創(chuàng)新支撐 轉(zhuǎn)型升級(jí)
——收費(fèi)公路政策對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響評(píng)價(jià)

文/中國(guó)公路學(xué)會(huì)交通發(fā)展研究中心、收費(fèi)公路發(fā)展藍(lán)皮書項(xiàng)目組 徐麗 賀菲菲 徐園

20世紀(jì)30年代，美國(guó)提出了建設(shè)縱貫全國(guó)連接各州的州際國(guó)防公路戰(zhàn)略構(gòu)想，50年代通過建立燃油稅及信托基金制度，歷經(jīng)40余年，完成了該國(guó)20世紀(jì)最偉大的工程，使美國(guó)有能力、非常準(zhǔn)確可靠地運(yùn)輸原材料、工業(yè)產(chǎn)品和制成品。近8萬(wàn)公里的高速公路系統(tǒng)，支撐著這個(gè)世界強(qiáng)國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)民的榮耀。

30年前，中國(guó)交通人也曾有過建設(shè)一個(gè)像美國(guó)一樣發(fā)達(dá)的公路交通系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)夢(mèng)想，這個(gè)夢(mèng)想僅用30年就得以實(shí)現(xiàn)。回顧公路的輝煌成就，公路建設(shè)投融資政策創(chuàng)新——中國(guó)特色的收費(fèi)公路政策功不可沒。34年前的大膽創(chuàng)新，使中國(guó)迅速建成了世界一流的高等級(jí)公路交通網(wǎng)，不僅支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起，也服務(wù)了世界貿(mào)易格局的優(yōu)化。

根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施作為社會(huì)先行資本，對(duì)工業(yè)化進(jìn)程起著決定性作用，是一國(guó)“起飛”的必要條件。在改革開放的大背景下，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，促進(jìn)了人和貨物的移動(dòng)，從而支持貿(mào)易增長(zhǎng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，為文化技能傳播、生產(chǎn)率提高創(chuàng)造條件；交通便利性的提高還提升了城市的宜居和經(jīng)濟(jì)潛力，從而增加了城市吸引力，并使城鄉(xiāng)居民能夠公平獲得更多基本商品、服務(wù)、活動(dòng)（工作、教育、醫(yī)療等）的機(jī)會(huì)，減小了城鄉(xiāng)之間的隔閡，對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會(huì)和諧進(jìn)步產(chǎn)生了重要深遠(yuǎn)的影響。美國(guó)就曾經(jīng)高度評(píng)價(jià)其州際國(guó)防公路系統(tǒng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻影響。

降低運(yùn)輸成本促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程加快

工業(yè)化革命后的普遍規(guī)律表明，工業(yè)化是任何一個(gè)大國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路。而工業(yè)化只有在交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的前提條件下才能得以實(shí)現(xiàn)。在收費(fèi)公路政策的支撐下，我國(guó)公路運(yùn)輸主通道基本形成，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到逐步完善，公路客貨運(yùn)輸?shù)目臻g時(shí)距大大縮短，因此節(jié)約的貨物運(yùn)輸在途時(shí)間和減少的油耗損失，所產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益每年可高達(dá)萬(wàn)億元，公路運(yùn)輸成本顯著降低。在公共財(cái)政嚴(yán)重不足的情況下，高等級(jí)公路利用收費(fèi)公路政策實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，擴(kuò)大了市場(chǎng)范圍、促進(jìn)了資本流動(dòng)、提高了資源的利用效率、推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，工業(yè)化進(jìn)程顯著加快。

據(jù)交通運(yùn)輸部政策研究室提供的物流總費(fèi)用與物流成本相關(guān)資料顯示，我國(guó)物流總費(fèi)用由運(yùn)輸費(fèi)用、保管費(fèi)用和管理費(fèi)用構(gòu)成，三者比重能夠反映物流鏈不同環(huán)節(jié)的成本開支比例。運(yùn)輸費(fèi)用發(fā)生在“動(dòng)態(tài)”環(huán)節(jié)，最能體現(xiàn)物流活動(dòng)的效率；保管費(fèi)用由利息、倉(cāng)儲(chǔ)、保險(xiǎn)、貨物損耗、信息等費(fèi)用構(gòu)成；管理費(fèi)用由管理人員報(bào)酬、辦公費(fèi)用、教育培訓(xùn)、勞動(dòng)保險(xiǎn)等涉及物流活動(dòng)的費(fèi)用構(gòu)成。

