遼寧省留用地安置制度的構(gòu)建*

◎畢琳琳

2010年6月，國(guó)土資源部以通知的形式肯定了各地將留用地安置作為征地補(bǔ)償安置方式的實(shí)踐的同時(shí)，將留用地安置制度作為農(nóng)村征地補(bǔ)償安置的政策正式提出。現(xiàn)階段，全國(guó)已經(jīng)有20 多個(gè)地區(qū)實(shí)施了留用地征地補(bǔ)償安置方式，實(shí)踐也證明了留用地安置對(duì)傳統(tǒng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的利益平衡作用。借鑒各地留用地安置補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，結(jié)合遼寧省征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，構(gòu)建遼寧省的留用地安置制度，彌補(bǔ)傳統(tǒng)征地貨幣安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償顯失公平的缺陷，緩解征地過程中政府與被征地農(nóng)民間的利益沖突，保障農(nóng)民的長(zhǎng)久生存權(quán)。

一、構(gòu)建留用地安置制度的意義

（一）留用地安置制度的含義與特征

留用地安置是指作為征地主體的政府，在對(duì)被征收的農(nóng)村集體土地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，按照被征收農(nóng)村土地的一定比例將征收的土地返還給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)村集體組織依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求，將土地用于發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、提高失地農(nóng)民收入的制度。［1］在綜合分析各地關(guān)于留用地安置制度的實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，概括留用地安置制度具有如下特點(diǎn)：第一，留用地安置制度具有區(qū)域性。留用地安置的區(qū)域性包括了適用的區(qū)域性和留用地位置選擇的區(qū)域性。適用的區(qū)域性指留用地安置一般適用經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，具有足夠的地可留用；另一方面，劃定留用地的區(qū)域要具備第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的相應(yīng)條件。第二，留用地安置制度具有差異性。差異性主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體組織地位的特殊性。相較于傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償安置方式，集體經(jīng)濟(jì)組織在留用地安置中處于經(jīng)營(yíng)、管理地位。第三，過渡性、補(bǔ)充性。作為傳統(tǒng)征地補(bǔ)償方式的補(bǔ)充，留用地安置主要適用于政府對(duì)土地征收缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐的特定階段。當(dāng)留用區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力超越特定的限制，留用地安置補(bǔ)償形式將失去其適用的條件。實(shí)際上，留用地安置并非一種必須的補(bǔ)償，若能采用貨幣補(bǔ)償就能合理安置則可只采用傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式。

（二）構(gòu)建留用地安置制度的意義

采用留用地安置補(bǔ)償方式的實(shí)質(zhì)在于對(duì)傳統(tǒng)征地方式補(bǔ)償偏低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變向提高，平衡當(dāng)前傳統(tǒng)征地補(bǔ)償顯失公平的利益格局。主要通過被征地地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在留用地上管理經(jīng)營(yíng)第一、第二產(chǎn)業(yè)，通過這些長(zhǎng)期收益項(xiàng)目所獲收益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保障農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益來(lái)源。第一，減輕政府財(cái)政壓力。在現(xiàn)階段，地方政府發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的重要資金來(lái)源就是的土地征收補(bǔ)償與土地市場(chǎng)出讓的金額差。在政府缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐的現(xiàn)有條件下，土地征收采取留用地安置的方式，能夠有效緩解政府的財(cái)政壓力。第二，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員公共福利保障作用。留用地安置補(bǔ)償制度的實(shí)施，一方面增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；另一方面保障了失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生存權(quán)的利益要求。第三，一定程度上保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生存權(quán)使農(nóng)民共享土地增值收益。［2］從本質(zhì)上說(shuō)，留地安置補(bǔ)償方式是在保持現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度框架不變的情況下，地方政府在征地補(bǔ)償利益平衡上的一種制度探索，通過賦予被征地農(nóng)民一定的參與城市土地開發(fā)并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生存權(quán)使農(nóng)民共享土地增值收益。［3］

