“一帶一路”建設背景下自由貿易試驗區的制度探索和頂層設計

王鈐

在“一帶一路”建設背景下，自由貿易試驗區逐漸進入人們的視野。自由貿易試驗區的實質在于對進出口商品采取部分或者全部不征收關稅，從而達到在自由貿易試驗區內的進出口商品自由存儲、加工、制造和展覽，最終實現對外貿易的便利化和法治化。然而，在自由貿易試驗區運行中，出現了立法、執法和司法等方面的問題。因此，從制度創新和頂層設計上來研究自由貿易試驗區的運行機制和法律制度成為全面深化改革和全面推進依法治國的重要內容。

一、問題的提出

為了促進自由貿易試驗區發展，各地踴躍招商并出臺了大量招商引資政策。“因項目設政策現象”的目的是為市場交易主體服務，但產生的問題也不少。例如，自由貿易試驗區運行中出現的“政策隨時有，政策隨時變”的現象以及注冊逃稅、監管乏力的問題。在海關監管上，自由貿易試驗區采用“先入區、再報關”的政策。當貨物從境外進入自由貿易試驗區時，監管部門允許先進入自由貿易試驗區，再辦理進境備案手續，從而實現海關的軟化監管;當貨物從自由貿易試驗區到達非自由貿易試驗區時，依照海關法的法律規定，海關對進出口商品進行相應的征稅。司法機關通常以行為人是否向海關履行報關手續，作為認定走私行為的標準。但自由貿易試驗區實行“先入區，再報關”的規則，在履行報關手續之前，行為人憑進口艙單將貨物先行提運入區。因此，在辦理進境手續，應當認定沿用傳統走私行為的標準還是以自由貿易試驗區出現的新變化為依據確立新的法律規則和頂層設計成為必須研究的問題。

二、自由貿易試驗區的比較法分析

在世界范圍內，最早的自由貿易試驗區應該是愛爾蘭的香農自由貿易園區。在當時香農自由貿易園區的主要目標在于增加愛爾蘭西部農村地區的勞動機會以及增加政府的財政收入。因此，香農自由港開發公司于1960年成立并以其免稅優惠和低成本優勢吸引了外國企業的投資。此后，自由貿易試驗區在世界各地蓬勃發展。自由貿易試驗區的具體稱謂并不相同，如自由貿易區、對外貿易區、出口加工區、特別經濟區。雖然不同稱謂的具體內涵有所不同，但都具備基本特征，主要包括貿易、投資等領域實行自由政策;以獲取經濟利益為目標;便利的地理區位;以服務業為主的綜合產業結構;實行境內關外的海關監管制度。

不僅如此，各個國家在涉及貿易的法律基礎上制定了專門的法律法規。美國立法形成了以《對外貿易區法》和《對外貿易區條例》《海關與邊防局條例》為基礎的法律保障;新加坡于1969年通過了《自由貿易園區法》;印度于2005年制定了《印度經濟特區法》。在管理體制上，形成了政府主導型、政府和企業過渡型、政府授權的企業主導型三種經營管理體制，例如新加坡就實行的是政府和企業過渡型，總理可指定任何法定機構、政府部門或公司負責管理、運營自由貿易試驗區。在優惠制度方面，美國對外貿易區的立法規定了特別關稅措施，如對再出口商品的關稅豁免、關稅遞延、轉換關稅、庫存稅豁免。在具體制度方面，對于準入制度作了詳盡的規定，如美國對申請和審批程序做了嚴格詳細的規定;建立了準入和退出制度、年度報告制度和法律責任制度等。

三、自由貿易試驗區的制度探索

（一）中國（重慶）自由貿易試驗區的樣本分析

中國（重慶）自由貿易試驗區是設立在重慶的區域性自由貿易園區，屬中國自由貿易區范疇。2017年3月15日獲國務院正式批復同意設立;同年3月31日，國務院正式公布《中國（重慶）自由貿易試驗區總體方案》。在制度創新的引領下，中國（重慶）自由貿易試驗區堅持制度創新可復制可推廣為主要目標。

在戰略支點、連接點的戰略定位下，中國（重慶）自由貿易試驗區需要加大對外開放的力度，從而將重慶建設成為“一帶一路”和長江經濟帶的連接點。中國（重慶）自由貿易試驗區應當致力于建設法治化營商環境、投融資便利、法律監管高效的自由貿易區。在西部大開發進程中，中國（重慶）自由貿易試驗區應當引導和支撐西部大開放和內陸城市開放。從區域板塊來看，兩江新區片區主要涉及高端產業和高端要素的產業發展;西永片區主要涉及加工貿易轉型升級的產業發展;果園港主要涉及多式聯運物流的貨物轉運產業。

