地方政府性債務風險防控體系

呂海東

一、引言

2018中央經濟工作會議指出，要長期堅持穩中求進工作總基調是治國理政的重要原則，要堅持積極的財政政策取向不變，調整優化財政支出結構，確保對重點領域和項目的支持力度，壓縮一般性支出，切實加強地方政府債務管理，優化存量資源配置，促進有效投資特別是民間投資合理增長，加強基本公共服務，加強基本民生保障，及時化解社會矛盾。會議確定，按照黨的十九大的要求，今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰。打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險，要服務于供給側結構性改革這條主線，促進形成金融和實體經濟、金融和房地產、金融體系內部的良性循環，做好重點領域風險防范和處置，堅決打擊違法違規金融活動，加強薄弱環節監管制度建設。這是從中央層面發力治理債務風險最強有力的組織保障。

中央政府高度重視政府債務管理工作，黨的十八屆三中全會后的中央經濟工作會議提出，應“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，著力防控債務風險發生，2014年中央出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，2018年度，財政部下發了《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)，為有效防范化解地方政府債務風險，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰做強政治保障。例如，2018年6月28日，黑龍江省人大常委會為建立健全全省債務風險防控機制，審議了地方政府性債務管理情況報告，為下步如何加強當前債務管理組織謀劃，統一思想，明確分工，強化體制機制建設。

雖然中央和地方政府陸續出臺了一些防控債務相關的政策文件，取得了一些成效，但我國政府債務基數仍處于高位狀態，償債風險加劇，防控風險不容樂觀。據國家權威部門公布，截至2017年末，我國政府債務余額29.95萬億元，其中中央財政國債余額13.48萬億元，地方政府債務余額16.47萬億元，政府負債率是36.2%。截至2018年6月末，全國地方政府債務余額16.79萬億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務10.59萬億元，專項債務6.21萬億元；政府債券15.99萬億元，非政府債券形式存量政府債務8049億元。

2018年6月份，全國發行地方政府債券5343億元。其中，一般債券4434億元，專項債券909億元；按用途劃分，新增債券3157億元，置換債券或再融資債券2186億元。1-6月累計，全國發行地方政府債券14109億元。其中，一般債券10436億元，專項債券3673億元；按用途劃分，新增債券3329億元，置換債券或再融資債券10780億元。

在債務管理上，中央對地方政府存在違法違規舉債問題始終保持零容忍態度，發現一起，查處一起、問責一起，例如，2017年12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規舉債擔保問題，除責令限期整改，還依法依規對20個市縣的72名相關責任人啟動問責程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同處分，可以說，國家對政府舉債加大了督查問責力度。

二、地方政府債務風險評價指標

內部控制理論自18世紀產業革命后，由最早保障財物安全和信息真實為目標，擴展到保證公司經營效率以及戰略正確性，以風險管理為起點的內部控制，逐步成為現代公司治理中的重要組成部分。要從內部控制管理角度來分析，首先要了解內部控制相關要素的構成及相應管理指標含義，從量化數據上更能清晰認識、掌握、把控債務風險程度，以便采取有效的管理手段，防范債務風險。內部控制系統由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等構成，它們相互聯系，相互依托，分別適用于特定目標類別，共同構成能夠對環境變化連續反應的一個整體。內部控制過程中誕生出很多債務風險評價指標，以供分析之用，主要包括：

（一）債務依存度。債務依存度是地方政府在當年新增加的額度與地方政府財政支出和債務還本付息支出的合計數之比。國際公認的地方政府債務依存度不應超過20%。這個指標反映了政府債務總額與地方總產出的對比關系。

（二）財政集中度。財政集中度為財政收入與GDP之比。國際公認的地方財政赤字率是20-30%。財政集中度偏低說明政府集中資金償還債務能力偏低。

（三）債務負擔率。債務負擔率是地方政府債務的累計余額與當年國民生產總值之比。國際上公認的地方政府債務負擔率是60%。這個指標反映了政府債務總額與地方總產出的對比關系。

（四）稅收彈性系數。稅收彈性系數為稅收增長率與GDP增長率之比。國際公認的稅收彈性系數的適宜區間是1-2之間。通過將稅收和GDP的增長速度相比，可以比較出兩者相對的變化稅率，如果稅收彈性系數不在1-2之間，說明稅收相對GDP的增長速率是不協調的，即稅收并沒有隨著GDP相應地增長，財政收入不足，導致入不敷出，還債能力下降，債務風險上升。

（五）債務償債率。債務償債率為地方政府當年債務還本付息額與財政預算內外的收入總額。各國公認的債務償債率一般在20%。這個指標通過地方政府當年收入的增加額來衡量該政府是否有債務的償還風險。

