我國農村生態環境保護的法律問題研究

◎張譽戈

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件又指出：鄉村振興，生態宜居是關鍵。生態宜居中的生態，指的是要保護生態環境，堅持綠色導向，生態導向，就是要改變過去農村傳統的依靠資源過度消耗的發展方式。實現鄉村振興，就要發揮和利用好農村資源優勢，只有把農村的生態資源保護好，才能留得住鄉愁，才會變成金山銀山。改革開放以來，農村經濟社會實現了前所未有的發展，但是，農村經濟得以可持續增長的環境容量卻在不斷降低，許多地區甚至因為生態環境破壞對農業生產造成了嚴重威脅。農村地區不僅僅關乎農民的生產生活，而且是國家長治久安，經濟穩定發展的基石，農業興則國家穩。因此，必須將農村生態環境保護作為一項關乎國家生存與發展的重大課題，從思想形態、國家政策、技術手段等方面構筑農村生態環境保護圈。

一、農村生態環境保護的必要性

我國在“十一五”規劃綱要中，對于農村生態環境保護作出了明確指示，提出要全面加強農村地區的生態環境保護，改變過去粗放型的農村經濟發展思路，徹底改善農村的生態環境面貌。可以看出，黨中央、國務院對農村生態環境保護的重視，加強農村生態環境保護，保障農民農村的生產生活環境迫在眉睫。

（一）維護農民權益需要加強農村生態環境保護

近三十多年多來，農村地區工業化發展十分迅速，盡管工業化給農村地區的經濟發展帶來了強大動力，但是，另一方面，農村地區的污染問題也隨著產生。這些污染主要包括土壤硬化、鹽堿化、水資源破壞、空氣污染嚴重等，這些問題都給農村經濟社會的發展帶來了嚴峻的挑戰。農民是農村建設的主體力量，大部分農民都常年在農村地區生活，受到污染的農村環境給農民的生存造成了嚴重威脅。農民作為社會環境的弱勢群體，在規避農村地區環境污染的能力方面十分有限，他們往往只能夠被動地承載農村環境污染帶來的直接后果，對其生活水平的保障威脅巨大。農村地區環境污染的挑戰十分嚴峻，由于環境破壞的侵權主體難以確定，農民往往難以追償環境破壞造成的損失，而且對于農民因為環境污染而造成的困境救濟渠道也很少，司法途徑往往難以惠及到農民。因此，必須加強對農民的司法救助，幫助農民能夠在環境污染侵權事件發生時第一時間保護農民的利益免受進一步的損害。

（二）實現環境正義需要加強農村生態環境保護

環境正義關乎同一片藍天下每個人的切身利益，是維護人們平等環境權利的內容，是維護人們生活尊嚴的重要內容。隨著我國城市化不斷深化，城鄉二元結構也越來越突出。在這一二元結構中，出于對國家經濟發展的現實需要，對于工業與城市的保護，一直都是非常重視的，城市的發展在顧及環境保護方面往往都被忽略，而農村地區卻需要承載更多的生態保護責任。這樣一來，作為農村地區生活的主體農民，就屬于環境的弱勢群體，這與環境法中的環境正義的內涵存在明顯沖突。為此，亟需加強農村地區生態環境法律的保護，維護廣大農民弱勢群體的環境正義。

（三）促進農村經濟可持續發展需要加強農村生態環境保護

于我國而言，社會的穩定發展在于農業的穩定，而農業的穩定則與農村的環境好壞直接相關。多年以來，我國農村地區環境污染沒能夠有效的遏制，導致農村地區環境承載過多的污染，盡管農村生態對于環境污染的承載能力較強，但由于缺乏政策、資金的投入，農村地區的治污、生態保護工作都較為滯后，農業生產過程中對于化肥、農業、水資源等的不合理使用都大大加劇了農村地區生態環境的惡化，農業生產的自然生態環境水平持續下降。在這種情況下，加強農村地區生態環境保護刻不容緩，這不僅僅關乎農業農村農民的重大問題，這也是關系著社會穩定、健康、繁榮的重大課題。

二、我國農村生態環境保護方面主要法律問題剖析

自習近平總書記提出“美麗鄉村”建設思想以來，各級政府在推進農村生態環境保護方面做了大量的工作，農村生態環境惡化的趨勢得到了有效的緩解。但是，由于農村地區的發展模式仍然沒有從根本上改變，農村生態環境保護仍然任重而道遠。