（二）中國（重慶）自由貿易試驗區的制度實踐和立法探索

1.在制度實踐層面，中國（重慶）自由貿易試驗區已經進行了許多制度創新。一是設置“單一窗口”，即在一次性提交數據、單證等相關資料后，企業可享受進出口監管和國際物流的便利措施。“單一窗口”使得坐擁兩個國家一類口岸的兩江新區片區（江北國際機場航空口岸、重慶港航運口岸）有了“一口受理，同步審批”的“一站式”高效服務能力。能夠達到數據和單證的協調、簡化和標準化以及政府監管過程的透明化，實現國際貿易便利化。不僅僅是自由貿易試驗區，中新（重慶）示范項目也將從中受益。“單一窗口”上線之后，中新示范項目的物流板塊將會通關更加簡捷，跟蹤更加實時，信息收集查詢集中度更高。二是創新“互聯網+政務”審批。通過創新“互聯網+政務服務”模式，審批職能部門的審批事項實現網上審批，平均辦理時間比法定時限提速更多。成功探索出了個體工商戶分層分類登記管理制度，并且率先完成開發自由貿易試驗區區域識別系統。三是改革跨境投融資。金融創新一直都是重慶自貿試驗區兩的重點。搭建“境內外、本外幣、離在岸、投商行”一體化的跨境綜合金融服務體系，推動銀行設立跨境結算、離岸業務等區域性或全國性功能總部。

2.自由貿易試驗區發展中需要立法探索。一是對投資和企業的立法設計。自由貿易區的投資自由以及相應的企業制度需要立法的頂層設計，需要在現行企業登記制度的基礎上，進一步放寬關于企業經營范圍的規定等。二是貿易法律制度。自由貿易區最大的特點是施行貿易自由化。貿易自由化的法律特點在于區內的貿易公司有權自由從事自由貿易區、非自由貿易區之間的貿易。三是金融法律制度。自由貿易區在金融法律上對外匯使用、融資便利和金融機構設置等方面與國際接軌。為了促進自由貿易區的發展，對外匯使用做了比較寬松的規定。在金融機構準入方面，結合GATS的要求，制定相關的金融機構準入法律制度。在融資便利上，需要建立信用擔保風險機構和風險準備金制度以及擔保代償損失法律制度。四是稅收法律制度。自由貿易試驗區的稅收法律制度，包括關稅、所得稅、流轉稅等稅收法律制度，應當建立稅收優惠法律規則體系。從國外到自由貿易試驗區再到國外的貿易商品需要免稅，而從國外到自由貿易試驗區再到國內的貿易商品需要繳納相關關稅。自由貿易試驗區內應該免征流轉稅中的增值稅和消費稅，并對自由貿易試驗區內企業的增值稅、消費稅和營業稅等進行優惠。五是行政監管法律制度。自由貿易區的行政監管主要包括海關、衛生檢疫等相關的監管法律體系。海關監管需要“一線放開，二線管住，區內不干預”。在商檢，動、植物檢疫和衛生檢疫法律制度方面，應該把檢驗檢疫的重點放在一線。六是多元化糾紛解決制度。由于自由貿易試驗區實行的法律制度與其他地方具有較大的差異，可能出現較大的涉外、知識產權等專業性強的案件，應考慮在自由貿易試驗區內部設立相關的糾紛解決機構來處理相關案件。

四、自由貿易試驗區發展中的法律問題和頂層設計

（一）自由貿易試驗區發展中存在的法律問題

1.自由貿易試驗區立法存在科學性不夠的問題。盡管自由貿易試驗區采用負面清單制度，但是招商引資政策具有一定的靈活性，導致了具體事務的交錯推斷、標準不一致的問題。盡管自由貿易試驗區出臺了一系列專門性規定，但從法理上看，法規規定公布實施以后，必須要具備一定的穩定性和適應性，方能讓法律法規具有權威性。一旦隨意變更法律法規的規定，則自由貿易試驗區的法律規則將難以取信于市場主體。當前，自由貿易試驗區在立法過程中存在貫徹穩定性與靈活性不夠的問題，許多規定缺乏超前性、可操作性和充分的論證。

2.自由貿易試驗區執法中暴露出了新問題。以逃匯行為和騙購外匯行為為例，自由貿易示范區需要在外匯法律制度上進行制度創新。人民幣與外匯在資本項目上的自由兌換將有效增加人民幣的市場影響。因此，應當建立與外匯自由兌換的規則體系，例如《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》第6條規定，“條件成熟時，（自由貿易）賬戶內外幣資金可自由兌換”。一旦做出相應規定后，逃匯和騙匯將在自由貿易試驗區失去存在的空間。自由貿易試驗區采用人民幣與外匯自由兌換法律制度，則區內的市場主體可以通過資本項目的方式讓外匯自由通行。自由貿易試驗區內的市場主體完全可以通過合法方式獲取經營所需的外匯，而不需要逃匯和騙匯。