（六）財政赤字率。財政赤字率為財政赤字與GDP之比。國際公認財政赤字率一般保持在3%以下比較適宜。當財政赤字超出適宜區間，則要通過發行債券彌補赤字，會導致地方政府債務風險大大增加。

（七）債務逾期率。債務逾期率是指地方政府當年已經到期卻不能還本付息的債務總額與當年到期的全部債務總額。這個指標值大說明債務風險大，所以越低越好。這個指標反映出當債務危機還沒有發生的時候，出現的一種潛在的債務風險。

（八）平均還債年限。平均還債年限以年為單位，平均地方政府各個項目債務的規模數量，得出全部債務的增均償還年限。這個指標通過對地方債務的舉借期限情況進行分析，而且衡量地方政府債務償還壓力。

債務風險評價指標主要是在相關財務數據之間對比，體現債務風險程度，從財務數據中合理分析債務風險，進而采取相關措施來影響財務數據，降低風險發生。由于政府間、地區間、行業間債務風險評價指標標準不盡相同，此文不作橫向比較，僅說明債務風險評價相關指標構成，以便從指標的數據上作出準確分析。

三、地方政府性債務現狀及存在問題

（一）債務構成復雜，底數不清。從地方政府債務來源途徑來看，渠道廣，既有金融機構的債務，也有非金融機構債務，也有中央及地方政府發行的債券等。從形式上看，既有直接借入資金形成的債務，也有政府出面擔保形成的隱性風險債務等。由于債務構成復雜，統計某一地方債務究竟有多少，每年新增或償還有多少，沒有一個準確的數字，難于統計真實情況。

（二）舉債分散，管理權責錯位。一般地方政府舉債主體包括融資平臺公司、地方政府部門及機構、經費補助事業單位等，債務監管主體包括財政、審計、貸款銀行等部門，由于地方財政只能掌控其中一部分債務，大多數債務存在于融資平臺公司和其他政府部門，債務來源渠道復雜，投資方向多樣，財政部門難以對債務實施統一監管。

（三）債務基數大，增速快。據國家審計署2013年末公布全國政府性債務審計數據結果，截止到2013年6月底，全國各級政府債務約30.28萬億元，其中，負有償還責任的債務20.70萬億元人民幣。地方政府債務余額17.9萬億元，其中：負有償還責任的債務10.89萬億元，與2012年末相比，地方政府債務增長12.62%。大量集中在市縣兩級，負有償還責任的債務占比高達80.9%，基層政府償債壓力較大。

（四）“重借輕還”，責權分離。由于債務償還期限通常長于領導干部換屆周期，上屆舉債下屆償還，已成慣例，這種舉借權力與償還責任上的相互分離，導致地方政府管理人員的風險意識相對淡薄，極易出現過度舉債行為，這種短期經濟效益，片面追求“形象工程”，加重了地方債務負擔及債務風險爆發的可能性。

（五）盲目上項目，決策不嚴謹。一些地方政府的舉債決策分散。項目管理主體不同，有的在發改委，有的在各級政府主管部門。由于缺乏長遠科學合理的規劃和嚴格的項目可行性論證，盲目上項目，無視償債能力和財政承受能力，導致舉債的規模過大，一些地方將債務資金投入資本市場、房地產市場及用于修建樓堂館所等，一些資金投放效率低下，浪費嚴重，加劇了償債困境。

（六）過度依賴土地財政，資金償債穩定性不強。土地財政是指地方政府靠出讓土地使用權的收入來維持財政項目支出的行為，已成為地方償債的主要資金來源。據審計署公布的數據顯示，2014上半年，地方政府通過賣地獲得的國有土地使用權出讓收入高達2.11萬億元，同比增長26.3%。從短期來看，一定的土地收入能刺激當地的經濟發展，但從長遠看，土地資源的有限性和土地出讓收入的一次性，決定了土地財政不能滿足財政項目支出的持久性需求，同時，出讓土地易抬高房價，造成房地產泡沬，過分依賴土地收入存在巨大的債務償付風險。

（七）機制缺失，監管乏力。目前，地方政府性債務尚未形成統一的統計系統和信息反饋路徑，信息分散、統計不準確、反饋不及，都增加了債務管理的難度，大量透明度差的隱性債務游離于地方財政和人大的監管之外。此外，我國至今尚未建立起統一的債務風險評價和預警機制，難以對整個債務系統實施全程管理。

四、地方債務防控建議

改革開放以來，地方政府堅持經濟發展與公益建設并重，一手抓發展經濟，一手抓民生等公益性建設，各地城市基礎設施建設日益得到改善和提高，人們生活幸福指數提高。但地方經濟和社會發展的同時，地方政府也投入了大量的資金。雖通過國家轉移支付獲得一部分補貼或補助收入，但數量甚微，難以滿足地方發展的需要。地方財力有限，為保證地方經濟發展正常進行，各級地方政府普遍采取了直接或間接舉借債務，在浮夸表面的“繁榮”的同時，帶來了日益沉重的債務負擔。