（一）農民普遍欠缺生態環境保護的法律意識

我國小農經濟發展的模式與思維影響著我國農業生產的方方面面，在農民傳統意識當中，對于農業只需要關注好農業生產，而農業環境問題從來都不是考慮的重點。如今，隨著農業生產效率的提升，化肥、農藥、水資源的使用都逐漸成為農業生產的制約因素，這種情況下，農村環境保護法律法規卻很難起到規范農業生產、保護農村生態環境的作用。另一方面，我國農業生產水平目前還不高，其農業生產方式還不夠環保，農民的生活方式也不曾考慮過對于環境的危害性，只是關注農業生產的產量、效益等問題，而對于農副產品的隨意倒放、農藥化肥的過度使用等問題不太注重。調研數據顯示，80%的農民不了解周圍的環境情況，對于環境污染問題的反應較為遲鈍，也不愿意主動積極地獲取相關的環境保護信息。正是由于一直以來農村生態環境保護法律法規作用有限，農村地區的生態環境保護的思想意識沒能夠形成統一。當出現環境污染事件及行為時，也沒有相應的應對機制，這都不利于農村生態環境保護工作的開展。

（二）農村缺乏完善的生態環境保護法律體系

在農村生態環境保護立法內容方面，由于對法律可操作性的要求不夠高，導致立法的內容原則化的問題較多。絕大多數內容都較為抽象簡單，而缺乏能夠針對具體內容的細致的內容指標，導致法律法規的執行存在較大的彈性空間，這極為不利于法律法規的實施。這種原則性過強、立法籠統缺乏可操作性的問題，在農村生態環境保護法律法規中十分常見，不僅如此，在生態執法的程序性規定方面，絕大部分法律法規的執法程序性規定都是缺乏的。針對這些問題，需要在后續的立法及法律修訂中，明確生態環境要素的法律區分，以加強農村生態環境保護的可操作性。同時，要合理制定法律的程序性規定，使得執法機關在運用生態環境保護法律法規時，能夠更加公平公正，一方面既能夠保護我國農村生態環境，又能夠使得農民的合法權益免受不合理的執法程序的損害。

（三）農村生態環境保護執法力度較弱

我國農村地區生態環境保護執法力度不足，主要表現在兩個方面：

其一，在執法監督機制的建立方面，還存在較多的空白。根據現行法規規定，縣級以上的環境保護行政主管部門才有環境保護監督管理的權力，這直接使得鄉鎮一級的環境保護監督處于空白地帶，因此，在廣大的農村地區，環境保護工作都缺乏相關部門的監督。這一定程度上造成了廣大的農村地區環境保護工作處于監管的真空地帶，造成生態環境保護的效果也不容樂觀。在這種監管機制下，如果發生重大生態環境問題，上一級的環境保護監管機構需要負首要責任。另一方面，在環境保護部門中，盡管還設置有專門的法制工作機構，但是這一機構在具體的行政執法當中發揮的作用十分有限，沒有受到應有的重視。

其二，環保監管部門職責邊界模糊。對于農村生態環境保護執法監管，由于各個部門之間都有一定的職責，但由于在職責劃分中，沒有經過實踐的指導，導致職責的劃分邊界十分模糊，很多執法存在交叉、甚至沖突，各個部門之間的合作效率較低。各個環境保護機構都行駛自身的環境保護行政權力，但在具體權限、責任的劃分方面，都存在較大問題，導致各個部門在解決農村生態環境保護問題方面往往難以形成合力。因此，需要改變環保部門之間在環保執法中的相互推諉、不作為等問題，切實明晰自身的職責，協調好部門之間的配合，以實現農村環境治理效率的提升。

（四）農村土地資源產權關系不夠明晰

我國的土地資源實行的是土地集體所有或土地國有的政策，無論是農業生產經營人員還是承包人員，都僅僅是擁有土地的經營權或承包權，而不是具有土地產權本身。這種土地公有的情況在一定程度上必然導致農業的生產經營者與承包經營者對于生態環境保護的積極性降低。英國學者哈丁的“公有地悲劇”定理認為：當草地或其他資源是公有屬性而產品是歸個人所得時，草場上必然會最大限度地放牧，以獲取最多的產品產出。哈丁的這個定理在許多國家和地區都有論證，這種土地擁有排他性的所有權時，必然會導致公有土地的過度使用，這也是我國農村地區生態環境污染的內在原因之一。

三、農村生態環境法制建設的路徑選擇

農村生態環境是社會主義新農村建設的基礎，建立農村生態環境法律保護體系則是這一基礎得以成型的基本保障。本文以鄉村振興戰略為背景，從農村生態環境保護的實踐出發，結合國內外農村生態環境保護的政策與措施，提出農村生態環境法律保護思路，以期為我國農村生態環境保護起到他山之石。

（一）加強法制宣傳增強農民生態環保意識

國家必須加大力度，積極開展農村地區生態環境保護的宣傳工作，以提高農民的環境保護意識。主要的宣傳渠道應包括農村地區的廣播宣傳、電視的環保知識普及、電臺的環保知識講座、實地的會議宣傳等，通過這種持久的環境保護法制宣傳，使得越來越多的農民能夠了解到農村生態環境保護工作的重要性，使得農民不僅僅能夠學習到更多的農村生態環境保護知識，還能夠使得農民的環保觀念、法制意識等大大增強。除了加大環保宣傳之外，還應該讓廣大農民能夠參與到環境保護工作的執行與監督當中，農民能夠在環境的評估與監督中發揮自身的經驗，在制定相關環境保護標準時，農民群眾的意見往往能夠起到很好作用。另外，強化對鄉鎮領導干部的環境保護教育培訓，使得領導干部能夠充分認識到生態環境對于農業發展的重要性，以積極務實地推進農村生態環境保護與治理。