中美物流總費(fèi)用構(gòu)成對(duì)比（噸公里物流成本）

美國(guó)歷史學(xué)家談州際高速公路系統(tǒng)

建造州際高速公路對(duì)美國(guó)的未來產(chǎn)生了重大影響。這些縱橫交織、四通八達(dá)的水泥紐帶加速了千百萬(wàn)美國(guó)人從市中心向郊區(qū)的遷移。到1970年代，美國(guó)已經(jīng)變成一個(gè)“郊區(qū)化國(guó)家”。具有同樣重要意義的是，高速公路系統(tǒng)（連同戰(zhàn)后電視普及、公立學(xué)校和原有公路網(wǎng)）也極大促進(jìn)了2億9千萬(wàn)人在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)觀上的互動(dòng)溝通。口音、飲食習(xí)慣和風(fēng)俗傳統(tǒng)具有的區(qū)域分界日漸淡化，全國(guó)同化趨勢(shì)上升。另一個(gè)具有幾乎同等影響力的結(jié)果是，州際高速公路使卡車運(yùn)輸在競(jìng)爭(zhēng)中戰(zhàn)勝了全國(guó)鐵路貨運(yùn)，將食品、家具、冰箱等各種物資及時(shí)送到目的地。

時(shí)至今日，州際高速公路系統(tǒng)仍然是美國(guó)最宏大的公共建設(shè)工程。它是政治與商務(wù)的一次成功交匯；它是一個(gè)實(shí)驗(yàn) 在交通運(yùn)輸、城市變化、凝聚社會(huì)等方面產(chǎn)生了顯著后果，并導(dǎo)致美國(guó)政治和公共政策調(diào)整方向。

——資料來源：馬克·羅斯，美國(guó)國(guó)務(wù)院《歷史學(xué)家談美國(guó)》

2016年，我國(guó)社會(huì)物流總費(fèi)用中，運(yùn)輸、保管和管理費(fèi)用占比分別為53.9%、33.1%和13.0%，呈現(xiàn)“三二一”結(jié)構(gòu)。

2016年，我國(guó)社會(huì)物流總費(fèi)用中，運(yùn)輸、保管和管理費(fèi)用占比分別為53.9%、33.1%和13.0%，呈現(xiàn)“三二一”結(jié)構(gòu)。同年，美國(guó)的運(yùn)輸、保管和管理費(fèi)用占比分別為66.4%、30.4%和3.2%。與美國(guó)相比，物流總費(fèi)用結(jié)構(gòu)中，保管、管理等貨物處于“靜止”狀態(tài)下的費(fèi)用占比偏高，運(yùn)輸費(fèi)用占比明顯偏低。

噸公里物流成本是將物流總費(fèi)用分?jǐn)偟矫繃嵐锏慕Y(jié)果。由于物流的最根本目的是完成貨物的位移，噸公里物流成本能夠從流動(dòng)的角度反映全社會(huì)物流單位綜合成本，它和要素價(jià)格、物流效率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、物流業(yè)附加值密切相關(guān)。

2016年，全國(guó)噸公里物流成本為0.59元，比2003年上漲27.8%，年均增長(zhǎng)近1.9%，與CPI年均增速基本匹配。由于公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是在公路通車時(shí)就確定并且長(zhǎng)期保持不變，相同載重貨車通行相同收費(fèi)公路所支付的通行費(fèi)和十幾年前基本是完全一樣的，噸公里物流成本上漲的主要原因是燃油價(jià)格增加了近2倍。

2014年，全國(guó)噸公里物流成本為每噸公里0.57元（為便于同時(shí)期對(duì)比，采用2014年數(shù)據(jù)）。同期，美國(guó)按當(dāng)期匯率計(jì)算約每噸公里1.17元，如果采用購(gòu)買力平價(jià)法剔除價(jià)格影響，美國(guó)噸公里物流成本為每噸公里0.67元，略高于我國(guó)。

調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要切入點(diǎn)和政策工具

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要切入點(diǎn)和政策工具。共有三個(gè)方面作用的，首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于緩解失業(yè)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。凱恩斯就曾明確支持首相通過建設(shè)公共工程，以解決失業(yè)問題的政策主張表明了這一點(diǎn)，并通過創(chuàng)建相關(guān)公共工程投入，來解決社會(huì)失業(yè)問題和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)理論。