（一）積極發揮內部控制管理約束作用，實現權責、利益對等。內部控制是一種在多環節系統中分配權責、實施監督的有效管理機制，有利于克服債務管理中的權責不清，利益不對等現象。作為風險管理中的重要機制，內部控制能夠有效增強地方政府的風險意識，使決策者能夠著眼于長期發展，從戰略層面對債務進行科學規劃和管理，實現事前、事中、事后對組織實施連環不間斷的動態管理過程，可以有效彌補風險控制機制缺失問題。

（二）完善財稅管理體制，明確事權，財權。中央與地方政府在財權與事權上的嚴重錯位，給地方政府帶來沉重的財政負擔。國家要合理界定各級政府的事權和支出責任，要加大對地方政府尤其是省級以下政府的財力保障，確保其有能力提供本地區的公共產品及相應服務，積極推進財稅體制改革，培育新的地方稅種，合理核定地方稅源稅種，合理分配中央與地方在共享稅種上的留存比例。要完善轉移支付機制，提高轉移支付決策的透明度，健全相關法律體系和監督機制，使得地方政府獲得充足而穩定的稅收收入，以緩解地方財務壓力。

（三）增強地方債務透明度，嚴格控制債務規模。各級地方政府要認真分析，準確研判，立足實情，摸兜花錢，做好與經濟實力相匹配的基礎經濟建設，要強化地方政府性債務規模債務透明度，要將錢用到該用的地方，讓民眾獲知足夠真實清晰的財政信息，真實了解地方財政實力，增強政府的公信度，在增強債務透明度的同時合理控制債務規模。

（四）加強財源建設，拓展融資渠道。分稅制的財政體制使大部分稅收收入都集中到中央政府手中，地方財政收入遠遠不能抵足財政支出。由于地方政府承擔著更多的職能，稅收收入的緊縮，容易使地方政府消極怠工，而單一的經濟模式也會形成巨大的風險隱患。各地方要積極探索安全的融資渠道，如建立PPP模式，即公共私營合作(Public-．Private．Partnership)，正在成為新的融資手段，PPP模式的出現使民間資本進入非盈利性公共基礎設施建設成為可能，它可以將一部分支出責任轉讓給作為市場主體的社會企業，可以有效地調動民間資本的積極性，這種方式是對“政府背書”投融資體制的靈活變革，又可將政府從一部分責任中撇清出去，對于防范政府性債務風險具有重大意義。

（五）加強領導任期經濟責任審計，落實責任。債務的舉借很多時候是由舉債主體把控的，有些項目會對官員的晉升、獎勵等起到一定作用，所以審計機關不要只看政府官員績效考核表面的數據、資料，要結合當地經濟發展的程度、人民生活水平、項目所發揮的效益、公眾滿意度、環境保護等方面進行綜合考核，將考核落到實處，避免政績工程、形象工程現象發生。

（六）合理界定風險標準指標體系，建立科學的風險預警系統。風險預警系統能夠有效地對政府的債務風險進行預警，能夠實時監控政府債務風險，實時評估各地區債務風險狀況，國家要結合區域經濟、經濟發展能力、行業等因素，合理制訂風險預警標準體系，對債務風險超過警戒線的地區及時給予風險預警或風險提示，并根據監測結果劃分風險等級，由此進行相應風險處置，避免系統性風險。要合理建立償債準備金制度，各級地方政府可在年初財政預算中，每年按債務余額的一定比例提取一定比例償債準備金，有效防控并化解債務風險。

（七）加大對地方政府性債務的審計力度，及時掌握債務狀況。國家要完善相關審計法律法規，要充分結合地方政府債務具體情況，制定專門的審計相關法律法規，保證各級地方債務審計的獨立性，建立制度依據，做到債務審計工作中有法可依，有章可循，充分發揮審計的防范和監督作用，要將債務審計與投資項目審計、預算執行審計、金融審計、績效審計、經濟責任審計等有機結合起來，全面了解掌握地方性債務的管理現狀和變化情況。要不斷改進審計方法，提高審計工作創新水平，實現審計工作的科學性和有效性，提高債務審計結果的效用性。

五、結束語

綜上所述，各級地方政府適度舉債有助于促進當地的經濟和社會發展，提高地方公共服務管理水平，改善民生，但優質資金投入獲得地方經濟、社會和生態效益顯著提高的同時，地方政府性債務風險也在對當地的經濟和金融業帶來較大的威脅，所以，各級地方政府要積極采取措施將債務風險控制在一定范圍以內，最大限度地規避債務風險，促進地方經濟和社會的健康和諧發展。