鄉村振興的國際經驗與若干關鍵認識

■ 陳 明

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，隨著《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》陸續發布，鄉村振興戰略進入了落地實施階段。按照《規劃》明確的目標，到2020年，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區各部門推進鄉村振興的思路要得以確立。穩妥有序推進鄉村振興，需要把握主要發達國家振興鄉村經驗和規律，并充分結合各地實際，確立正確的思路舉措。

一、發達國家振興鄉村的主要經驗

第一，城鎮化與鄉村振興是協同推進關系

根據發達國家的經驗，實現鄉村全面振興，通常要具備幾個方面條件：一是工業化、城鎮化達到較高水平，農村人口和農業就業人員的比重都大幅降低，專業農戶的收入與周邊城市中等收入水平相當。二是生產力高度發達，農業增加值絕對水平上升的同時，在國內生產總值中的比重大幅降低。三是城鄉統一的要素市場基本形成，特別是農村土地可以與城市土地平等參與市場交易，市場在城鄉要素流動中發揮決定性作用。

第二，很少有區別于城市的鄉村治理體系

主要發達國家在政府管理、社區自治、基本公共服務供給等方面都實現了城鄉一體，并不存在具有明顯二元特征的社會治理體系。在這個意義上，鄉村只是作為一種區別于城市的自然空間而存在，而區別于城市的社會空間意義上的鄉村已經成為歷史。城鄉之間不存在二元制度，鄉村本質上只是人口密度相對低的地區，農業成為現代社會分工鏈條中的一個門類，農民本質上是城外市民。

第三，城鄉之間主要在產業政策和環境政策上有差別

針對農業產業的特殊性，各個國家都會有專門的農業支持保護政策，以提升本國農業競爭力和農民收入；針對農村地區的空間特點，各國都制定了特定的環境政策，以維護自然生態系統的可持續性。在產業政策中，最為特殊的當數農業合作社政策。歐美農業合作社規模很大，歐洲甚至存在跨國合作社，農民可以通過合作社分享全產業鏈的收益。美國農場收入只占全產業鏈收益的15%，荷蘭牧場收益只占全產業鏈的10%，日本農場收入也不超過全產業鏈的30%。如果沒有合作社惠益分享機制，歐美農場幾乎全部虧損。

第四，合理的城鄉布局對鄉村振興有重要推動作用

國際經驗顯示，如果城鄉布局合理，土地利用效率能夠大幅提升，鄉村社會也將更有活力。合理的城鄉布局包含以下三層含義：一是城鄉界定合理。與我國通過“行政區劃”來界定城鄉不同，國際上通常用人口稠密區（DID）概念來區分城鄉。一般可以將總人口超過5000人，核心區密度4000人/km2以上的居民點看做一個小城市，各類城市之間的廣袤區域看作鄉村。二是城市設置合理。主要發達國家城市設置的一個重要特點是對區域政府和城市政府作出合理區分。一般來說省、縣是區域政府，市是城市政府；區域政府要負責區域管理，城市政府只負責城市管理；市可大可小，無固定行政級別。三是人口布局合理。城市人口均衡分布于大中小城市，專業農戶分散居住在農區，農業產業鏈人口和逆城鎮化人口居住在大型農村居民點或小城鎮。

二、推進鄉村振興要避免的一些認識誤區

筆者在調查中發現，不少地方對鄉村振興存在一些認識上的誤區，很多做法不符合中央要求和基本規律。穩妥有序推進鄉村振興亟需端正以下認識。

第一，產業興旺絕不意味著“村村點火”

很多地方對產業興旺理解片面，主要表現為“三個熱衷”：一是熱衷打造全域旅游。華南某縣在周邊縣市已經存在知名紅色景點的情況下，全縣打造全域旅游，效果并不好。東部一個鎮打造全域旅游，要求全鎮18個村都提煉打造自己的特色，每個村平均投入1000萬元，成本收益不成正比。二是熱衷發展有機農業。一位縣委書記說“打綠色牌、走有機路”是實現農業發展彎道超車的法寶。道理誠然不錯。但要注意發達程度如歐洲和美國，有機農產品的市場占比也不超過5%，絕大多數還是普通農產品。三是熱衷引進工商資本。很多地方希望引進工商資本投資花卉、中藥等經濟作物來發展鄉村產業。城鄉間暢通的資本流動有利鄉村發展，但是資本密集型農業受市場波動影響大，一旦投資人“破產跑路”容易帶來系列問題。