中美噸公里物流成本發(fā)展階段對(duì)比

其次，基礎(chǔ)設(shè)施投資可以作為政策工具反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)。作為積極財(cái)政政策，基礎(chǔ)設(shè)施投資常在經(jīng)濟(jì)蕭條的背景下出臺(tái)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)也能起到刺激經(jīng)濟(jì)的作用。

最后，在經(jīng)濟(jì)衰退期，政府可以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與保養(yǎng)方面的投資規(guī)模，既刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇又可為下一輪的經(jīng)濟(jì)繁榮期打下良好的基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)。在1997年亞洲金融危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)期間，我國(guó)都采取了加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的宏觀政策。由于公路建設(shè)需求巨大、收費(fèi)公路政策提供了市場(chǎng)融資的政策基礎(chǔ)，在兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，收費(fèi)公路政策發(fā)揮了巨大作用，既為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，又加快了高速公路的發(fā)展。

支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)

交通運(yùn)輸業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，既是國(guó)家經(jīng)濟(jì)中重要的生產(chǎn)部門，也是最活躍的消費(fèi)部門之一。公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一方面直接拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而間接地推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。公路建設(shè)投資對(duì)向前波及的建料、機(jī)械制造等行業(yè)，以及向后波及的物流、汽車制造、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也都產(chǎn)生了直接的帶動(dòng)作用。

在高速公路造價(jià)中，僅材料費(fèi)用就占40%至50%，高速公路征地拆遷、通訊監(jiān)控等交通設(shè)施費(fèi)用在造價(jià)中也占有很大比重。據(jù)測(cè)算，公路建設(shè)投資與GDP增長(zhǎng)的相關(guān)系數(shù)是0.4。此外，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性作用更為重要。交通的便利與否對(duì)社會(huì)分工影響重大，而分工是國(guó)民財(cái)富的源泉。公路數(shù)量和質(zhì)量的改善使公路運(yùn)輸?shù)某杀敬蠓档停瑒?chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，由于過去30多年間中國(guó)中央政府和地方政府為公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量的資金，大幅推進(jìn)了投資環(huán)境的實(shí)質(zhì)性改善，顯著促進(jìn)了全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的繁榮。

高速公路將如何影響我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展？以蕪銅高速公路為例。

安徽省位于承東啟西、聯(lián)南接北的重要地理位置，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，但皖江上僅蕪湖、銅陵和安慶有三座長(zhǎng)江大橋，兩岸的溝通較弱。蕪銅高速公路的建成通車填補(bǔ)了銅陵至無為長(zhǎng)江岸線通道空白，銅陵至無為間兩地行車時(shí)間由原來的2.5小時(shí)縮短至1小時(shí)內(nèi)。

蕪銅高速公路為蕪湖及銅陵地區(qū)高新技術(shù)的發(fā)展提供了便利的運(yùn)輸條件，使得汽車經(jīng)濟(jì)運(yùn)距大大延長(zhǎng)，對(duì)于批量小而運(yùn)輸頻繁、運(yùn)輸條件嚴(yán)格的高新技術(shù)產(chǎn)品，具有特殊的吸引力。

此外，蕪銅高速公路的開通使原來皖江城市帶固有的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)生巨大變化，更適應(yīng)大量人力資源的流入，對(duì)周圍區(qū)域的勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)也有著重大的推動(dòng)作用。從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從第一產(chǎn)業(yè)到第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，使得高科技與高附加值產(chǎn)業(yè)比重得以迅速提升，第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值迅速上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更為合理。

當(dāng)高速公路建成通車后，其兩側(cè)的土地價(jià)值一般會(huì)明顯上升。蕪銅高速公路的建成通車大大增加了沿線土地的開發(fā)利用率，改變了皖江地區(qū)城市帶的土地利用模式，使得土地資源價(jià)值越來越顯著。