二、遼寧省傳統(tǒng)征地補(bǔ)償方式與農(nóng)民長(zhǎng)期權(quán)利保障的沖突

（一）以貨幣補(bǔ)償為主的一次性支付，難以保障農(nóng)民長(zhǎng)期生存權(quán)

考察現(xiàn)階段遼寧省的征地補(bǔ)償實(shí)踐，主要采用一次性支付貨幣的貨幣安置形式。實(shí)踐中，在征地補(bǔ)償費(fèi)一次性發(fā)放后，由于農(nóng)民缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃性，肆意揮霍到頭來(lái)生活無(wú)法維系，成為集體、政府的負(fù)擔(dān)。調(diào)研中營(yíng)口的同志反映，有的地區(qū)農(nóng)民一次性拿到補(bǔ)償款后不事勞動(dòng)，將補(bǔ)償款用于賭博，有的人竟然一夜間輸光全部補(bǔ)償款后又來(lái)找集體。

（二）農(nóng)民無(wú)法分享農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地后的土地增值利益

在現(xiàn)階段的中國(guó)，農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障的功能，這就使得農(nóng)村土地征收中增值利益的公平分配在中國(guó)被賦予特殊的意義，實(shí)際上農(nóng)村土地征收增值利益的公平分配的本質(zhì)是如何建立對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障問題。留用地安置補(bǔ)償由被征地集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理或經(jīng)營(yíng)，一般是在留用的土地上開發(fā)經(jīng)營(yíng)一些長(zhǎng)期收益的項(xiàng)目獲得利益，在集體經(jīng)濟(jì)組織與被征地農(nóng)民之間進(jìn)行利益分配，既壯大了農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又實(shí)現(xiàn)了被征地農(nóng)民對(duì)土地增值利益的分享。

三、遼寧省留用地安置制度的構(gòu)建

遼寧省曾在2011年沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城中村改造時(shí)試圖進(jìn)行留用地安置的方式的嘗試，但由于沒有制度依據(jù)最終無(wú)法落實(shí)。遼寧省的征地補(bǔ)償實(shí)踐迫切需要留用地安置的制度回應(yīng)。

（一）留用地安置的權(quán)屬

在留用地安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，形成了實(shí)物留地和建設(shè)用地指標(biāo)留地兩種基本的留用地安置類型。不論是采取實(shí)物安置還是指標(biāo)安置，最終的權(quán)屬只有國(guó)有留用地和集體留用地兩種。二者在程序上的主要區(qū)別在于是否辦理土地征收手續(xù)。比較而言，留用國(guó)有土地需要在農(nóng)地轉(zhuǎn)用后再辦理土地征收手續(xù)，國(guó)家通過劃撥或出讓方式將土地供給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織，土地所有權(quán)歸屬國(guó)家。留用集體所有的土地只需要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)即可。實(shí)踐中國(guó)有留用地和集體留用有各自的優(yōu)勢(shì)與不足，通過留用國(guó)有土地與留用集體土地的利弊比較發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有不完整性，留用國(guó)有土地更有助于留用地充分開發(fā)利用，保障農(nóng)民的長(zhǎng)期生存權(quán)。

（二）留用地的位置選擇

關(guān)于留用地的具體位置的選擇，總體的要求是要在符合國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和政府城市規(guī)劃的前提下進(jìn)行。在具體的地塊選擇上，本著利用集體經(jīng)濟(jì)組織自用土地安置為主、異地調(diào)劑安置為輔的原則確定。農(nóng)村集體組織在選擇留用地塊時(shí)一般的做法是在被征地范圍內(nèi)選擇；在少數(shù)情況下，也可以通過預(yù)留地的形式進(jìn)行安置。

