法官績(jī)效考核制度實(shí)證研究
——基于地方性規(guī)則樣本的分析

王 靜

我國(guó)的司法管理體制以對(duì)司法官個(gè)體的績(jī)效考核為基礎(chǔ)。以法院為例，其一，通過(guò)將績(jī)效考核與工資、獎(jiǎng)金、評(píng)優(yōu)等項(xiàng)目掛鉤，以此形成法官辦案的激勵(lì)機(jī)制；其二，通過(guò)設(shè)定一定的合格標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效考核的結(jié)果作為評(píng)判法官是否具有一般的業(yè)務(wù)能力，并將其作為警示、處罰、淘汰的重要因素；其三，將業(yè)績(jī)考核與職級(jí)晉升掛鉤，為“辦案標(biāo)兵”提供更好的晉升機(jī)會(huì)。經(jīng)由上述目的設(shè)計(jì)的績(jī)效考核制度，實(shí)際上對(duì)法官辦案形成了有效制約，約束其自由裁量、司法行為以及其他工作行為，從而減少違規(guī)違法的情況出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)保證司法工作質(zhì)量、確保司法廉潔、維護(hù)司法秩序的目的。〔1〕李擁軍、傅愛(ài)竹：《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對(duì)法官績(jī)效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀》，載《法律科學(xué)》2014年第6期。然而，不難看出作為法院司法管理的核心，法官績(jī)效考核限制了裁量權(quán)的行使，與獨(dú)立裁判原則之間產(chǎn)生了矛盾。

績(jī)效考核制度需要在法官依法獨(dú)立裁判與司法管理之間達(dá)致某種妥適的平衡，但事實(shí)上這一平衡狀態(tài)并不確定，需要實(shí)踐予以探索。2015年最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》提出“要建立科學(xué)合理客觀公正符合規(guī)律的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制”，正式啟動(dòng)本輪法官績(jī)效考核制度改革。借鑒過(guò)去法官績(jī)效考核制度的諸多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，本次改革并未頒布全國(guó)統(tǒng)一的法官績(jī)效考核制度改革舉措，而是采用“最高人民法院指導(dǎo)+地方各級(jí)人民法院細(xì)化”的方案，授權(quán)地方人民法院建立符合各自法院特點(diǎn)的具體績(jī)效考核規(guī)則。以此為基礎(chǔ)，地方法院制定了大量的地方性法官績(jī)效考核規(guī)則。

在此背景下，需要研究的問(wèn)題在于，這些地方性規(guī)則是否落實(shí)了“科學(xué)合理客觀公正符合規(guī)律”的要求，是否以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)本輪績(jī)效考核制度改革之目的，地方實(shí)踐在探索獨(dú)立裁判與司法管理平衡點(diǎn)的問(wèn)題上取得了何種成效。為回答這些問(wèn)題，筆者搜集了地方法院發(fā)布的七份有關(guān)法官績(jī)效考核的文件，試圖通過(guò)梳理這七份文件中所反映出來(lái)的制度形態(tài)，來(lái)分析法官績(jī)效考核制度的運(yùn)行狀況。在樣本搜集上，本文注意樣本在地域和審級(jí)上的多樣性，涵蓋了華北、華東、西北、西南四個(gè)地區(qū)，以及高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院三個(gè)審級(jí)。此外，為確保樣本能反映法官績(jī)效考核的最新改革舉措，所采樣本均為2016年后頒布。具體包括：華東地區(qū)Q市中級(jí)人民法院的《績(jī)效考核辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱為《Q規(guī)定》），華北地區(qū)T市中級(jí)人民法院的《績(jī)效考核工作暫行規(guī)定（修改稿）》（下文簡(jiǎn)稱為《T規(guī)定》）以及T市G區(qū)基層人民法院的《崗位目標(biāo)績(jī)效考評(píng)辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱為《G規(guī)定》），西北地區(qū)S省高級(jí)人民法院《審判績(jī)效考核辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱為《S規(guī)定》）和Y市中級(jí)人民法院的《法官、審判輔助人員績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配實(shí)施細(xì)則（試行）》（下文簡(jiǎn)稱為《Y規(guī)定》），西南地區(qū)N省高級(jí)人民法院的《崗位目標(biāo)管理實(shí)施辦法》（下文簡(jiǎn)稱為《N規(guī)定》）以及N省D區(qū)基層人民法院的《部門工作目標(biāo)績(jī)效考核辦法》（下文簡(jiǎn)稱為《D規(guī)定》）。

一、法官績(jī)效考核制度的改革目的

探討法官績(jī)效考核制度的地方樣本是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)與制度功能，首先必須厘清績(jī)效考核的改革目的。十八大后啟動(dòng)的司法體制改革逐步建立了法官員額制度和司法責(zé)任制度，而最高人民法院重啟法官績(jī)效考核制度改革并非頂層設(shè)計(jì)，而是在司法體制改革下進(jìn)行的子項(xiàng)目式改革，其制度設(shè)計(jì)嵌于體制改革之中，乃司法體制改革的組成部分。因此，探討改革目的也不能脫離此背景進(jìn)行。概括來(lái)說(shuō)，法官績(jī)效考核制度改革的目的主要包括如下三方面內(nèi)容。

第一，建立符合法官職業(yè)特點(diǎn)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。1995年《法官法》正式規(guī)定法官考核制度，即“審判工作實(shí)績(jī)，思想品德，審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度和審判作風(fēng)。重點(diǎn)考核審判工作實(shí)績(jī)。”但如何“考察審判工作實(shí)績(jī)”，最高人民法院似乎并未無(wú)明確的建構(gòu)思路。直到2005年最高人民法院《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》提出“指標(biāo)化考核方式”，法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度的建構(gòu)思路才逐漸明確，即以“量化”的方式對(duì)法官績(jī)效進(jìn)行考核。〔2〕如《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》第42條規(guī)定：“根據(jù)法官職業(yè)特點(diǎn)和不同審判業(yè)務(wù)崗位的具體要求，科學(xué)設(shè)計(jì)考評(píng)項(xiàng)目，完善考評(píng)方法，統(tǒng)一法官績(jī)效考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并對(duì)法官考評(píng)結(jié)果進(jìn)行合理利用。”2008年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》和《關(guān)于開(kāi)展人民法院案件質(zhì)量評(píng)估試行工作的通知》，將“人民法院案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系”分解為3項(xiàng)“二級(jí)指標(biāo)”（包括公正、效率和效果）以及33項(xiàng)“三級(jí)指標(biāo)”。之所以采用量化評(píng)價(jià)機(jī)制，主要針對(duì)的是因法院內(nèi)部管理行政化而產(chǎn)生的隨意性，從而實(shí)現(xiàn)一定程度的科學(xué)化、民主化管理。〔3〕如《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》第2條規(guī)定了案件質(zhì)量評(píng)估的意義：“建立人民法院的案件質(zhì)量評(píng)估體系，有利于人民法院自覺(jué)接受人大和社會(huì)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民法院審判工作的客觀、科學(xué)、公正評(píng)價(jià)；有利于加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo)和監(jiān)督；有利于人民法院各項(xiàng)改革措施的科學(xué)決策和正確實(shí)施；有利于提高審判人員的素質(zhì)，增強(qiáng)審判工作責(zé)任心，促進(jìn)審判工作的良性循環(huán)。”從其表述來(lái)看，案件質(zhì)量評(píng)估主要是要服務(wù)于法院內(nèi)部管理工作，實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部管理的科學(xué)化與民主化。但由于法院內(nèi)部的行政化傳統(tǒng)以及指標(biāo)體系不健全等原因，評(píng)價(jià)機(jī)制的量化也產(chǎn)生一些問(wèn)題，如“司法錦標(biāo)賽”、“數(shù)目字管理”，〔4〕艾佳慧：《中國(guó)法院績(jī)效考評(píng)制度研究——“同構(gòu)性”與“雙軌制”的邏輯及其問(wèn)題》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。有些指標(biāo)甚至可能間接導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生。黨的十八大以來(lái)的司法體制改革，特別是法官分類管理制度改革賦予了法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制新的內(nèi)涵。在分類管理改革中，法官等級(jí)晉升與法官職務(wù)晉升被區(qū)分開(kāi)來(lái)，法官等級(jí)晉升實(shí)行按期晉升和擇優(yōu)晉升，法官面臨的晉升壓力大幅下降。此時(shí)，通過(guò)控制法官職務(wù)晉升進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法院管理功能的機(jī)制可能會(huì)部分失效，而空缺的功能范圍則將轉(zhuǎn)移至法官績(jī)效考核制度中，如建立法官績(jī)效考核與法官績(jī)效工資、法官等級(jí)晉升的直接關(guān)聯(lián)性，切斷法官績(jī)效工資與法官等級(jí)職務(wù)間的關(guān)聯(lián)性等。而且，隨著時(shí)間的推移，完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度的重要性和緊迫性也在加劇。〔5〕如Q市L區(qū)因2017年未頒布法官績(jī)效考核文件，導(dǎo)致該法院2017年的法官績(jī)效獎(jiǎng)金至今尚未發(fā)放。

