傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地股份合作：?jiǎn)栴}與建議

■ 文 / 趙翠萍 周 艷

一、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)發(fā)展土地股份合作的背景不同于早期

土地股份合作于20世紀(jì)90年代初期發(fā)端于廣東南海，是在集體所有基礎(chǔ)上把股份制引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域而形成的一種制度創(chuàng)新。其創(chuàng)新主要在于通過(guò)土地折價(jià)入股，在集體、農(nóng)戶(hù)與合作社之間構(gòu)建起了權(quán)責(zé)明確的“三權(quán)分離”式土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，其早期探索主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城郊農(nóng)村。福建晉江的洋埭村、江蘇揚(yáng)州的淥洋湖村、山東桓臺(tái)縣的邢家村都是學(xué)界關(guān)注較多的典型案例。早期案例中的土地股份合作都曾有相似背景，那就是既有的制度安排不能應(yīng)對(duì)規(guī)模龐大的村集體經(jīng)濟(jì)收益分配引發(fā)的矛盾。換言之，早期土地股份合作的發(fā)生多是因富思變，是村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后應(yīng)對(duì)再分配壓力而被迫摸索的制度創(chuàng)新，是一種適應(yīng)性的自發(fā)調(diào)整。

近些年土地股份合作在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普通村莊的實(shí)踐越來(lái)越多，然而，其發(fā)生背景卻異于早期。如果說(shuō)早期探索是因富思變，那么近幾年傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的實(shí)踐則更多是因窮思變。因?yàn)槠涿鎸?duì)的并非是體量巨大的村集體經(jīng)濟(jì)收益分配帶來(lái)的矛盾，而主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊治理難以為繼的現(xiàn)實(shí)難題。主要?dú)w結(jié)為3個(gè)方面：勞動(dòng)力大量外出無(wú)人種地的現(xiàn)實(shí)難題，改變小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低收益狀況的強(qiáng)烈需求，組織資源不足背景下的村級(jí)治理難題。如果說(shuō)早期經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊的土地股份合作是面對(duì)再分配壓力的一種適應(yīng)性調(diào)整，那么，傳統(tǒng)農(nóng)耕村的土地股份合作則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日漸式微背景下的一種求生式的內(nèi)在需求。

土地股份合作的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實(shí)踐顯然賦予這一制度創(chuàng)新更普遍性的意義，但發(fā)生背景的迥異以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的差異，加之股份合作固有的制度局限，決定了這一發(fā)端于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新，今天在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的實(shí)踐不僅面臨固有的老問(wèn)題，還面臨新難題，因此，有必要對(duì)其問(wèn)題和難題進(jìn)行梳理并重新理解和審視這一制度創(chuàng)新。

二、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)發(fā)展土地股份合作面臨問(wèn)題與難題

入股要素單一以及土地調(diào)整受限雙重約束下的發(fā)展經(jīng)營(yíng)難題。土地股份合作社取得規(guī)模收益的階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后多會(huì)面臨發(fā)展難題。一方面，入股要素的單一制約了合作社的發(fā)展后勁；另一方面，農(nóng)地農(nóng)用的約束限制了生產(chǎn)調(diào)整空間。這意味著合作社在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都不得不面對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益偏低且增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)實(shí)，一旦遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或自然風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)适С掷m(xù)發(fā)展能力。因此，僅局限于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的生產(chǎn)性收益，可能難以支撐多數(shù)合作社“保底收益+浮動(dòng)分紅”的分配辦法。尤其值得注意的是，土地作為一種特殊生產(chǎn)要素，成員對(duì)分紅期望有著剛性上漲預(yù)期，這無(wú)疑給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)更大壓力。

成員福利保障以及要素產(chǎn)權(quán)流動(dòng)雙重目標(biāo)下的股權(quán)退出問(wèn)題。多數(shù)土地股份合作社都規(guī)定成員股權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、不能抵押，這意味著成員股權(quán)只有收益權(quán)而沒(méi)有相應(yīng)的退出權(quán)。股權(quán)的這種封閉性短期看阻礙了土地要素市場(chǎng)的發(fā)育，長(zhǎng)遠(yuǎn)看阻礙了社區(qū)成員的鄉(xiāng)城遷移、制約了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。有學(xué)者認(rèn)為這是土地股份合作的制度性缺陷，應(yīng)允許股權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或買(mǎi)賣(mài)。事實(shí)上，早期案例也大多走向了股權(quán)開(kāi)放。但筆者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)固然有利于效率的提高，但土地作為一種特殊要素，村莊內(nèi)置型土地股份合作社作為一類(lèi)特殊合作社，討論股權(quán)退出應(yīng)在保障成員基本福利前提下進(jìn)行。早期案例雖然大多走向了開(kāi)放，但其實(shí)質(zhì)是引入了外來(lái)股，其開(kāi)放前提是進(jìn)行了非農(nóng)開(kāi)發(fā)。因此，討論股權(quán)退出應(yīng)因地制宜，應(yīng)兼顧要素市場(chǎng)發(fā)育和成員福利保障兩個(gè)目標(biāo)。

從治理結(jié)構(gòu)看，村社合一的特征隱含著難以克服的制度難題。成員局限于村莊的特征使得土地股份合作社理事會(huì)多與村級(jí)行政單元高度重合，合作社“三會(huì)”成員多與村委會(huì)成員以及村黨組織成員重疊，以至于合作社治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出典型的村社合一特征。這一制度框架下，村支部書(shū)記往往兼任合作社理事長(zhǎng)，這的確有利于發(fā)揮能人效應(yīng)，能夠以傳統(tǒng)組織優(yōu)勢(shì)穩(wěn)定村民的合作預(yù)期，降低合作的組織和交易成本。但長(zhǎng)期來(lái)看，這種治理模式面臨的最大問(wèn)題是不利于合作社規(guī)范治理。一方面，會(huì)造成合作社經(jīng)營(yíng)與村莊行政事務(wù)之間的事務(wù)不清與財(cái)務(wù)不清；另一方面，作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體和法人組織，“村社合一”模式不符合合作社的市場(chǎng)主體定位，不符合其作為獨(dú)立法人的組織角色。