（三）留用地的比例設(shè)定

關(guān)于留用地在整個(gè)征收地面積中所占的比例問題，考察各地的留用地利用實(shí)踐并沒有一個(gè)統(tǒng)一且科學(xué)的計(jì)算方式。通過分析各地的利用實(shí)踐，可以概括確定一個(gè)留用地的比例區(qū)間，各地留用地的面積占總征收土地的面積一般在5% - 15%之間不等。具體的要綜合考慮各地的具體征地情況來(lái)確定，首先需要考慮的就是征地補(bǔ)償目標(biāo)的問題。留用地安置本身就是要平衡傳統(tǒng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的不公平的問題，具體在留用地安置土地面積設(shè)定的比例上，最起碼要滿足利用留用地所獲得的收益與農(nóng)民被征地前的人均可支配收入相當(dāng)?shù)囊蟆＝梃b各地留用地安置留用比例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將征地范圍內(nèi)5% - 15%的土地作為留用地的做法具有可行性，遼寧省的留用地比例的設(shè)立可以根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地高低不等的水平、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同程度以及耕地面積的情況分別確定5%、10%、15%的分類檔次。［4］

（四）留用地的利用方式

考察各地留用地安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織在留用地安置中發(fā)揮的作用不盡相同，有的地區(qū)采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)型模式，有的地區(qū)采取政府主導(dǎo)模式。在具體安置方式上，有物業(yè)回購(gòu)、留用地返祖、集體經(jīng)濟(jì)組織自建、集體經(jīng)濟(jì)組織與其他投資者合作以及租賃經(jīng)營(yíng)五種。比較五種模式都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)與優(yōu)勢(shì)，在選擇決策上存在一定難度。在留用土地的具體用途上，將留用地開發(fā)建設(shè)成各種物業(yè)形式，例如倉(cāng)庫(kù)、市場(chǎng)攤位等出租給他人進(jìn)行建設(shè)管理，集體組織收取租金的形式較為常用。此種形式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的資金要求不是很高，而且收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，是遼寧省留用地制度構(gòu)建中最應(yīng)該采取的成熟的利用方式。另外，遼寧省在留用地制度引入初期，要結(jié)合具體情況選擇適合的發(fā)展模式，政府需要發(fā)揮引導(dǎo)作用。

（五）利用地的利益分配

關(guān)于留用地收益的利益的分配，現(xiàn)階段的主要分配形式有股東分紅、福利分紅和公積金三種方式。作為股東分紅典型代表的浙江省杭州市的做法值得借鑒。在具體的股份劃分上，有基本股、貢獻(xiàn)股之分。其中基本股是由全體村民共同享有的，在分配利益方面，采取按人平均分配的方式；貢獻(xiàn)股的享有與集體組織成員從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)間長(zhǎng)短相關(guān)，具體做法是按集體組織成員的年齡進(jìn)行劃分。不同的年齡段享有不同的股份持有量，從而獲取不同的收益，貢獻(xiàn)股的分配體現(xiàn)的是分配的公平性。另外，杭州市關(guān)于通過留用地利用獲得的總體的收益，在具體的分配比例上也進(jìn)行了限制。其中，作為留用地總體的收益額，其中的20%要用于公積金的提取，留作后期開發(fā)基金使用；其中拿出留用地總體收入的30%用于農(nóng)村集體組織的日常開支和集體組織成員的保險(xiǎn)費(fèi)用；剩余的總收益的50%用于股東紅利，在股東間進(jìn)行分配。

四、結(jié)語(yǔ)

征地補(bǔ)償問題的徹底解決需要從現(xiàn)行的土地制度著手，由國(guó)家進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從制度層面徹底解決問題。在現(xiàn)階段遼寧省缺乏經(jīng)濟(jì)支撐的土地征收的現(xiàn)實(shí)情況下，留用的安置模式不失為一個(gè)很好的過渡性措施。對(duì)于緩解征地過程中政府與被征地農(nóng)民間的利益沖突、壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、保障征地農(nóng)民最低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償公平和長(zhǎng)久生存權(quán)具有重要的意義。