第二，保障司法責(zé)任制改革的順利實(shí)現(xiàn)。司法領(lǐng)域內(nèi)的行政化問(wèn)題一直是困擾司法實(shí)踐的一大痼疾，司法行政化不僅違背司法運(yùn)行規(guī)律，更在一定程度上導(dǎo)致司法公信力的下滑。本輪司法體制改革的主要任務(wù)就在于破除司法行政化，其關(guān)鍵舉措就是建立以“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”為目標(biāo)的司法責(zé)任制度。司法責(zé)任制的核心乃建構(gòu)法官依法履職的保障體系，而法官績(jī)效考核制度正是該保障體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。〔6〕陳衛(wèi)東：《司法責(zé)任制改革研究》，載《法學(xué)雜志》2017年第8期。過(guò)去，法官身份的獲得與喪失、職務(wù)晉升以及薪資待遇等主要通過(guò)行政化方式進(jìn)行，由法院行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)考核。這使得法院內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)處于強(qiáng)勢(shì)地位，由此形成法院內(nèi)部行政部門與法官之間“管理——被管理”的關(guān)系。〔7〕龍宗智：《深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。司法責(zé)任制下的法官績(jī)效考核制度改革試圖淡化考核的行政化色彩，強(qiáng)調(diào)行政部門在法官績(jī)效考核中發(fā)揮輔助協(xié)調(diào)作用，如通過(guò)業(yè)績(jī)量化限制行政部門在法官業(yè)績(jī)中的評(píng)價(jià)作用，建立考核結(jié)果與法官等級(jí)晉升的直接關(guān)聯(lián)性，限制行政部門對(duì)法官人事領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)等。隨著法院內(nèi)設(shè)行政部門在法官績(jī)效考核以及晉級(jí)晉職、崗位調(diào)整等領(lǐng)域的作用日漸式微，法院內(nèi)部的“管理——被管理”關(guān)系有可能會(huì)被打破，從而保障司法責(zé)任制改革的順利進(jìn)行。

第三，有效實(shí)現(xiàn)司法管理，保障法院多元化功能的實(shí)現(xiàn)。法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，其職責(zé)在于通過(guò)審判實(shí)現(xiàn)解決糾紛、保障權(quán)利、教育公民以及社會(huì)管理等功能。換言之，司法審判要實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一。〔8〕陳金釗：《開(kāi)放“法律體系”的方法論意義》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。但是，法官在審理案件的過(guò)程中，可能并不關(guān)注法院非審判功能的實(shí)現(xiàn)。在行政化結(jié)構(gòu)中，法院可通過(guò)行政命令、指令等方式來(lái)確保法官對(duì)法院多元化功能的關(guān)注。隨著司法責(zé)任制的逐步建立，法院內(nèi)部行政化逐漸減輕，法官依法獨(dú)立享有案件事實(shí)認(rèn)定和適用法律權(quán)力。此時(shí)，法官審判與法院多元化功能實(shí)現(xiàn)之間的緊張關(guān)系可能出現(xiàn)。法官績(jī)效考核制度可一定程度上彌補(bǔ)因去除行政化所帶來(lái)的權(quán)力真空，引導(dǎo)法官實(shí)現(xiàn)法院的多元化功能。例如，辦案數(shù)量和辦案效率指標(biāo)體現(xiàn)的是法院的糾紛解決功能，反映了司法及時(shí)性的要求；辦案質(zhì)量指標(biāo)體現(xiàn)的則是法院實(shí)現(xiàn)司法公正的功能；辦案效果指標(biāo)更多的體現(xiàn)了法院的其他功能，如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局、理順?lè)ㄔ号c地方的關(guān)系等。通過(guò)這些考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，能夠促使法官在裁判案件時(shí)綜合考慮影響因素，從而充分實(shí)現(xiàn)法院的多元化功能。

二、法官績(jī)效考核的考評(píng)主體

當(dāng)下的法官績(jī)效考核制度改革改變了過(guò)去以法院內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)為考核主體的慣常做法，普遍以設(shè)立獨(dú)立的法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)對(duì)法官進(jìn)行考核。依據(jù)《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實(shí)施辦法》（下文簡(jiǎn)稱為《保護(hù)履職辦法》）相關(guān)規(guī)定，考評(píng)委員會(huì)是法官績(jī)效考核的組織部門和領(lǐng)導(dǎo)部門，也是法官績(jī)效考核的最終考評(píng)主體。考評(píng)委員會(huì)的中立性、客觀性與民主性，在很大程度上將決定法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。〔9〕如有觀點(diǎn)指出，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、部署分工過(guò)程中，負(fù)責(zé)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作的主體存在不統(tǒng)一、不穩(wěn)定現(xiàn)象。這種工作主體的不穩(wěn)定狀態(tài)，直接影響到法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作的具體成效。參見(jiàn)謝亮、張子諭：《論人民法院法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的完善》，載《法律適用》2018年第7期。從筆者搜集的規(guī)則樣本來(lái)看，其具體設(shè)計(jì)基本遵循了《保護(hù)履職辦法》的相關(guān)規(guī)定。首先，組建法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)作為業(yè)績(jī)考核的主體。各規(guī)則雖然在表述“考評(píng)委員會(huì)”時(shí)用語(yǔ)存在些許不同，但都對(duì)考評(píng)委員會(huì)予以設(shè)置。〔10〕如《D規(guī)定》使用“績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，《G規(guī)定》使用“部門工作績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，《L規(guī)定》使用“績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組”，《N規(guī)定》使用“崗位目標(biāo)管理考評(píng)辦公室”，《T規(guī)定》使用“績(jī)效考核委員會(huì)”，《Y規(guī)定》使用“考核領(lǐng)導(dǎo)小組”。其次，規(guī)范考評(píng)委員會(huì)的人員組成。地方規(guī)則考評(píng)委員會(huì)的成員，一般包括法院院長(zhǎng)、相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等，考評(píng)委員會(huì)主任由院長(zhǎng)擔(dān)任。最后，設(shè)置考評(píng)辦公室。作為法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，地方規(guī)則基本將考評(píng)辦公室置于法院內(nèi)部行政部門，如將其設(shè)置于政治部門、司改辦或?qū)徆苻k等。

