”為中心，以道德為內核的傳統規則的教化。行事以“禮”為規范，內化于心而外外于行，違反了禮，也就是觸犯了律。隸屬于同一群體的鄉民村民，接受的是為自己的群體量身打造的規則，“十里不同風”，不同的群落各行其是。

第三，鄉規民約在歷史經驗的合理性。自近代以來，中國的社會結構和經濟制度不斷變化，自給自足式的小農經濟解體，鄉村社會由固態轉向流動，“差序格局”不斷受到沖擊，熟人社會式的以“禮”而治不再萬能，契約的形式越來越被人所接受，道德和法律的界限逐漸變得明晰。改革開放后，家庭聯產承包責任制使農民的自主空間得到了空前的釋放，舊式鄉紳掌握話語權形式的自治被民主集中制下的基層自治性規范所取代。

（二）法律的局限性

第一，法律存在滯后性。立法的目的是綱領性的，保障法律的生命力和權威性需要具體的措施進行施行。法律條文相對其調整對象顯得過于簡潔，而鄉是最基層單位，是各項措施落實時最具體的一站，覆蓋范圍最廣，特殊情況最多。法律難以在激烈的變革面前及時地立、改、廢;針對概括性的條文各級行政機關制定的具體辦法，也恐有脫離操作實際、一廂情愿之虞;再次，即使是最繁瑣的法律，在新事物層出不窮和舊事物不斷衰亡的當今社會，也總有難以面面俱到的地方;最后，以法律的強制力對私人生活的方方面面加以規制，將包容與多元化的中國社會歸納成有拘束力的一元，有越俎代庖的風險。

第二，法律存在模糊性和有限性。法律具有的語義上的模糊性和有限性，使其不能獨擔社會治理的大任，在法律之手難以觸及的地方，仍然需要某種規則為主體的行為選擇，提供合理的可確定預期。它不屬于國家的立法范疇、缺乏強制力、具備公共意志以及規范性和秩序性。在廣大農村，鄉規民約作為村民的自治性規范，能夠有效地改善“硬法”的不足，彌補“硬法”的缺漏，填充“硬法”的實施細節。

三、鄉規民約實施中的主要障礙

在運用鄉規民約進行基層社會治理的過程中，有兩大問題非常突出，基層群眾參與程度低的問題和鄉規民約與現行法律法規沖突以致損害公民權益的問題。

（一）基層群眾參與程度低

民主監督權利及行使方式往往只存在于紙面，過于綱領性而少見實際操作。這樣一來，村中干部進行管理時缺乏監督和法律的約束，極有可能成為類似封建社會中一家獨大的鄉紳式統治。此外，農村組織化水平低，傾向附屬于行政機關的狀況也屢見不鮮。上級黨政機關分派工作任務給行政村，行政村下往往存在多個自然村，管理面積較大，村干部數量較少，任務相對繁重，且自然村之間又常常存在利益糾葛，使得自治性管理效果不佳，進一步影響到基層群眾的參與熱情。

（二）與現行法律法規沖突

作為硬法的有效補充，其間參與自治管理所制定出的鄉規民約中也隱藏著諸多問題。以便于管理和移風易俗為由，鄉規民約對法律法規的規避和排斥。名為“新鄉規民約”，卻帶有獨斷專行色彩甚至凌駕于法律之上，與現代法治精神相違背。例如，山西某村莊村委會以便于管理為由，要求本村女子外嫁必須遷走戶口，如不遷走，不能享受任何待遇和財產分配。云南省某村小組村民置辦酒席，村委會以巧立名目、借機斂財為由，進行通報批評，并處罰取消該組全體低保。戶籍管理和禁止大操大辦的新風俗本是善舉，但自行設置處罰措施，甚至進行“株連”，于法無據。

然而，如果徹底以法律法規取代鄉規民約，無疑是因噎廢食。“無情”的強制力的干預可能難以被傳統觀念下的群眾所接受，部分社會關系也難以被法律調整，失去原本規則所培養的心理預期，最終造成失序。在鄉規民約的存在有其必要的情況下，需要做的就是對其制定和施行進行改良。

四、改進鄉規民約的法律路徑

（一）制定鄉規民約應當維護公共利益和個人利益

第一，鄉規民約所維護的利益應當是個人利益和公共利益的結合。而個人利益和公共利益并不必然對立。人們在面對未來的不確定性時，基于趨避風險的考慮，為了讓自己即使落入最差的境地也尚處差強人意的地步，就有必要設想自己作為“他人”的情況，面對“他人”需要面對的處境，因而人的選擇雖然仍是自利的，但自利和他利、個人與社會的利益追求變得難以區分。在鄉村治理中，要做到讓人脫離個人眼前狹隘的利益考慮，暫時放棄當事人各自的立場，站在包含所有當事人的角度的層次評估利益，必須通過民主選舉選出真正能體察和代表村民切身情況的利益代表。村委會以行政村為對象，在基層管理時難免存在對不同的自然村之間的利益協調和取舍，但仍可能存在難以消弭的差異和矛盾，尚不能成稱之為真正的利益代表。另外，對沖突的妥協也進一步打擊了參與基層自治性管理的熱情。