（二）健全農村生態環境保護法律體系

第一，要填補我國農業生態環境保護法律法規中的存在的空白，尤其是關于農村生態污染防治、基因物種保護等方面。應重點加強立法保護我國農村地區特有的基因資源與物種，嚴防外來物種入侵對當地生態的破環。對于廣泛存在的污染擴散問題、城市污染向農村轉移問題、光污染問題等，亟需制定專門的法律以填補法律法規體系方面的漏洞。

第二，完善環境程序法制度。在過去的環境程序法中，對于環境訴訟的案件要求很高，普通的環境受侵害人往往難以運用法律保護自身的合法權益。因此，應該放寬環境訴訟的門檻，使得環境訴訟程序與非訴訟程序能夠無縫對接，使得司法、行政、社會本身能夠協調配合，解決與環境訴訟相關案件。對于環境糾紛案件，還應該建立起完善的自力救濟與公力救濟制度，切實保護環境受害人權益。制定符合當地生態發展水平的環境質量標準要求，使得環境保護能夠切實促進地區的健康發展。加大地方生態環境保護的立法力度，使得地方立法能夠更加有效地解決地區的環境保護問題，以使得法律的運用更加符合本地的實際特點。

第三，修訂農村生態環境保護中的不合適條款。例如，在我國的《水污染防治法》中，對于繳納排污費數額沒有明確界定，應盡快予以修改；在我國的《大氣污染防治法》等法律中，存在大量的實踐過程中缺乏指導的條款，應予以補充；在《環境保護法》中，對于農村生態資源的保護與環境保護的內容不夠完善，應盡快修訂，使得資源保護與污染治理并重。

（三）加強農村生態環境保護執法力度

其一，統一執法機構。由于目前廣泛存在的環保部門之間職責交叉不清、責任推諉等情況，有必要建立上至中央下到地方的專門的環境保護執法機構，執法機構可采取垂直管理且不隸屬于當地政府。這種方式能夠有效提高環境保護執法的權威性，避免地方保護主義以及部門保護主義的泛濫。

其二，培養素質過硬的執法隊伍。“有法必依，執法必嚴”需要以高素質的執法隊伍為基礎，在建立高素質的執法隊伍時，應該引進具備環境保護與相關法律基礎的專業人才，高素質的執法隊伍才能夠應對日益嚴峻的農村地區生態環境污染問題。要在全國范圍內開展農村環境執法隊伍的統一培訓，并結合實踐經驗，切實提高全國農村環境保護執法力度與水平。

其三，健全執法監督制約機制。目前，我國農村生態環境保護執法監督主要以上級的環保督察為主，應該加大對環境保護監管體制的改革，使得更多的主體能夠參與到環境的監督保護當中。還應制定更高層的規范性法律文件，使得環保督察機構的設立具備法律基礎，并明確環保督察機構的法律地位、權責、履行程序等。

（四）開展農村資源產權權屬改革

為避免和減少出現“公地悲劇”現象的出現，提高農村地區農民開展生態環境保護的積極性，應該明確農村土地的資源產權屬性，使得農村的資源實現綜合與集約化利用。與此同時，應發揮中央財政的統籌作用，發揮宏觀經濟政策的調控作用，從稅收、補貼等方面減少農民負擔，增加農民收入，引導農業生產弄粗放式、掠奪式，轉變為精細化生態型運作。

對于農村地區而言，無論是環境的容量與資源都是有一定的產出限度，在使用資源時，應該充分考慮環境的承載與資源的再生速度。在現實的農業生產中，農民享有較多的環境容量和環境資源，而這部分資源往往是無償讓渡給了城市居民，城市居民在消費更多的環境資源與環境容量時，沒有相應的支出，但農民卻需要為這種消費承擔更高的成本，這顯然有失公平。因此，應該建立起環境資源使用權讓渡受益機制，讓環境資源能夠與個人利益息息相關。環境資源使用權讓渡受益機制需要考慮的問題很多。其一，環境權益的初始配置需要優先予以考慮，從現有的環境資源分布來看，農村土地產權的分配反映了公平性?，F階段，作為農民的生存資源，經過幾年的家庭聯產承包責任制，土地給農民帶來的效益得到了充分釋放，作為大多數農民的生存資源，土地既無法轉移，又缺乏受讓人。這種情況如今普遍存在，可以開展其它類型的嘗試，實行環境資源與使用權的市場分配。這樣一來，農民能夠通過讓渡環境資源獲得一定的利益，城市居民也能夠獲得相應的經濟效益，從而更好地解決不公平現象，更加有利于生態環境的保護。