表一 樣本規(guī)范對(duì)法官考核委員會(huì)的設(shè)置情況

此外，地方規(guī)則關(guān)于考評(píng)主體尚存一些差異性設(shè)計(jì)（詳見(jiàn)表一）。這些差異性設(shè)計(jì)不僅體現(xiàn)地方規(guī)則對(duì)法官績(jī)效考核制度的實(shí)踐探索，也可能反映了考核制度在實(shí)踐中面臨的諸多困境。考評(píng)主體的地方性設(shè)計(jì)主要問(wèn)題體現(xiàn)為法官代表與審判業(yè)務(wù)部門的參與不足以及法官績(jī)效考核實(shí)施主體的多元化，分述如下：

（一）法官代表與審判業(yè)務(wù)部門的參與不足

《保護(hù)履職辦法》明確要求法官考評(píng)委員會(huì)必須有若干法官代表參加，而且法官代表應(yīng)由全體法官推選產(chǎn)生。但從筆者搜集到的樣本規(guī)則來(lái)看，對(duì)這一要求的落實(shí)情況并不理想。除《Y規(guī)定》未列明外，余下的六份地方規(guī)則中僅有三份規(guī)定了法官代表的參與，即《G規(guī)定》、《S規(guī)定》和《T規(guī)定》。即便在這三份地方規(guī)則及實(shí)踐中，法官代表的參與性也并不符合《保護(hù)履職辦法》的要求。例如，G法院實(shí)際并未吸收普通法官代表進(jìn)入考評(píng)委員會(huì)，雖然《G規(guī)定》明確“視工作需要可吸收相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和干警代表”，但筆者調(diào)研得知，G法院考評(píng)委員會(huì)中并未吸收法官代表參加，僅由黨組成員和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，且要求成員必須滿足“法院工作年限超過(guò)25年”；《S規(guī)定》和《T規(guī)定》在院級(jí)法官考評(píng)委員中未規(guī)定法官代表的參與，僅在部門考核小組中吸納普通法官，該做法雖體現(xiàn)了普通法官的參與，但其參與度不足，亦違背了《保護(hù)履職辦法》的規(guī)定。〔11〕當(dāng)然，這并不意味著實(shí)踐情況皆如此。如河北衡水安平人民法院的法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)由9人組成，其中6人是院領(lǐng)導(dǎo)，3人是入額法官，參見(jiàn)王胡佳：《安平法院成立法官考評(píng)委員會(huì)》，http://hsapfy.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=273，訪問(wèn)時(shí)間2018年5月17日。黑龍江省佳木斯市向陽(yáng)區(qū)人民法院的法官考評(píng)委員會(huì)由院長(zhǎng)、其他黨組成員、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及7名法官代表為組成，參見(jiàn)張恩成：《向陽(yáng)區(qū)人民法院成立法官權(quán)益保障委員會(huì)和法官考評(píng)委員會(huì)》，http://jmsxy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=174，訪問(wèn)時(shí)間2018年5月17日。

考評(píng)委員會(huì)成員代表性不足的問(wèn)題，除了普通法官代表缺位外，還體現(xiàn)為業(yè)務(wù)部門代表的參與不足。《保護(hù)履職辦法》雖然規(guī)定了“相關(guān)部門負(fù)責(zé)人”的參與，但并未明確哪些部門屬于“相關(guān)部門”，從地方規(guī)則相關(guān)規(guī)定來(lái)看，其對(duì)“相關(guān)部門”的理解亦不一致。第一種理解將其解釋為政治部、紀(jì)檢等行政職能部門，如《Q規(guī)定》中使用“相關(guān)處室”，并在文件中將其與“業(yè)務(wù)部門”進(jìn)行區(qū)分；〔12〕《L規(guī)定》第8條規(guī)定：“績(jī)效考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組履行以下職責(zé)：……（四）審查業(yè)務(wù)部門及被考核人員對(duì)考核結(jié)果提出的異議等申請(qǐng)，并作出決定……”第二種解釋則包括部分內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)監(jiān)督部門在內(nèi)，如《D規(guī)定》中將其解釋為“政治處、紀(jì)檢組、審監(jiān)庭、立案庭、宣調(diào)室”；第三種解釋為法院所有內(nèi)設(shè)部門，如《T規(guī)定》將其解釋為“各部門”。雖然審判業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人可能會(huì)通過(guò)“院領(lǐng)導(dǎo)”、“黨組成員”的名義參與法官業(yè)績(jī)考評(píng)，但在“相關(guān)部門”的層面上，審判業(yè)務(wù)部門在法官考評(píng)委員會(huì)中分配到的席位并不多。值得注意的是，“立案庭”、“審監(jiān)庭”、“審管辦”之所以參加到法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)中，主要也是基于其管理屬性，如“立案庭”負(fù)責(zé)案件受理數(shù)量管理，“審監(jiān)庭”負(fù)責(zé)案件評(píng)查，“審管辦”負(fù)責(zé)案件質(zhì)量管理。

為何地方規(guī)則會(huì)排斥普通法官與業(yè)務(wù)部門的參與？筆者認(rèn)為，這一排斥的態(tài)度除與便利考評(píng)等原因有關(guān)外，也與過(guò)分強(qiáng)調(diào)法官績(jī)效考核制度的司法管理屬性相關(guān)。第一，行政化傳統(tǒng)使得法院過(guò)分將法官績(jī)效考核制度作為審判管理的手段。雖然法官績(jī)效考核本身可以實(shí)現(xiàn)上述目的，但其主要定位仍是一種保障法官依法履行職權(quán)的措施，而非行政管控手段。〔13〕余東明：《“法官審判業(yè)績(jī)考評(píng)方法”研討會(huì)舉行》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年8月24日。但在司法行政化的大背景下，法院內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)與審判業(yè)務(wù)部門間“管理與被管理者”的關(guān)系尚未根除，法官績(jī)效考核制度作為審判管理的功能未能有效限縮。此時(shí)，若允許普通法官代表或?qū)徟袠I(yè)務(wù)部門過(guò)多參與績(jī)效考核，法院內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)將弱化對(duì)法官以及審判業(yè)務(wù)部門的管控。第二，對(duì)法官濫用職權(quán)的過(guò)度擔(dān)心，加劇了法官績(jī)效考核制度定位的異化。本輪司法改革的目標(biāo)之一在于實(shí)現(xiàn)法官依法獨(dú)立行使職權(quán)，但基于行政管控的思維定勢(shì)，管理層對(duì)司法職權(quán)的行使仍存在很強(qiáng)的戒備之心。而防范法官濫權(quán)最簡(jiǎn)單、粗暴的方式就是強(qiáng)化對(duì)法官的內(nèi)部監(jiān)督，如部分保留院庭長(zhǎng)審批機(jī)制、〔14〕如《最高人民法院關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》明確提出其立法目的，即“為全面落實(shí)司法責(zé)任制改革，正確處理充分放權(quán)與有效監(jiān)管的關(guān)系，規(guī)范人民法院院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理職責(zé)，切實(shí)解決不愿放權(quán)、不敢監(jiān)督、不善管理等問(wèn)題……”法院內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)仍行使一定的管理權(quán)限等。具體到法官績(jī)效考核領(lǐng)域，則是將考核主體盡可能設(shè)置為行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，排斥法官群體特別是業(yè)務(wù)庭法官進(jìn)入考評(píng)委員會(huì)。