產業興旺是大尺度概念，并不是要求每個村都要上馬特色產業。鄉村振興框架下的產業興旺，最核心、最根本的是提升中國農業的質量效益競爭力，而構建“規模經營+社會化服務+合作社”的農業經營體系是提升競爭力的主要出路。

第二，基礎設施不能搞“全面推進”

各地推進鄉村振興中紛紛以“美麗鄉村”“特色小鎮”之名大規模推進鄉村基礎設施建設。熱火朝天的建設背后實際潛藏不少問題：一是投入方向“錯位”。南方某縣在偏遠鄉鎮甚至是空心村大規模投資建設，但縣城附近很多村莊基礎設施條件長期得不到改善。偏遠空心村莊未來人口將大量流出，很多設施實際上無人使用，投入方向的錯位帶來很大浪費。二是全面推進并不現實。據我們調查，一個中等規模村莊要把基礎設施全面改造至少需要500萬元。全國50多萬個行政村如果要全面推進，僅此一項就需3萬億元，這還不計折舊和維護費用。顯然，這是公共財政“不能承受之重”。三是降低土地利用效率。在當前土地制度約束下，進城農民宅基地、承包地退出的渠道還不順暢。村莊基礎設施完善客觀上放大和強化了上述制度問題，使土地連片經營變得困難，不利中國農業長遠發展。

隨著城鎮化步伐加快，城鄉布局已經發生重大變化。一些中西部縣和很多山區縣實際上只有縣城能夠達到小城市標準，大量鄉鎮將逐步收縮為農村居民點，村莊則可能萎縮消失；而華北地區一些村莊規模已經達到小城鎮標準，比如河北石家莊附近幾千人的大村莊比比皆是。鄉村振興中基礎設施建設應把握和順應城鄉格局變化趨勢，通過合理投入引領城鎮化和鄉村振興協同推進、相得益彰。

第三，人才振興要避免“一哄而上”

當前，有一種意見是大肆鼓勵城市工作人群返鄉創業或者投身農村，這種做法未必符合中央的政策意圖。有一部分人實際上不適合或不愿意留在鄉村，應該創造條件幫他們進入城市。一是深度貧困人口。從結構性角度看，除部分殘障人士外，大部分貧困人口致貧的主要原因是勞動力不能與其他的生產要素實現有效結合，直接表現為就業的嚴重不充分。在傳統條件下，土地、資本勞動力間的配置不均衡，農民不可能在小塊土地上擺脫貧困。城鎮化為大量人口的脫貧提供了最重要的機會，農民進入城市實際是勞動力在市場引導下從低效率向高效率移動。效率提升帶來收入提升，這就觸及了脫貧的本質意涵。二是勞動務工群體。很多地方借鄉村振興之機鼓勵進城務工農民回鄉創業。實際上，他們當中有創新創業能力的是極少數，大部分要通過辛苦勞動換取報酬。顯然，城市找到合適工作的機會更多。三是學齡少年兒童。農村人口居住分散，優質教育資源難以自然集聚，即便強行由國家出資辦教育，投入產出也難成正比。因此，學齡少年兒童在城市接受教育更合理。對上述人群，應該創造條件幫助他們留在或者進入城市，前提是尊重他們的意愿。

鄉村振興的中堅力量主要是新型職業農民、農業社會化服務提供者和真正的“新鄉賢”，應該鼓勵這些人回到農村。當然還需要各方面人才共同努力，但他們完全可以通過兼業或者志愿服務等方式支援鄉村，不必非得下到或者回到農村，更不必被戴上“城歸”的帽子。

第四，集體經濟不宜“盲目壯大”

