加強地方政府債務管理的幾點建議

呂海東

一、總論

2018年政府工作報告中提出，要防范化解地方政府債務風險，清理各級政府各類違法舉債行為，明確各級地方政府工作職責，通過各種有效措施積極穩妥處置存量債務，控制新生債務，健全規范的地方政府舉債融資機制，加強債務管理。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，近日，財政部下發《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號文），文件明確提出，從國家層面要求嚴控地方政府債務增量，嚴格規范地方政府舉債行為，各地方要積極采取有效措施化解存量債務，堅決遏制違法違規舉債，堵住“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政可持續發展底線，堅決制止和查處各類違法違規或變相舉債行為，促進經濟社會持續健康發展。可見國家在治理地方政府債務風險上態度是堅決的，管理力度可見一斑。

二、地方政府債務管理存在的問題

（一）財稅體制改革不徹底。1994年的分稅體制改革造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者間接地借入債務。

（二）債務底數不清。地方政府舉債擔保現象嚴重。一些地方政府為完成上級下達的建設項目，由于資金有限，有的以直接擔保形式融資，有的利用企業或公司融資舉債，獲取建設資金，存在一定的間接債務或隱性債務，擔保形成或有債務。這些情況發生，導致地方政府債務底數數據難于統計，給地方經濟發展造成一定風險。

（三）債務增長較快。據統計，2018年6月末，我國地方政府債務余額16.79萬億元，其中，一般債務10.59萬億元，專項債務6.2萬億元，比2017年末16.47萬億元增加3200億元，半年增長1.94個百分點，2017年政府負債率36.2%，雖比2016年36.7%下降0.5個百分點，但債務規模龐大，債務基數相對較高。

（四）依懶土地財政。土地金融是地方債膨脹的根源，依賴土地出讓獲取財政收入，依靠土地擔保獲取融資，是地方政府除稅收收入外的主要經濟來源。政府壟斷城市建設用地供給，城市土地資產價格很大程度上內生于地方政府的供給行為，以自身可以影響價格的資產作抵押，借款自然很容易，但土地市場價格受國家宏觀調控，市場影響約束較大，且收入來源單一，不具有持久性。

（五）債務難清償。地方政府債務形成后，由于其政府機構相對強勢，債務逾期少甚至不還的現象較為普遍。債務逾期率高問題突出，一些資源匱乏，稅收收入有限的經濟欠發達地區，由于財政收支缺口大，債務累積數額較大，清償債務難度極大，一些地方官員新官不理舊賬思想較嚴重，債務償付難度較大。

（六）追逐政績觀。一些地方政府官員為了獲取政績，為換屆選舉時政治上能加分，仕途上獲得提拔重用，不顧財政資金承受能力，在任期內大量舉債建設政績工程，“面子”工程，有的官員為后期升遷作鋪墊，先選擇在比較大的城市鍍鍍金，干點事，借的多，干的多，先把政績搞大了，然后一拍屁股走人，面子在任期內賺了，債務卻留給下屆政府，這種“上欠下還”、“父債子還”現象在官場非常普遍。

三、加強政府債務管理的建議

（一）健全財稅管理體制，實現財權與事權相對統一。適當調整中央與地方稅種選擇權和收繳留存率，收入上做到“減上增下”，賦予地方政府更多的稅種選擇權、稅率調整權，增加地方政府的稅收收入。要建立財權與支出責任相適應的管理體制，做到“財權往下走，事權往上走”，減少地方政府事權。規范和完善轉移支付制度，按公共產品和服務均等化原則，加大對縣、鄉等基層政府的轉移支付力度，合理定位政府職能，讓政府職能集中在提供公共服務、理順政府與市場的關系，規范其經濟行為。

（二）清查存量，摸清底數。各級地方政府要組織相關部門，下大力氣落實責任，認真清查債務存量，尤其對間接債務、隱性債務、或有債務要排查到位，查實債務形成原因、債務責任、債務期限和存在的問題，建立債務臺賬，分類登記，摸準債務總量、結構、賬齡等情況。由于地域不同，債務產生機理不同，國家要規范債務統計標準，適時建立全方位、多層次、一體化的政府性債務統計標準，及時掌握地方政府的債務主體、債務規模、債務結構和分布等情況，以便對外公開債務情況。

（三）建立償債、融資預算管理制度。各級地方政府要建立償債和融資預算管理制度，地方政府性債務收入和支出要全額納入預算管理，在保障政府機構基本服務正常運轉的前提下，可從債務收入和財政預算中撥付一部分資金，做為償債基金，保證債務及時償付，避免逾期債務訴訟風險。按照適度負債的原則，規范政府融資上限，防止出現過度舉債和無序舉債情況。

（四）完善政府績效考核體系。當前，政府績效考核評價體系總體強調經濟指標，只要指標上去了，什么都好辦。該行為加劇了地方政府官員舉債沖動，一些政府官員為仕途晉升不擇手段，有的地方在房地產景氣時，依靠出讓土地大量舉債融資，以土地資源做償債資金來源和保證，不惜一切代價，大上項目，搞短期開發，獲取個人光輝業績。官場上的不良風氣，造就了地方官員目光短淺，盲目投資。要完善政府績效考核體系，將債務增長，償債保障作為經濟指標考核中的一項重要指標，要規范政府績效考核評價，在抓經濟建設的同時，也要考慮將就業、環保等人文和社會指標納入考核范疇，擔負社會責任，控制不合理經濟增長。

（五）規范融資行為，控制債務增長。各級地方政府嚴禁利用財政資金，國有資產抵（質）押或作為償債來源來從事融資活動。嚴禁將依靠未知的土地出讓收入作為償債資金來源。規范地方政府融資行為，積極推進政府融資平臺公司轉型為市場化企業，依法合規開展市場融資活動，不得以政府行政命令、文件、會議紀要等行政手段利用公司或企業名義貸款為己所用。要進一步修改和完善《預算法》有關地方政府融資的相關規定，進一步研究和探索地方債發行機制、信用評估系統、債券交易市場等內容，規范融資行為。

（六）建立市場化的風險評估和預警機制。要將地方政府償債能力、經營現金流量、債務負擔、未來債務空間等情況進行公開公示，并實時更新數據，建立差異化標準和應對措施對地方債務進行管理和約束。要防范政府債務金融風險，合理設定債務安全底線，可以將償債率、負債率等指標作為政府債務預警指標，收集整理相關數據，利用數據信息對政府債務風險進行識別和估判，并有針對性地發出預警信號和作出相關決策，及時控制債務風險。