（二）法官績(jī)效考核實(shí)施主體的多元化

《保護(hù)履職辦法》中并未規(guī)定法官考核的具體實(shí)施主體。就樣本規(guī)則的規(guī)定而言，其大體可分為三種模式。第一種模式是法官考評(píng)委員會(huì)的“單主體模式”，《D規(guī)定》、《Q規(guī)定》以及《Y規(guī)則》采用這種模式。〔15〕《D規(guī)定》第28條、《L規(guī)定》第10條、《Y規(guī)定》第10條。此模式下，法官績(jī)效考核由業(yè)績(jī)考評(píng)辦公室負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施，其他業(yè)務(wù)部門予以配合。具言之，由業(yè)績(jī)考評(píng)辦公室在自行調(diào)取相關(guān)材料后直接進(jìn)行考評(píng)，不再將考評(píng)權(quán)力稀釋到其他行政部門。此時(shí)，業(yè)績(jī)考評(píng)辦公室成為了事實(shí)上的法官績(jī)效考核主體。當(dāng)然，樣本規(guī)則在業(yè)績(jī)考評(píng)辦公室的設(shè)計(jì)上有所差異，如有些將其置于審判管理辦公室、有些將其置于政治處、有些將其置于司改辦等。第二種模式是“部門考評(píng)小組+院考評(píng)委員會(huì)”的“雙主體模式”，《N規(guī)定》、《S規(guī)定》和《T規(guī)定》采用這種模式。〔16〕《S規(guī)定》第171條，《T市中級(jí)人民法院年度考核工作實(shí)施細(xì)則》第3條。該模式下，法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)由部門考核小組和院考評(píng)委員會(huì)共同完成。其中，部門考核小組首先對(duì)本部門人員考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果提交至院法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)；院考評(píng)委員會(huì)以部門小組考評(píng)結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行考評(píng)，并作出最終決定。第三種模式是“相關(guān)部門+考評(píng)委員會(huì)”的“多主體模式”，該模式被《G規(guī)定》所采用。〔17〕《G規(guī)定》第5條。即由相關(guān)部門首先分別對(duì)法官業(yè)績(jī)進(jìn)行考評(píng)，如政治處、辦公室、審管辦、監(jiān)察室、審監(jiān)庭等部門根據(jù)分工分別進(jìn)行考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果匯總至法院業(yè)績(jī)考評(píng)辦公室，并由其提交法院業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行審核。

雖然地方規(guī)則選擇不同模式有其特殊的實(shí)踐背景，但筆者認(rèn)為，相較于多主體模式，單主體模式和雙主體模式更具有科學(xué)性、更符合司法規(guī)律。首先，基于弱化司法行政化的思路，法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)由統(tǒng)一部門統(tǒng)籌實(shí)施。司法責(zé)任制改革要求建立扁平化司法管理模式，而過(guò)多的行政機(jī)構(gòu)涉入法官績(jī)效考核過(guò)程，將會(huì)給法官人為地設(shè)置過(guò)多的“上級(jí)”。由法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)委員會(huì)獨(dú)立進(jìn)行法官績(jī)效考核更符合當(dāng)前改革趨勢(shì)，也更符合法官職業(yè)特點(diǎn)。〔18〕此處還應(yīng)注意法官績(jī)效考評(píng)委員會(huì)與法官績(jī)效考評(píng)辦公室在績(jī)效考評(píng)上的分工問(wèn)題。《保護(hù)履職辦法》對(duì)此有著明確規(guī)定，即法官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)法官考核、評(píng)議的組織和領(lǐng)導(dǎo)工作，對(duì)法官審判績(jī)效的考核、評(píng)價(jià)必須由法官考評(píng)委員會(huì)作出。這也意味著法官績(jī)效考評(píng)辦公室沒(méi)有對(duì)法官績(jī)效考核和評(píng)價(jià)的職權(quán)，其只是作為法官考評(píng)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)而存在。其次，相較于單主體模式，雙主體模式能夠適當(dāng)緩解法官考評(píng)委員會(huì)的工作壓力。由考評(píng)委員會(huì)直接考核法官，雖然可以弱化司法行政化的趨勢(shì)，但其對(duì)法官業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)提出了過(guò)高的要求，如委員應(yīng)熟悉被考評(píng)法官、應(yīng)有充分的時(shí)間來(lái)保障考評(píng)工作順利實(shí)施等。如德國(guó)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度中，負(fù)責(zé)考評(píng)工作的法院院長(zhǎng)不僅要聽(tīng)取副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的介紹，并請(qǐng)其代為旁聽(tīng)被考評(píng)法官的庭審，還要必須親自隨機(jī)查閱被考評(píng)法官的判決書(shū)，了解其工作進(jìn)度，以便對(duì)其工作情況形成完整的認(rèn)識(shí)。〔19〕馮文生：《德國(guó)法官考評(píng)的“學(xué)問(wèn)”》，載《人民法院報(bào)》2012年3月16日第8版。這些要求在規(guī)模較小的法院尚可實(shí)現(xiàn)，但法院如果規(guī)模較大，則考評(píng)委員可能缺乏時(shí)間和精力對(duì)所有法官逐個(gè)考評(píng)。雙主體模式通過(guò)分權(quán)，一方面可以緩解業(yè)績(jī)考評(píng)委員會(huì)的壓力，另一方面也可充分發(fā)揮部門對(duì)被考評(píng)法官熟悉的優(yōu)勢(shì)。綜合來(lái)看，在考評(píng)主體的模式選擇上，應(yīng)當(dāng)因地制宜，按照法院規(guī)模、辦案壓力等因素，以單主體模式為基準(zhǔn)、雙主體模式作為有益補(bǔ)充的思路予以分別設(shè)置。

三、法官績(jī)效考核的內(nèi)容

居于法官績(jī)效考核制度最關(guān)鍵的內(nèi)容莫過(guò)于考核指標(biāo)的設(shè)置。最高人民法院《法官、審判輔助人員績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（下文簡(jiǎn)稱為《績(jī)效考核意見(jiàn)》）僅原則性規(guī)定了法官績(jī)效考核的必要內(nèi)容，并未規(guī)定每項(xiàng)考核內(nèi)容的對(duì)應(yīng)指標(biāo)以及相應(yīng)權(quán)重值，將這些內(nèi)容授權(quán)地方法院自行制定。總體來(lái)看，樣本規(guī)則在細(xì)化《績(jī)效考核意見(jiàn)》考核內(nèi)容的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重值建構(gòu)了相應(yīng)的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。下文將從評(píng)價(jià)內(nèi)容和分類考核兩個(gè)方面對(duì)樣本規(guī)則的具體考核內(nèi)容予以分析。

表二 樣本規(guī)范法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)及各指標(biāo)基礎(chǔ)分值