要真正發揮集體經濟對鄉村振興的支撐作用，首先需要正確認識集體經濟的特征和規律：一是集體經濟能壯大的本是少數。全國范圍內，完全沒有分地的村莊大概有2000多個，現在發展突出的不過幾百個。當然也有不少后發的集體經濟強村，但通常都有特定的條件和機遇。發展集體經濟不能搞簡單復制，一定要探索適合自身特點的集體經濟實現形式。二是集體經濟主要用于富民而不是治村。鄉村振興的終極目標是實現城鄉社會治理一體化，城鄉公共服務財政全覆蓋。村莊一級的“政經不分”難以解決內部人控制和超經濟強制問題，中央推進農村集體產權制度改革就是要解決這一問題。三是許多集體經濟發展措施等同于直接撥款。比如，把小水電工程、光伏發電項目移交村集體收取租金，或者設立政府平臺送股份給鄉鎮或村集體，這些形式在本質上與直接撥付資金給村莊無異。深入探究，環節太多、形式復雜反而會增加交易成本，還不如踏踏實實轉制為財政撥款。

在黨的十九大之后召開的首次中央農村工作會議上，習近平總書記就強調要建立符合市場經濟要求的集體經濟運行機制，正本清源，糾正了一些地方發展集體經濟的盲目和錯誤做法。

三、推進鄉村振興的若干建議

第一，深化土地制度和經營制度改革，提升農業競爭力

一是增強土地經營權的產權強度。在農地“三權分置”框架下，突出加強對土地經營權的保護，加快推進土地經營權抵押、入股改革，為農地規模經營夯實基礎。二是探索承包地、宅基地有償退出機制。探索土地承包權、宅基地資格權“永久退出”機制，為擴大土地連片耕作創造條件。三是開展大型專業合作社試點。選取適宜的地區和產業，借鑒歐美合作社模式，以家庭農場為主體、供銷社為基礎，試點組建跨縣市的大型合作社，提升農民惠益分享收入。

第二，合理劃分村莊類型，分類推進鄉村振興

一是改革城鄉區劃制度。借鑒國際通行做法，以符合中國國情的“人口稠密區”標準劃分城鄉。二是合理劃分村莊類型。開展全面的城鄉布局調查，將現在全部鄉鎮、村莊劃分為小城鎮、大型居住區、特色村莊、專業農莊、衰退型（鄉鎮）村莊等五類并出臺指導性規劃。三是分類精準施策。達到小城鎮標準的鎮村劃為“縣轄市”，逐步設立城市政府和公共財政，按城市進行管理提升；大型居住區、強化此外的鄉村地區按照鄉村振興要求推進。

第三，壯大鄉村振興的中堅力量，為人才流動和作用發揮創造條件

一是全面建立職業農民制度。建立職業農民制度，核心是“注冊農業經營者制度”，即對職業農民進行分類注冊登記，國家支農資金實行分類投入。二是培育農業社會化服務組織。一部分新型職業農民可以提供播種、收割、病蟲害防治等技術服務，但未來還要培育發展一批專門從事農業金融、保險、電商、物流的服務組織來支撐農業做大做強。三是為“鄉賢”作用發揮創造條件。發揮好“鄉賢”作用，需要一套合理的治理體系與之配套：首先“鄉賢”的權力不能太大，至少不至于對村民形成經濟上和宗法上的制約；其次自治體的設置要合理，利于各類“鄉賢”發揮作用，不至于使一部分人落入邊緣化境地。

第四，深化農村集體產權制度改革，探索集體經濟有效實現形式

一是變“政經合一”為“政經分開”。社區黨組織、自治組織、集體經濟組織分置并行、分設賬戶、分開選舉。逐步剝離股份社承擔的社區福利和公共服務職能，專事資產經營，逐步實現鄉村公共服務財政全覆蓋。二是變“無償配股”為“出資購股”。隨著集體經濟發展，允許現有成員按所持股資產凈值獲得一定比例有償配股，同時允許歷史遺留問題人員出資購股。三是變“封閉運行”為“合理流動”。近期，允許股權在股份社內部繼承、轉讓、買賣、贈送和抵押。遠期，推進股份合作股權的證券化、市場化改革，實現股份社公司化轉置。