加強和規范土地出讓金監管的有效途徑

趙長寶

隨著地方城市化進程的不斷加快以及土地管理制度的不斷建立健全，土地正在逐步升值，土地出讓金征收也隨之大幅度增長。雖然地方政府為加強土地出讓金管理出臺了有關政策規定，促進了土地的保值增值，有效防止了土地出讓金的流失，但目前土地出讓金制度尚不完善，土地出讓金收益分配機制欠缺合理性，欠繳土地出讓金的問題尚未徹底解決，土地出讓金在城市建設、企業改制、社會保障和農業發展方面需統籌兼顧。因此，如何認真履行工作職責，加大土地出讓金征管力度，充分發揮土地出讓金的作用，已成為各級財政部門亟待解決的問題。為此，筆者結合本地土地出讓金管理實踐，針對目前土地出讓金管理中存在的問題，就新形勢下財政部門如何加強土地出讓金管理作一些探討。

一、土地出讓金管理現狀

（一）加強基礎建設，夯實管理基石

1.明確管理職能，建立協作機制。國土部門負責供地計劃的編制和土地出讓合同的審批、土地出讓金的具體征收；城投部門負責土地的征用、收儲，負責每宗征用、收儲地塊成本的測算和支付，負責征用和收儲地塊的開發；財政部門負責土地出讓金的專戶管理和收入分配，并依據審核確認開發成本，撥付區城投部門每宗土地的開發成本，負責土地出讓金凈收益的預算管理；人民銀行負責辦理土地出讓金收入的收納、劃分、留解等業務，及時向財政部門、國土部門提供報表和資料。這樣，形成了一個由城投、國土、人民銀行和財政四部門環環相扣、相互制約又相互配合的協作機制。

2.完善制度，提供管理依據。近幾年來，各地為加強土地出讓金管理，制訂出臺了《國有土地使用權出讓收支管理實施意見》《土地出讓金專戶操作管理辦法》《鄉鎮經營性土地使用權出讓管理試行辦法》以及《工業用地使用權招標拍賣掛牌出讓實施辦法(試行)》等一系列規定，各項制度的建立和完善，規范了土地出讓行為，為管理和監督提供了制度保障。

3.加強網絡建設，統一管理平臺。根據收支兩條線的管理要求，應用土地出讓金專戶管理系統，在財政部門、國土部門、代收銀行三者之間建立網絡連結，達到實時聯系。并依照各自的查詢處理權限，達到數據高度共享，隨時可查詢土地出讓金收入情況。

（二）加強預算管理，創新管理方式

1.加強土地出讓金收入繳庫制度。土地出讓金收入全額納入地方政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府性基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。

2.建立健全土地出讓收支預算管理制度。各有關部門每年第三季度按照規定編制下一年度土地出讓收支基金預算，財政部門根據有關部門上報的報表，結合土地出讓政策和相關情況，編制土地出讓金收支計劃，并匯總形成年度土地出讓收支基金預算，土地出讓收支基金預算按規定程序報政府批準后執行。

3.統一土地出讓金開支范圍。土地出讓收入的使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城區建設支出及其它支出。

4.明確土地出讓金統籌內容。按國有土地使用權出讓總成交價款的5%計提國有土地收益基金，按土地使用權出讓純收益的10%、10%、5%、2%、2%分別計提城鎮廉租住房保障資金、基礎設施建設配套、失地農民保障政府補貼金、土地出讓業務費和社保風險基金；按20元/平方米標準計提新增建設用地土地有償使用費，按6.15元/平方米標準計提農業土地開發資金，按30元/平方米標準計提社保風險基金等，規范了土地出讓金統籌內容，理順了區與鎮(街道)政府出讓金的分配關系。

（三）強化管理職能，規范出讓金使用

1.嚴格執行土地出讓合同，按規定征收土地出讓金滯納金，杜絕土地出讓金的緩繳現象。國有土地使用權出讓合同明確，土地受讓方未按合同如期繳納土地出讓金的，從滯納之日起每日按應付出讓金的0.1%繳納滯納金，保證了土地出讓金的及時足額征收。

2.確立風險意識，嚴格審核土地開發成本。為防范風險，財政部門堅持對各項成本進行嚴格審核，對不符合規定的責令改正，對漏登的成本給予補充，從而客觀真實地反映了土地出讓金的成本情況。