（一）法官績(jī)效考核內(nèi)容的擴(kuò)張及其問(wèn)題

《績(jī)效考核意見(jiàn)》規(guī)定，法官績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果等基本內(nèi)容。然而，樣本規(guī)則的考核內(nèi)容除包括上述內(nèi)容之外，還普遍設(shè)有政治考核、調(diào)研考核、紀(jì)律考核等項(xiàng)目。考核內(nèi)容的擴(kuò)張是否違反《績(jī)效考核意見(jiàn)》的規(guī)定？對(duì)此可以文意解釋進(jìn)行分析，《績(jī)效考核意見(jiàn)》第5條的具體條文是“法官崗位的績(jī)效考核，應(yīng)當(dāng)包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果等基本內(nèi)容……”。考慮到條文中使用“等”字，而“等”又可區(qū)分為“等內(nèi)等”與“等外等”兩種。結(jié)合本條款后半句“各級(jí)人民法院可以依據(jù)一定時(shí)期的審判執(zhí)行工作重點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整”的表述，此處的“等”應(yīng)該是“等外等”，即法官績(jī)效考核可不限于辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果四項(xiàng)。但當(dāng)使用“等外等”時(shí)，也應(yīng)遵循特定的規(guī)則，未列明情形應(yīng)與已列明情形具有相同性質(zhì)。〔23〕劉風(fēng)景：《例示規(guī)定的法理與規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果同屬法官辦案范疇，屬于審判工作實(shí)績(jī)考核；而政治考核、調(diào)研考核以及紀(jì)律考核本質(zhì)上不屬于審判工作實(shí)績(jī)考核，《法官法》將其作為與審判工作實(shí)績(jī)考核并列的其他種類考核。所以，從法條解釋的角度來(lái)看，政治考核等并不屬于《績(jī)效考核意見(jiàn)》中法官績(jī)效考核的范疇，樣本規(guī)則對(duì)《績(jī)效考核意見(jiàn)》中的考核內(nèi)容作了擴(kuò)大解釋。

地方規(guī)則的擴(kuò)大解釋是否具有正當(dāng)性？法官績(jī)效考核制度意在通過(guò)強(qiáng)化法官業(yè)績(jī)考核在法官晉級(jí)晉職、評(píng)優(yōu)評(píng)選等中的作用促進(jìn)一線法官積極辦理案件，擴(kuò)大解釋有可能會(huì)消解該目的之實(shí)現(xiàn)。雖然《法官法》第23條規(guī)定對(duì)法官考核的重點(diǎn)是審判工作業(yè)績(jī)，但實(shí)踐中審判工作業(yè)績(jī)考核的結(jié)果對(duì)法官等級(jí)晉升、崗位調(diào)整以及獎(jiǎng)懲的作用并不具有決定性。例如，法官晉升除日常考核外，還要經(jīng)過(guò)民主測(cè)評(píng)、法院黨組投票以及外部機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序，法官日常考核在其中發(fā)揮的作用有限；而且，隨著法官職務(wù)的提升，對(duì)其司法專業(yè)能力考察的重視度逐漸下降，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理能力的考察則逐漸加大。〔24〕左衛(wèi)民：《省級(jí)統(tǒng)管地方法院法官任用改革反思》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。為防止出現(xiàn)此類弊病，《保護(hù)履職辦法》規(guī)定績(jī)效考核作為法官等級(jí)晉升、崗位調(diào)整等的“重要依據(jù)”，比《法官法》中“依據(jù)”的表述更為強(qiáng)烈。〔25〕如《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定〉的實(shí)施辦法的理解與適用》將法官績(jī)效考核工作的目的解釋為，“只有建立科學(xué)合理、符合規(guī)律、覆蓋全面的審判績(jī)效考核體系和工作機(jī)制，入額遴選和員額退出工作才能順利開(kāi)展，定期晉升和擇優(yōu)選升才有科學(xué)依據(jù)，績(jī)效考核和獎(jiǎng)金分配才會(huì)公平公正。”但從地方規(guī)則考核指標(biāo)的分值設(shè)計(jì)來(lái)看，有三成左右的分值分配給了政治考核、調(diào)研考核、紀(jì)律考核等非審判執(zhí)行指標(biāo)（下文稱之為“共性指標(biāo)”），如樣本規(guī)則中“共性指標(biāo)”與“審判業(yè)務(wù)指標(biāo)”的比值在1:1.5至1:6之間，其中有三個(gè)樣本設(shè)定的比例約為3:7（文中具體指標(biāo)及其分值參見(jiàn)表二，下同）。這些指標(biāo)與法官辦案不直接相關(guān)，更多地體現(xiàn)為法院的管理屬性，如遵守紀(jì)律、認(rèn)真學(xué)習(xí)等。雖然“審判業(yè)務(wù)指標(biāo)”仍然占七成，但由于“共性指標(biāo)”的介入使得“審判業(yè)務(wù)指標(biāo)”下的每個(gè)三級(jí)指標(biāo)所占分?jǐn)?shù)被稀釋，弱化了法官績(jī)效考核對(duì)法官辦案的促進(jìn)作用。因此，樣本規(guī)則對(duì)該條的擴(kuò)大解釋無(wú)疑消解了績(jī)效考核設(shè)置目的，其正當(dāng)性不無(wú)疑問(wèn)。

（二）法官績(jī)效的分類考核及其具體方案

《績(jī)效考核意見(jiàn)》第5條規(guī)定：“各級(jí)人民法院制定績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法官、審判輔助人員崗位的職業(yè)特點(diǎn)，充分考慮地域、審級(jí)、專業(yè)、部門之間差異，堅(jiān)持分類考核，突出崗位特點(diǎn)。”樣本規(guī)則首先根據(jù)法院工作人員“法官、司法輔助人員和司法行政人員”的分類，設(shè)置了不同的考核制度，并在此基礎(chǔ)上，融入審級(jí)、專業(yè)、部門等因素予以進(jìn)一步細(xì)化。在具體分類方法上，地方規(guī)則主要做了如下幾種探索。

第一，區(qū)分承擔(dān)行政職務(wù)的法官與不承擔(dān)行政職務(wù)的法官。由于承擔(dān)行政職務(wù)的法官不僅要承擔(dān)審判職責(zé)，還負(fù)責(zé)部分行政管理工作。因此，樣本規(guī)則對(duì)上述兩類法官的考核內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分。承擔(dān)行政職務(wù)的法官，主要包括院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等，其考核主要有兩種模式。其一，將行政管理事務(wù)折抵為辦案數(shù)量，從而降低對(duì)承擔(dān)行政職務(wù)法官的辦案數(shù)量要求。《Q規(guī)定》、《S規(guī)定》采此模式，至于折抵辦案數(shù)量，則根據(jù)《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)人民法院院庭長(zhǎng)辦理案件工作的意見(jiàn)（試行）》執(zhí)行。〔26〕第4條規(guī)定：“基層、中級(jí)人民法院的庭長(zhǎng)每年辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本部門法官平均辦案量的50%-70%。基層人民法院院長(zhǎng)辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的30%-40%。中級(jí)人民法院院長(zhǎng)辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的20%-30%。”《Q規(guī)定》是按照最高人民法院規(guī)定的下限來(lái)確定院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量。如《Q規(guī)定》第29條“院長(zhǎng)辦案量應(yīng)達(dá)到全院法官結(jié)案平均值的5%；其他入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案量應(yīng)達(dá)到全院法官結(jié)案平均值或辦案所在部門法官結(jié)案平均值的20%；副局級(jí)審判員辦案量應(yīng)達(dá)到全院法官結(jié)案平均值或辦案所在部門法官結(jié)案平均值的30%；庭長(zhǎng)辦案量應(yīng)達(dá)到全院法官結(jié)案平均值或部門法官結(jié)案平均值的50%……”其二，通過(guò)量化行政管理事務(wù)實(shí)現(xiàn)。如《T規(guī)定》將行政管理職責(zé)分為“隊(duì)伍管理職責(zé)”和“主體責(zé)任”兩類，并取“本部門考核得分”為部分權(quán)重來(lái)替代“履行隊(duì)伍管理職責(zé)情況”的考核得分。〔27〕具體計(jì)算公式為“中層領(lǐng)導(dǎo)季度考核得分=本部門季度考核得分*70%+履行主體責(zé)任考核得分+自身建設(shè)指標(biāo)考核得分+員額法官業(yè)務(wù)工作指引得分”。綜合來(lái)看，雖然折抵辦案數(shù)量的考核方式考慮到了行政管理事務(wù)的承擔(dān)情況，但卻無(wú)法對(duì)其履行管理職責(zé)的情況進(jìn)行考核，而“量化模式”則可彌補(bǔ)這種不足。當(dāng)然，如何量化行政管理職責(zé)履職情況，雖然《T規(guī)定》提供了一種有益思路，但其科學(xué)性還需要進(jìn)一步論證。