第二，村民是自身情況最切實的體會者和對自身利益最天然的保衛者，應當掌握對自己利益處分的話語權。科斯定理認為，零交易成本下資源的利用總是有效率的，但現實中并不存在零交易成本的世界。因而在此基礎上，制度，尤其是良好而理性的制度，變得至關重要。只有在村民做自己的主人的制度下，才能平等地出于對自身利益的維護進行協商。村委會可以協助各自然村組建自己的村民理事會，使自治重心下移，“自己的事情自己決定”。過往的重大事項直接決策隔絕了村民的參與感，也容易產生沖突，下移的自治重心能讓更多的村民參與和表達自身訴求。村民理事會應當匯聚村中各方利益代表，協商議事，發揮村級一事一議民主決策機制的作用，吸取行政村對村小組資產管理不到位的教訓，利用好各項對村的支持補助資金，開展公益事業、經濟發展等活動，以一系列保障利益的舉措，激發村民的自治熱情。

（二）制定鄉規民約應當借鑒民間法的合理規則

第一，將法治精神與自治習慣相結合。農村仍處于傳統秩序和法律秩序并存的社會轉型期，在偏遠地區還存在大量蕭規曹隨，沿襲使用民間法的跡象。無訟式的傳統觀念，使得道德規范風俗習慣等比具有強制力的法律更常見于村民的生產生活中，具有更容易被村民所接受。這與長期以來文化傳統觀念密不可分，不能斷定為村民對國家法律的不信任和法治精神的缺失。這應當從包括鄉規民約在內的軟法角度，因勢利導，以協商、調解、自治的方面，引導村民將法治精神與自治習慣相結合，使舊傳統適應新時代，從而煥發新生機。

第二，將鄉規民約改造為國家法，或者實行國家法與鄉規民約的共治，實現法律法規與鄉規民約這一軟法的良性互動。部分鄉規民約在實踐中大量存在和被人們所遵守，在運用成熟和取得廣泛的社會認同后，可以被認可和吸收，成為國家法的組成部分，實現國家法與鄉規民約的共治。但現代的法治和自治的結合前提是在不超過法律的基本原則和最終目的，用鄉規民約調整尚不能用法律調整的社會關系，符合法治精神的同時不得減損村民合法合理權益。村委會應當恢復自治職能，出臺相應的自身義務清單和對政府的協助性清單，劃分行政和自治界限。對于制定的鄉規民約，可以配備專業的法律人士作為相關法律顧問，以保證鄉規民約的科學性和合憲性。

（三）發揮黨的領導核心作用

全面加強黨的領導要貫徹在方方面面中，鄉村治理也不例外。而在鄉村治理和鄉村振興之路上，村級黨組織存在虛有其表的現象，渙散的組織難以正確高效地發揮其功能，良莠不齊的村委會干部群體也必然無法承擔其職能。因此，必須讓黨的集中統一領導這一特征通過鄉規民約，在鄉村治理中有所體現。

第一，必須彰顯黨在鄉村治理中的核心領導地位。黨組織統領農村的其他社會組織，既包括當地政府，也應當包括當地的村民自治組織。自然村中也應設立黨支部，使黨的領導作用發揮在基層，承擔起鄉村治理的主體責任。使黨的領導能夠涵蓋多個方面，促使多方社會力量協同管理，在有法律和村規民約等規范的保障下得到公眾的支持和信賴。

第二，必須踐行黨所倡導的社會主義核心價值觀。鄉村的治理倡導法治、德治、自治三者相結合的思路，將黨的價值取向融入鄉規民約中，切合鄉村以德服人的感情基礎，尊重了當地的民風民俗，因地制宜發揮教化作用，在不易使用法律之地，通過非強制力規制種種陋習。

第三，充分發揮黨員干部的作用。有著嚴格自我約束能力的黨員可以充分發揮本身的模范帶頭作用，以廉潔奉公，守法為民的形象帶頭踐行鄉規民約。因而在基層，黨員的力量也不可小視。發展有政治覺悟和有能力的村民入黨，加大黨員在村委會、村民代表中所占的比例，既能提高成員的整體素質，還能促進村民的參與熱情。黨員出身群眾因而天然地貼近群眾，可以充分了解村民的實際情況，帶頭解決村民的困難狀態，引導村民共同投入到鄉村自治中來。

鄉紳自治和單靠法律法規的一元式治理，都無法有效達成解放和增強社會活力這一農村基層治理的目標。但鄉規民約這一軟法的存在，可以作為法律法規進行社會治理的補充和細化。在黨的領導下，以村委會和村中各類村民組織為載體，實現法治和自治的結合。傳統農村治理以道德為標準，以教化為手段，這在當今的社會治理中仍然存在著可借鑒之處。在法律不“方便”加以調整之處，讓村民自行建立規范，在公共領域形成自己的道德共識，樹立良好的社會風氣，以輿論和內心的約束等無形力量進行自我管理，既符合了農村遵循傳統的心理朝向，也展現了鄉規民約的軟法力量。當然，鄉規民約的制定必須符合法律法規的內在精神要求和外部規范范圍，不得減損村民的合法權利。體現村民意志的鄉規民約將激發村民的參與性，而村民的積極參與也能進一步促成自身意志的表達，實現良性循環。

作? 者：中共重慶市委黨校法學碩士

責任編輯：劉小僑