為改善出行和增加就業(yè)提供便利

高等級(jí)公路在更大范圍內(nèi)將不同地區(qū)連貫起來，大大增強(qiáng)了不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)，這樣就調(diào)整和改變了地區(qū)范圍內(nèi)的生產(chǎn)力布局，使沿線工農(nóng)業(yè)高新技術(shù)、外向型經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和旅游業(yè)等各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展和崛起。通過高速的人流、物流、信息流的傳輸格局，逐漸形成沿高速公路及其連接線分布的新的產(chǎn)業(yè)帶，并促使第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。環(huán)渤海、珠三角、長(zhǎng)三角三大都市圈的漸次成形，經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展，都與該地區(qū)高速公路網(wǎng)絡(luò)整體效益的發(fā)揮關(guān)系密切，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位得到進(jìn)一步提升。由于高等級(jí)公路快速增加，路網(wǎng)的功能結(jié)構(gòu)得到明顯改善，我國(guó)國(guó)道網(wǎng)平均車速由1985年的每小時(shí)30公里提高至每小時(shí)69公里，僅營(yíng)運(yùn)車輛因車速提高帶來的直接節(jié)約的運(yùn)輸成本，每年就超過數(shù)千億元。

世界銀行的專題研究報(bào)告顯示，從道路交通投資對(duì)緩解貧困所產(chǎn)生的凈經(jīng)濟(jì)影響分析，中國(guó)西部省區(qū)的投資活動(dòng)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響要比東部省區(qū)高出約10倍。

公眾的出行也更為便捷，節(jié)假日自駕游出行呈井噴式增長(zhǎng)，帶動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展，發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)逐成為多地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的優(yōu)先方向，極大地縮短了城鄉(xiāng)間的時(shí)間距離。

例如，2018年十一黃金周期間，小型客車以中長(zhǎng)途跨省、跨區(qū)域自駕出行需求不斷增長(zhǎng)。全國(guó)收費(fèi)公路交通總流量達(dá)36792.99萬(wàn)輛次，日均流量為5256.14萬(wàn)輛次，同比增長(zhǎng)9.51%。其中，小型客車總流量為31360.02萬(wàn)輛次，日均流量4480.00萬(wàn)輛次（全國(guó)私人小汽車擁有量為1.68億輛，意味著每四輛小汽車之中就有一輛出門旅行）比2017年增長(zhǎng)7.78%。

在高等級(jí)公路的推動(dòng)下，山東壽光成為著名的“蔬菜之鄉(xiāng)”，其新鮮蔬菜可通過高速公路通道遠(yuǎn)銷北京、東北地區(qū)，也可通過高速公路、港口大量出口日本等國(guó)；“海南”成為著名的“水果之鄉(xiāng)”，其生產(chǎn)的熱帶水果行銷全國(guó)，成為海南省的支柱產(chǎn)業(yè)；泰井高速公路、西延高速公路和貴遵高速公路的建成，為井岡山、延安以及遵義等著名革命勝地，帶來川流不息的旅游者，更帶來滾滾財(cái)源，老區(qū)人民翻身不再是空話。

為減少貧困和促進(jìn)公平發(fā)展創(chuàng)造條件

我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家譚崇臺(tái)指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)僅僅指一國(guó)或一地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)包括產(chǎn)品和勞務(wù)在內(nèi)的增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則意味著隨著產(chǎn)出的增長(zhǎng)而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的變化，包括投入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)比重、分配狀況、消費(fèi)模式、社會(huì)福利、文教衛(wèi)生、群眾參與等在內(nèi)的變化。而具備最基本的基礎(chǔ)設(shè)施是確定社會(huì)福利程度的基本標(biāo)準(zhǔn)。

世界銀行的專題研究報(bào)告顯示，從道路交通投資對(duì)緩解貧困所產(chǎn)生的凈經(jīng)濟(jì)影響分析，中國(guó)西部省區(qū)的投資活動(dòng)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響要比東部省區(qū)高出約10倍。2001年11月，貫穿四川、重慶、貴州、廣西四地的西南出海通道高速公路通車，沿線共覆蓋6400萬(wàn)人口、28個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣及少數(shù)民族聚居區(qū)。高速公路的開通，改變了這些地區(qū)的區(qū)位條件，偏遠(yuǎn)山區(qū)可以借此形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地，具有生態(tài)資源和民俗資源的山區(qū)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，為減少山區(qū)貧困起到了巨大作用。公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品和勞務(wù)的商品化，提升了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件，使生活在貧困地區(qū)的人們改善了教育、醫(yī)療等福利條件，得到公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，對(duì)交通不便地區(qū)具有積極的扶貧意義。

（本文摘編自《中國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展藍(lán)皮書（1984-2018）》）