第二，依據(jù)工作崗位不同設(shè)定相應(yīng)的分類指標(biāo)。《績(jī)效考核意見(jiàn)》要求區(qū)分不同工作性質(zhì)的法官，樣本規(guī)則均對(duì)此作了區(qū)分。考慮到“辦案質(zhì)量”并不因工作性質(zhì)不同而有所不同，所以地方規(guī)則主要對(duì)“辦案數(shù)量”“辦案效率”和“辦案效果”進(jìn)行了性質(zhì)區(qū)分。具體而言，區(qū)分方式主要可分為三種類型。第一，為不同部門設(shè)定不同的考核內(nèi)容。有些地方規(guī)則是按照大類區(qū)分，如民庭、刑庭、執(zhí)行局、立案庭等，《D規(guī)定》、《G規(guī)定》、《S規(guī)定》采用此種模式；也有些地方規(guī)則只是區(qū)分了審判庭和執(zhí)行局，《T規(guī)定》采用此種模式。第二，用部門平均值進(jìn)行分類考核。《Q規(guī)定》和《N規(guī)定》采用此種模式，其未在規(guī)則中明確不同部門的不同考核內(nèi)容，而是以“是否超過(guò)部門平均辦案水平”確定合格與否。宏觀上看，第一種模式更為精確，但第二種模式更具有可操作性。前者更為精確，原因在于其不僅考慮到部門內(nèi)部考評(píng)，亦將不同部門間的橫向考評(píng)納入評(píng)價(jià)體系。例如，刑庭辦理一起刑事案件與民庭辦理一起民事案件，雖然二者辦案數(shù)量相同，但不同案件的工作量可能存在很大不同。但該模式的精確度很難滿足，這是由于：其一，難以為每個(gè)部門設(shè)定科學(xué)合理的考核指標(biāo)，如部門法官數(shù)量、年度受理案件數(shù)量、法官工作時(shí)間等都可能會(huì)影響考核指標(biāo)的確定；其二，為“辦案效率”、“辦案數(shù)量”以及“辦案效果”設(shè)定具體的部門考核指標(biāo)，可能會(huì)使法官產(chǎn)生不當(dāng)?shù)霓k案沖動(dòng)，有損法官依法獨(dú)立審理案件。實(shí)際上，部門平均值模式并非無(wú)法體現(xiàn)部門之間的橫向區(qū)別，這主要通過(guò)案件折算實(shí)現(xiàn)，如《Q規(guī)定》規(guī)定了案件折算系數(shù)，二審案件的系數(shù)為“1”，一審案件的系數(shù)為“2”，判處死刑的一審刑事案件系數(shù)為“3”等。

第三，不同審級(jí)對(duì)法官業(yè)績(jī)考評(píng)的重點(diǎn)有所不同。一般來(lái)說(shuō)，高審級(jí)法院通常更加重視對(duì)法官辦案質(zhì)量和辦案效果，而低審級(jí)法院更為重視法官辦案數(shù)量和辦案效率。作為高級(jí)法院的規(guī)定，《S規(guī)定》和《N規(guī)定》中對(duì)“辦案質(zhì)量”和“辦案效果”指標(biāo)更加重視，兩項(xiàng)指標(biāo)的分值可達(dá)40至50分。由于S法院和N法院審理的主要是重大、疑難復(fù)雜以及社會(huì)影響較大的案件，確保案件質(zhì)量和社會(huì)效果就成為其首要關(guān)注的價(jià)值。與此相比，中級(jí)法院代表的Q法院和Y法院則對(duì)“辦案效果”和“辦案質(zhì)量”指標(biāo)的關(guān)注度明顯不足，二者分值只有20分左右。可以看出，高審級(jí)法院通常更重視辦案效果和辦案質(zhì)量。〔28〕樣本中的例外情況為G法院。G法院是一家基層法院，地處北方經(jīng)濟(jì)中心城市，年均受理刑事案件900余件，辦案壓力相當(dāng)大。然而，G法院近年來(lái)一直在試點(diǎn)司法標(biāo)準(zhǔn)化改革，而司法標(biāo)準(zhǔn)化以確保公正司法為目標(biāo)，所以《G規(guī)定》中對(duì)“辦案質(zhì)量”和“辦案效果”指標(biāo)予以高度關(guān)注。另一方面，日益增長(zhǎng)的辦案壓力使得地方規(guī)則高度重視“辦案數(shù)量”指標(biāo)，這在低審級(jí)法院中體現(xiàn)尤為明顯。例如，Q市法院系統(tǒng)每年都面臨嚴(yán)峻的辦案壓力，其年均辦案數(shù)量可占到其所在省份辦案數(shù)量的1/8、全國(guó)辦案數(shù)量1/110；Y市法院2017年共受理各類案件3.9萬(wàn)余件，較2015年增加43.7%。因此，在《Q規(guī)定》與《Y規(guī)定》中，辦案數(shù)量的指標(biāo)所占權(quán)重很大。

除此之外，《績(jī)效考核意見(jiàn)》雖然設(shè)定了“辦案數(shù)量”和“辦案效率”兩項(xiàng)旨在解決辦案壓力的考核內(nèi)容，但樣本規(guī)則卻顯得僅注重“辦案數(shù)量”而忽視“辦案效率”。如除《S規(guī)定》外，其余幾份規(guī)定均將“辦案效率”的分值限定在10分以下。應(yīng)當(dāng)注意，“辦案效率”指標(biāo)比“辦案數(shù)量”指標(biāo)更能促進(jìn)法官實(shí)質(zhì)地迅速辦案。由于“辦案數(shù)量”只能測(cè)量法官單位時(shí)間內(nèi)辦理案件數(shù)量的“工作體積”，并不能測(cè)算出具有實(shí)際意義的“工作密度”。當(dāng)然，地方性規(guī)則如此設(shè)計(jì)也有其現(xiàn)實(shí)需求，因?yàn)檗k案壓力與“辦案數(shù)量”間是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，辦案數(shù)量的增加必然會(huì)導(dǎo)致辦案壓力增大，但辦案壓力與辦案效率的關(guān)系更為復(fù)雜。一般而言，一定的辦案壓力可以促使法官快速結(jié)案從而提升辦案效率，但過(guò)大的辦案壓力則有可能使法官疲于應(yīng)付，從而降低辦案效率。