3.加強監督檢查。為加強土地出讓金規范使用，對近年來縣鄉鎮土地出讓金使用情況進行了全面檢查，糾正了土地出讓金使用過程中的不合理現象。

經過幾年來的不斷改革和完善，土地出讓金收支管理取得了較好的效果。

一是徹底實現了土地出讓金的收支兩條線管理，使財政部門掌握了土地出讓金收支分配的主導權，有利于整頓財政分配秩序，提高財政資金的使用效益。

二是比較切合實際，較為準確地核算了土地出讓金的收入、成本、收益和支出使用，有效防范了財政風險；

三是建立了各部門相互制約、相互協作的土地出讓金收支管理機制，實現了收支的透明化管理。

四是建立了以計算機為依托的土地出讓金管理系統，實現了數據的高度共享，提高了國土部門和財政部門的工作效率。

二、目前國有土地出讓金收支管理中存在的主要矛盾和問題

國有土地出讓金收支管理必須建立在按客觀規律進行國有土地使用權出讓的基礎之上，才能做到開發有序，出讓有方，核算有據，分配有道。但從近年來的情況看，在國有土地出讓金收支管理中存在著很多體制和機制矛盾，成因很多，有的是地方政府不按規律辦事造成的，有的是制訂的政策本身不切實際產生的。

（一）供地計劃形式化

年度供地計劃應在國家宏觀政策的指導下，根據上級下達的征地控制指標，結合本市經濟發展規劃、城市發展規劃和土地利用總體規劃下編制，確定供地規模、不同用途的供地結構和城鎮供地布局等。這樣，編制國有土地使用權出讓收入預算才有相對準確的依據。但實踐中，往往把土地作為一個籌資平臺和城市建設的工具，具體表現為：一是地方政府不重視年度供地計劃的編制，計劃編制粗糙，流于形式；二是計劃編制以后，變更頻繁，嚴肅性不夠，執行性隨意；三是由于存量土地的存在，年度實際供地規模要大大超過年度計劃。

（二）土地開發無序化

國有土地使用權的出讓，應該在土地開發完成后，方可進入公開出讓程序。但實際操作中，往往在土地征用或收儲剛完成，拆遷等工作尚未開始時即進行公開出讓，邊拆遷、邊開發、邊交地、邊收取出讓金。這種無序開發既可能因拆遷不順利等原因不能如期對開發商交付土地，造成出讓金收入無法如期收回，也容易因征地、收儲土地、拆遷、基礎設施配套建設分散在各行政級別相同而又獨立運行的不同主體，各主體之間信息不通而導致土地儲備中心歸集土地出讓成本混亂，核算成本不實，由此影響了財政據實分配土地出讓金，形成財政風險。

（三）收益分配短期化

由于縣(市)鄉財政目前普遍比較困難，城鎮化建設主要靠出讓土地來解決資金來源，很多鄉鎮的人員開支、機構運轉經費都要靠出讓土地來解決。因此，土地出讓金到賬后，除補償成本支出外，大多被迅速分配，甚至沒有充實被征地農民的土地換保障的基金。這意味著，不但提前消費了以后幾十年的遞延收益，而且又轉嫁了保證被征地農民和被拆遷居民以后幾十年基本生活不下降所需要的資金。按照現行財政兜底的政策要求，這種隱性風險將由以后年度的財政來承擔。隨著老齡化社會的到來，財政的支付壓力將越來越重，財政風險也越來越大。

（四）收入征管軟弱化

按照國務院文件規定，國有土地使用權出讓收入有六類，而目前收取的僅是公開出讓地塊的收入，其他五類基本上沒有征收，即使在公開出讓地塊的收入征收中，也存在著應收未收現象。國有資源性收入的流失現象非常嚴重。究其原因，主要有：一是法律、法規缺失。對改變土地用途和容積率，以劃撥土地進行經營性建設、轉讓經濟適用房等應補繳的國有土地出讓金收入國家沒有具體的規定，更沒有實施細則。因此，執行缺乏法律支撐。二是執法部門職責不清。按照國家政策，財政部門是征收管理部門，應負責國有土地使用權出讓的政策制訂、監督執行和收支管理；國土部門是具體征收部門，應執行財政部門制訂的征管政策，負責按法律法規和出讓合同及時足額征收到位。但實際中，仍存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現象。在此情況下，國土部門的工作重點往往側重于政策制訂和支出分配，反而將征收工作視為份外之事。因此，必然導致征管的弱化。三是對開發商監管不力，造成國有土地收益未能應收盡收：①在實際供地時，由于政府違約，拆遷不到位或由于基礎設施配套不到位等原因不能如期交地，開發商理直氣壯不繳土地出讓金。②開發商故意不按土地出讓合同按時、足額支付土地出讓金，惡意拖欠，而國土部門未嚴格催征。③對于地塊受讓方中途改變容積率、變更用途等情況，規劃部門對開發商應補繳的出讓金監管執行力度不夠，也導致了國有土地收入的流失。