從分配方式看，明股實(shí)租的合作方式?jīng)Q定了其與基本原則的背離。從規(guī)范角度講，合作社分配應(yīng)是以盈余返還為主、以股金分紅為輔的制度安排。但是，在多數(shù)土地股份合作社當(dāng)中，以“保底股金”名義分配給成員的盈余既不能體現(xiàn)交易返還，也不能體現(xiàn)股金分紅。首先，股金分紅應(yīng)該與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，但分配給成員的盈余更多體現(xiàn)的是福利成分，并未與業(yè)績(jī)掛鉤。其次，以交易額返還為主的分配辦法體現(xiàn)的應(yīng)是按勞分配原則，但這以成員真正參與合作社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為前提。然而，現(xiàn)實(shí)中土地股份合作社是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、以獲取地租收益為補(bǔ)償而形成的經(jīng)濟(jì)組織，成員與合作社之間是明股實(shí)租的要素合作，其衡量成員和合作社之間交易量的標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)并不存在。

總之，一方面，土地股份合作固有的制度局限性問(wèn)題難以回避；另一方面，合作社還同時(shí)面臨開(kāi)放發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重難題。對(duì)于缺乏經(jīng)濟(jì)積累、自然稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，這些問(wèn)題都很難迎刃而解。事實(shí)上，上述兩方面問(wèn)題，早期發(fā)展土地股份合作制的村莊也都曾經(jīng)歷過(guò)。但是，由于環(huán)境迥異，傳統(tǒng)農(nóng)耕村作為土地股份合作制的后來(lái)者，雖然具有后發(fā)學(xué)習(xí)優(yōu)勢(shì)，但又不得不面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊不曾面對(duì)的特殊問(wèn)題。

三、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)發(fā)展土地股份合作的幾點(diǎn)建議

應(yīng)本著自下而上的內(nèi)生原則因地制宜發(fā)展。作為一種自下而上的制度創(chuàng)新，土地股份合作社的發(fā)生條件有其內(nèi)在要求。比如，都離不開(kāi)勞動(dòng)力大量外出務(wù)工和具有威信高能力強(qiáng)的帶頭人這兩個(gè)條件。尤其是帶頭人扮演著更重要的角色。因此，土地股份合作社的發(fā)展必須堅(jiān)持因地制宜原則，不能盲目推進(jìn)。此外，傳統(tǒng)農(nóng)耕村作為后來(lái)者，其環(huán)境完全不同于早期實(shí)踐者，因此，不能盲目借鑒所謂經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，早在南海案例備受關(guān)注之際，就有學(xué)者指出：土地的股份合作是一種不能效仿的試驗(yàn)。

應(yīng)始終置于合作社框架下規(guī)范發(fā)展。合作制與股份制之間有著天然聯(lián)系，合作制下的產(chǎn)權(quán)安排其實(shí)質(zhì)是一定范圍內(nèi)的按份共有，這使其既具備了集體經(jīng)濟(jì)的基本含義，也符合股份制基本要求。作為一類(lèi)面向弱者的組織，土地股份合作制的發(fā)展應(yīng)始終置于合作社框架下，其產(chǎn)權(quán)、治理、分配等方面都應(yīng)契合合作社的基本要求，其長(zhǎng)期發(fā)展也應(yīng)置于合作社框架下予以規(guī)范。

“村社合一”的組織模式不能簡(jiǎn)單放棄。村社合一的組織模式之所以受到質(zhì)疑，一是因?yàn)榭赡軙?huì)發(fā)生“合作社與村委之間事務(wù)不分、財(cái)務(wù)不清、管理不明”的混亂情況；二是因?yàn)榕c合作社本質(zhì)上作為企業(yè)的基本定位相違背。但是，必須看到，這種村社合一的模式在發(fā)展初期的確能夠降低組織成本，可以相對(duì)快捷地建立起信任機(jī)制，在后期則能夠綜合村級(jí)黨組織的政治引領(lǐng)功能、村民委員會(huì)的服務(wù)管理功能以及合作社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。何況，村社分置的關(guān)鍵是在村干部之外出現(xiàn)一個(gè)懂經(jīng)營(yíng)善管理的企業(yè)家式能人，而這并非易事。尤其在人才匱乏的農(nóng)耕區(qū)，這更非易事。因此，“村社合一”的組織模式不能一棄了之。

地方政府應(yīng)始終給予恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和支持。盡管是源于自下而上的制度創(chuàng)新，但從各地情況看，無(wú)論是發(fā)展初期還是第二輪改革（如廣東南海、廣東晉江），都借助了地方政府的支持。因此，對(duì)于土地股份合作這一“不能效仿、不宜推廣”的制度創(chuàng)新，地方政府必須給予足夠支持，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)面臨人才、資源、信息都匱乏的背景下，政府尤其應(yīng)該給予支持。地方政府一方面應(yīng)注重發(fā)現(xiàn)企業(yè)家式人才，另一方面應(yīng)從立法立規(guī)上給予支持。在有關(guān)全國(guó)性立法出臺(tái)之前，地方可先行制訂地方性法規(guī)或條例，以便規(guī)范土地股份合作社的設(shè)立、審批、注冊(cè)登記和運(yùn)行。