（三）定性考核方法的使用及其限制

“共性指標(biāo)”中包含“綜合評(píng)價(jià)”和“其他指標(biāo)”兩大指標(biāo)，“綜合評(píng)價(jià)”指標(biāo)體現(xiàn)的是定性考核，“其他指標(biāo)”仍按定量考核方法進(jìn)行。雖然法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，其他人員無(wú)權(quán)干涉，但法官作為一個(gè)群體，其存在共同的倫理道德、行為規(guī)范等；而且，法官作為同事一起工作，彼此間也能了解相互的工作情況。“綜合評(píng)價(jià)”在一定程度上可以反映被考核法官的工作態(tài)度、工作作風(fēng)等。但從另一方面來(lái)看，“綜合評(píng)價(jià)”畢竟屬于主觀評(píng)價(jià)，難免會(huì)與評(píng)價(jià)人的主觀好惡有很大關(guān)系。如果“綜合評(píng)價(jià)”占分較多，就有可能對(duì)法官行為造成影響，使其花費(fèi)更多的時(shí)間去建立更好的人際關(guān)系，進(jìn)而侵蝕審判權(quán)的獨(dú)立行使。為防止此類情況發(fā)生，樣本規(guī)則對(duì)定性考核方法的使用作出了限制。

第一，限定定性考核的分值。綜合樣本規(guī)則來(lái)看，“綜合評(píng)價(jià)”指標(biāo)的分值設(shè)定相對(duì)較低。如《G規(guī)定》和《Y規(guī)定》中分別為3分和6分，最高的《Q規(guī)定》中為20分。〔29〕有學(xué)者曾提出一種具體方案，即“民主測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)班子成員評(píng)價(jià)等主觀評(píng)價(jià)主要針對(duì)政治、廉政、作風(fēng)等方面，分值合計(jì)不得超過(guò)考核分值的30% 。”參見(jiàn)何帆：《嚴(yán)格遴選程序 為司法責(zé)任制改革夯實(shí)基礎(chǔ)》，載《人民法院報(bào)》2017年5月19日第2版。而且，“綜合評(píng)價(jià)”分值設(shè)定與法院審級(jí)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，這與下級(jí)法院易受各種不當(dāng)干涉的司法現(xiàn)實(shí)狀況有關(guān)。較之上級(jí)法院，下級(jí)法院更容易受到各種不當(dāng)干涉，下級(jí)法院的法官也容易受到院庭長(zhǎng)的約束，所以下級(jí)法院通常對(duì)定性考核的分值設(shè)置更為嚴(yán)格。

第二，限定使用定性考核的內(nèi)容。“綜合評(píng)價(jià)”的內(nèi)容并不限于審判業(yè)績(jī)指標(biāo)，而是對(duì)法官日常工作表現(xiàn)、生活作風(fēng)等的評(píng)價(jià)。從樣本規(guī)則的規(guī)定來(lái)看，其對(duì)定性考核的內(nèi)容作出了嚴(yán)格限定，基本只能適用于工作態(tài)度、作風(fēng)紀(jì)律等領(lǐng)域的考核。例如，《Q規(guī)定》中規(guī)定“綜合評(píng)價(jià)”要根據(jù)“工作成績(jī)和平時(shí)表現(xiàn)、作風(fēng)紀(jì)律、出勤情況及對(duì)外從事的法制教育等活動(dòng)”作出；《N規(guī)定》中規(guī)定“綜合評(píng)價(jià)”要結(jié)合工作性質(zhì)特定、“兩學(xué)一做”專題教育活動(dòng)、“規(guī)范管理常態(tài)化、長(zhǎng)效化”活動(dòng)及加強(qiáng)機(jī)關(guān)全面建設(shè)等來(lái)作出。而對(duì)于審判業(yè)績(jī)考核，定性考核基本沒(méi)有適用空間。

第三，規(guī)范定性考核的主體。為防范“綜合評(píng)價(jià)”異化為“領(lǐng)導(dǎo)決定”，樣本規(guī)則對(duì)考核主體作出了明確規(guī)定。有些地方規(guī)則確立了兩級(jí)綜合評(píng)價(jià)主體，如《Q規(guī)定》中將“綜合評(píng)價(jià)”區(qū)分為分管院領(lǐng)導(dǎo)綜合評(píng)價(jià)和部門負(fù)責(zé)人綜合評(píng)價(jià)；也有地方規(guī)則采提高主體位階的方式，如《T規(guī)定》規(guī)定由分管院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)員額法官進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。上述做法，可以盡可能避免評(píng)價(jià)主體與被評(píng)價(jià)人員之間關(guān)系的異化。一方面，通過(guò)提高評(píng)價(jià)主體等級(jí)可有效提高綜合評(píng)價(jià)的公正性，因?yàn)樵侯I(lǐng)導(dǎo)通常更重視名望和聲譽(yù)，且其與被考評(píng)法官之間通常不存在利害關(guān)系。但另一方面，院領(lǐng)導(dǎo)可能對(duì)被考評(píng)法官并不熟悉，此時(shí)通過(guò)分權(quán)設(shè)計(jì)可以將熟悉被考評(píng)法官的部門負(fù)責(zé)人意見(jiàn)引入進(jìn)來(lái)，從而對(duì)院領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)提供支持。當(dāng)然，這種做法也可能存在院領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)虛化的風(fēng)險(xiǎn)，即院領(lǐng)導(dǎo)完全以部門負(fù)責(zé)人的綜合評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，可以制度化的方式予以防范，如要求院領(lǐng)導(dǎo)旁聽(tīng)被考評(píng)法官審理案件、多方面聽(tīng)取意見(jiàn)等，盡量避免其偏聽(tīng)偏信。

四、法官績(jī)效考核的應(yīng)用

為改變過(guò)去法官考核作用有限的情況，《保護(hù)履職辦法》明確對(duì)考核結(jié)果的作用予以規(guī)定，即“考核結(jié)果和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)作為法官等級(jí)晉升、崗位調(diào)整和績(jī)效考核獎(jiǎng)金分配的重要依據(jù)。”總體上看，樣本規(guī)則除細(xì)化《保護(hù)履職辦法》中相關(guān)規(guī)定外，還將法官績(jī)效考核結(jié)果規(guī)定為法官評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)。《N規(guī)定》甚至圍繞相關(guān)指標(biāo)創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)榮譽(yù)稱號(hào)，如“辦案能手”、“辦案數(shù)量多質(zhì)量好的法官、優(yōu)秀書(shū)記員”等。該設(shè)計(jì)與地方規(guī)則將法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為綜合性考核的定位有關(guān)。值得注意的是，雖然樣本規(guī)則皆規(guī)定了評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用領(lǐng)域，但規(guī)范的細(xì)致程度卻存在很大差別。例如，《D規(guī)定》、《G規(guī)定》中僅重復(fù)了《保護(hù)履職辦法》的相關(guān)規(guī)定，并未就如何實(shí)施、如何運(yùn)用作出細(xì)致規(guī)定；而《N規(guī)定》、《T規(guī)定》和《Y規(guī)定》則詳細(xì)規(guī)定了具體應(yīng)用方法。為具體說(shuō)明法官績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用方法，下文將以法官等級(jí)晉升和崗位調(diào)整、績(jī)效考核獎(jiǎng)金分配為例進(jìn)行分析。