（五）管理模式僵化

國辦發［2006］100號文件規定，國土出讓收支應全額納入地方基金預算管理，實行徹底的“收支兩條線”管理。要求地方國庫中應設立專賬，專門核算土地出讓金的收入和支出情況。要求建立預決算制度，并向政府、人大報告。財政部財綜［2006］68號文的實施辦法規定，土地出讓收入全額直接繳入地方國庫，并設置了相應的財政預算收支科目。這一規定，在實際操作中存在許多問題：一是預算編制很難科學。①土地出讓地價受前述諸多因素制約，實現的收入極不穩定；②供地計劃的執行又不嚴肅，偏差極大；③土地開發成本變數很大，難以預測；④土地開發周期長，核算困難。在此情況下，編制的土地出讓金收支預算是極不準確的，在執行中也必將出現大的偏差。且在實施國庫集中支付條件下，可操作性更差，勢必引起強烈反響，降低改革的威信和執行力度。二是核算基礎不同，很難做到兩全其美。土地是一種特殊商品，對土地出讓金的收支核算應建立在權責發生制基礎之上，要按每宗出讓地塊為核算對象，以此計量收入、核算成本、結算凈收益。而財政預算管理和總會計核算以收付實現制為基礎，設置的預算科目簡單，土地出讓收入全額入庫后在國庫中核算其收支。而實際中，往往是土地出讓金收入分期到賬，另外由于土地開發成本要先期投入，還需要大量貸款。在此情況下，財政總預算會計核算出的土地的收入與支出不配比，無法滿足土地收支的實際管理要求。三是預算管理平臺缺失。土地出讓的收支以每宗地塊為核算對象，按“新政”全額繳庫后，預算總會計的核算，以收支內容為核算對象，兩者差異很大，每年出讓地塊收入、成本、收益和支出安排無法統一于國庫這一平臺。若以收支內容為核算對象，只能以預算單位為平臺，也無法滿足實際管理的需要。四是國有土地收益基金的設立，尚不具備運作條件。文件規定，要按土地出讓總收入的5%提取土地收益基金，主要用于土地收購儲備支出。第一，土地收購儲備支出規模很大，大量要靠銀行貸款來解決；第二，土地收益基金初始的規模很小，難于滿足需要；第三，收益基金在國庫中，設立專戶，具體如何核算值得探討；第四，土地收益基金的設立應有相關的法律制度、金融市場環境和相應的市場信用文化作支撐。因此，盲目設立這種基金，很可能成為另外一種形式的“錢袋子”。

（六）現行財稅體制和政績考核辦法阻礙著土地“新政”的落實

我國現行的財稅體制使得地方政府的財力與事權不對等，基本上是事權大而財力小。一方面用地方經濟是否快速發展來考核政績，另一方面又上收財權，使地方建設缺乏資金。這就迫使地方政府一手拿著出讓金的杠桿，一手舉著地方債務來發展經濟。這是土地出讓金難以規范管理的根子所在。

三、財政部門規范出讓金管理應采取的主要措施與建議

財政部門作為土地出讓金的管理部門，應本著既堅決貫徹土地“新政”、又從實際出發的原則，建議在規范土地出讓收支管理方面采取以下措施：

（一）切實完善土地出讓收支預算制度

根據土地出讓金收入、成本支出不確定性的特點，根據區政府確定的年度供地計劃，編制列收列支的土地出讓金基金預算，并允許隨著實際情況的變化而調整。

（二）強化土地出讓金征收

要嚴格按照土地出讓合同約定，及時收取土地出讓金，對于未及時繳納出讓金的單位，要加強催討力度并嚴格依照合同約定，加收違約金，超過一定期限仍未繳納的，要重新拍賣，并沒收押金，對于重新拍賣造成的損失全額由違約方索賠。

（三）調整土地出讓成本的結算方式

由于土地是實行片區開發，前期整理項目多、時間長，再加上土地分期處置，造成土地開發成本核算的嚴重滯后，現行的土地出讓金成本結算方式工作量大、周期長、難度大，造成土地出讓金不能及時進行部門間的分配，降低了資金使用效率。針對這些不足，建議出臺新的結算辦法，通過按基準地價一定比例確定土地開發成本和配套成本方式，以方便結算，提高資金使用效率。

（四）加大地塊推出力度

要嚴格按照年初確定的地塊出讓計劃，穩定有序地推出地塊，特別要加快區本級地塊的推出力度，一方面保障土地出讓金收入有序入庫，另一方面也促進房地產區場穩定發展。

（五）進一步規范土地使用權轉讓

大力推進土地使用權“招、拍、掛”出讓制度，加大對土地有償使用權出讓金的征收管理力度，強化對土地資金的管理，實現宗地核算規范化、部門協作制度化、入庫管理全額化，為全區經濟和社會各項事業發展提供有力的資金支持

（六）創新土地出讓方式

改變過去整塊地塊出讓方式，采用“化整為零”方式分小塊出讓，對于店面、路面房建議分間進行出讓，在嚴格按照規劃效果圖建造的前提下，允許非房地產開發公司及個人參與競拍，一方面可使原本難以拍出的地塊能夠及時拍出，另一方面可以提高土地出讓競爭力，抬高成交價。