3.自由貿易試驗區的司法保障機制和多元化糾紛解決機制不足。為了解決自由貿易試驗區內的各類法律爭議，人民法院、仲裁機構等已經做了有益嘗試。法院充分發揮化解矛盾糾紛、支持改革創新、營造法治環境的職能作用，并對自由貿易試驗區的司法保障工作提出了具體要求。由于自由貿易試驗區的開放程度高并具有多元化的交易方式，因此自由貿易試驗區的司法機制應當對金融、文化商貿等服務領域的法律糾紛正確定性并有效解決。但是，由于案多人少、缺乏專門機構、專業性強等諸多因素，自由貿易試驗區的司法保障機制整體上仍然落后于實踐發展的需要。自由貿易試驗區內的許多企業法律意識不強，對于《涉外民事關系法律適用法》《合同法》、ADR機制以及仲裁法等法律法規了解不夠。

（二）完善自由貿易試驗區發展中的頂層設計

1.完善自由貿易試驗區的法律頂層設計。自由貿易試驗區需要提高法律法規的法律層級，因而需要從立法上制定《中國自由貿易試驗區法》等法律法規。唯有法律層級高的法律法規方能帶動和保障自由貿易試驗區的制度創新、交易穩定性和安全性。變更與自由貿易試驗區制度創新不相適應的法律和行政法規，探索符合國情的自由貿易試驗區授權立法模式。對此，可以參考經濟特區的立法先例，如設立相應的自由貿易試驗區行政區劃、設立自由貿易試驗區的行政機關和立法機關以及執法機構。盡管設立程序比較復雜，但是對自由貿易試驗區的運行是非常有效的法律路徑。提高自由貿易試驗區法治保障與制度內容的國際化程度。在法律服務和保障方面，應當設立自由貿易試驗區法院和派出法庭。自由貿易試驗區法院和派出法庭可以受理與自由貿易試驗區相關的法律糾紛，從而為自由貿易試驗區內的市場交易活動提供高質量的法律服務和司法保障。不僅如此，還應當完善市場主體和其他主體有序參與自由貿易試驗區立法的法律體系，如構建完善的包括市場主體、行政機關、社會團體以及普通民眾在內的多元主體立法參與法律制度。與此同時，還需要通過立法提案和立法建議等方式來暢通利益訴求表達機制，讓更多的利益訴求通過多元化方式得以解決。

2.強化自由貿易試驗區內行政執法。首先，強化各類市場主體的信用意識，可以采用電子報關的方式。在自由貿易中，電子報關為市場主體和海關提供了便利化的操作方式。其次，自由貿易試驗區應當建立行政監管綜合機構。海關、市場監督管理、外匯和稅收等行政監管執法部門應當形成協作機制，從而建立高效運行的自由貿易試驗區行政執法體系。最后，堅決保證“二線安全高效管住”。在自由貿易試驗區的空間分水嶺上，行政監管需要對檢驗檢疫進行嚴格管理。自由貿易試驗區內的市場主體在自由貿易試驗區適用自由貿易試驗區的法律法規，而一旦進入非自由貿易試驗區則需要依照區外的法律法規進行貿易活動。

3.完善自由貿易試驗區司法制度建設。《關于為自由貿易試驗區建設提供司法保障的意見》提出，支持自由貿易試驗區內實施的各項改革措施，同時解決涉自貿試驗區司法實踐中迫切需要解決的、帶有普遍性的問題。首先，要建立專業審判制度。針對自由貿易試驗區的貿易糾紛特點，自由貿易試驗區法院及派出法庭應當設置專業的金融、物流和公司審判團隊。對于破壞自由貿易試驗區法律法規的行為應當通過刑事法律進行嚴格審理。倡導在自由貿易試驗區中采用仲裁來解決貿易糾紛，并且規范仲裁案件的司法審查。在多元糾紛解決的時代，應當開展“調解優先”的貿易糾紛解決機制。通過新媒體等多種方式來宣傳和普及自由貿易試驗區內的法律法規和自由貿易試驗區外的法律法規，讓更多的市場交易主體尊重法律法規，從而營造自由貿易試驗區的國際化法治化營商環境。

4.提高自由貿易試驗區法律工作者素質。以服務和推進多區域合作需求為導向，著力建設一支具備復合型知識結構、極富創新能力、良好職業修養及協作精神的高層次法律人才隊伍。首先，要以高等院校合作培養為主體，培養一批面向自由貿易試驗區發展的高層次法律人才;結合深化區域合作法律服務高層次人才需求情況，明確培養類型和培養方向，調整學科專業和課程設置，積極開設自由貿易試驗區法律實務、涉外法律實務、貿易法律實務、外國語言等專業課程;依托高等院校、科研院所建設一批高水平、高標準的法律培訓基地、法律研究所等交流平臺。其次，通過高層代表團互訪、教師訪學交流、互派青年教師攻讀碩士和博士學位，加強高校間學術交流、科研聯合攻關等合作形式。再次，自由貿易試驗區可多方面引進人才。例如自由貿易試驗區的調解機構應制定章程、程序規則，明確調解員資質要求和行為規范，提供調解員名錄，在政府主管機構或法院備案。世界各地的調解機構可以共享調解員資源并采用共同的調解規則和監管機制。

作? 者：英國埃塞克斯大學政治學碩士研究生

責任編輯：宋英俊