（一）法官績(jī)效考核結(jié)果與法官晉升和崗位調(diào)整

雖然樣本規(guī)則大都明確了法官績(jī)效考核結(jié)果與法官等級(jí)和崗位調(diào)整間的直接關(guān)聯(lián)性，但僅有《N規(guī)定》和《T規(guī)定》設(shè)計(jì)了相應(yīng)細(xì)則。《N規(guī)定》將法官績(jī)效考核與法官等級(jí)、職務(wù)、員額法官退出機(jī)制建立聯(lián)系，《T規(guī)定》則僅就員額法官退出機(jī)制作出了規(guī)定，未就法官績(jī)效考核結(jié)果與法官等級(jí)晉升、崗位調(diào)整等進(jìn)行明確。上述實(shí)踐情況反映了地方法院對(duì)《保護(hù)履職辦法》相關(guān)規(guī)定的保留態(tài)度，其可能與法院人事制度改革的相對(duì)滯后有關(guān)。法院人事制度改革是本輪司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其旨在通過(guò)人員分類管理改革廢除法院內(nèi)部行政化的等級(jí)晉升體制，通過(guò)司法責(zé)任制改革淡化法官對(duì)行政職務(wù)晉升的過(guò)度關(guān)注，以此建構(gòu)獨(dú)立的法官等級(jí)晉升體系。但是，由于傳統(tǒng)人事制度的歷史慣性以及法官等級(jí)晉升體系的初建，內(nèi)部人事管理制度仍處于新舊交接的狀態(tài)，既有的法院人事管理制度在法官職務(wù)等級(jí)晉升以及崗位調(diào)整等方面仍然發(fā)揮著重要作用，由此導(dǎo)致地方規(guī)則很難立刻構(gòu)建起以法官績(jī)效考核結(jié)果為核心的人事辦法與實(shí)施細(xì)則。當(dāng)然，員額法官的退出問(wèn)題是一個(gè)例外。員額法官是員額制改革后新出現(xiàn)的一個(gè)制度，其與法院傳統(tǒng)人事制度基本不存在關(guān)聯(lián)性，法官績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用在此處較容易獲得突破。

地方規(guī)則對(duì)待法官績(jī)效考核結(jié)果與法官等級(jí)晉升和崗位調(diào)整關(guān)系的謹(jǐn)慎態(tài)度，也在一定程度上反映了外界對(duì)法官績(jī)效考核影響法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的擔(dān)憂。晉升是職業(yè)制法官體制的關(guān)鍵內(nèi)容，其基本思路為通過(guò)上級(jí)對(duì)法官審判質(zhì)量的評(píng)估，并以此作為是否晉升的根據(jù)。〔30〕[美]理查德·波斯納：《法官如何思考》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第121、123頁(yè)。司法人事制度極易對(duì)法官獨(dú)立造成影響，為了防止這種負(fù)面效應(yīng)，必須對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍作出明確限制。如德國(guó)聯(lián)邦職務(wù)法庭認(rèn)為“這種評(píng)估的目的不在于對(duì)法官作出某種人事處理，而僅僅是對(duì)法官業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)”，而且“職務(wù)評(píng)核也不應(yīng)對(duì)法官造成任何心理影響”；〔31〕孔祥承：《德國(guó)法官職務(wù)監(jiān)督制度及其對(duì)我國(guó)的啟示——兼評(píng)〈關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)〉》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。美國(guó)法官司法評(píng)估主要是用于法官自我改進(jìn)等，但法官評(píng)估和法官懲戒并非完全對(duì)應(yīng)。〔32〕羅燦、興成鵬：《美國(guó)法官如何面對(duì)績(jī)效評(píng)估》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年8月26日第11版。但以《保護(hù)履職辦法》的規(guī)定來(lái)看，其目的似乎在于建立法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與法官等級(jí)晉升和崗位調(diào)整的直接關(guān)系。樣本規(guī)則的相關(guān)規(guī)定則更為嚴(yán)苛，直接將法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為員額法官退出的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，《N規(guī)定》規(guī)定，“連續(xù)2年績(jī)效考評(píng)被確定為不稱職等次的，予以辭退”；〔33〕《N規(guī)定》第31條。《T規(guī)定》規(guī)定“對(duì)年度考核不滿60分的員額法官，按照相關(guān)規(guī)定，經(jīng)黨組研究，退出員額”。〔34〕《T規(guī)定》第13條。如此嚴(yán)格的規(guī)定雖然可以強(qiáng)化法官的監(jiān)督管理，但必然會(huì)使法官過(guò)分關(guān)注績(jī)效考核本身，進(jìn)而損害審判權(quán)的依法獨(dú)立行使。

（二）法官績(jī)效考核結(jié)果與績(jī)效獎(jiǎng)金分配

《考核辦法》第16條、第17條規(guī)定了法官績(jī)效考核結(jié)果與績(jī)效獎(jiǎng)金分配的關(guān)系，一是根據(jù)法官績(jī)效考核結(jié)果將績(jī)效獎(jiǎng)金區(qū)分為四檔，具體檔位標(biāo)準(zhǔn)與比例的設(shè)定則由地方法院決定；二是授權(quán)地方法院可將績(jī)效獎(jiǎng)金區(qū)分為基礎(chǔ)部分（不超過(guò)40%）和獎(jiǎng)勵(lì)性部分（不低于60%）。總體來(lái)看，地方規(guī)則對(duì)績(jī)效獎(jiǎng)金的設(shè)置可分為三種模式：第一，四檔獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金模式，即根據(jù)不同系數(shù)設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金的四個(gè)檔次，并根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果分別發(fā)放，《Q規(guī)定》和《T規(guī)定》采用此種模式；〔35〕當(dāng)然，在具體獎(jiǎng)金系數(shù)設(shè)計(jì)上，各規(guī)則也有所不同。如《Q規(guī)定》規(guī)定，績(jī)效考核確定為第一檔、第二檔、第三檔、第四檔的，分別按1.2、1.0、0.8、0的系數(shù)發(fā)放；《T規(guī)定》規(guī)定，績(jī)效考核確定為第一檔、第二檔、第三檔、第四檔的，分別按1.2、1.0、0.5、0的系數(shù)發(fā)放。第二，兩檔獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金模式，即不單獨(dú)設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金的檔次，而是根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果確定是否發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金只區(qū)分發(fā)放和不發(fā)放兩種，《N規(guī)定》采用此種模式；〔36〕考評(píng)結(jié)果為“優(yōu)秀”和“稱職”的法官都可以享受績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)，而考評(píng)結(jié)果為“基本稱職”和“不稱職”的法官則不享受績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)。第三，不分檔獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金模式，即不設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金的檔次，而依據(jù)個(gè)人績(jī)效得分與獎(jiǎng)金基礎(chǔ)的乘積直接確定獎(jiǎng)金數(shù)額，《Y規(guī)定》采用此種模式。

筆者認(rèn)為，在上述模式設(shè)置中，四檔獎(jiǎng)勵(lì)模式可能更符合司法實(shí)踐的要求。一方面，不分檔獎(jiǎng)勵(lì)模式并不符合法官績(jī)效考核目的。不分檔獎(jiǎng)勵(lì)模式中，法官績(jī)效完全與個(gè)人績(jī)效得分掛鉤，這是現(xiàn)代公司績(jī)效考核的典型方式。但是，法院畢竟不是謀求經(jīng)濟(jì)利益的公司，法官也非積極創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的公司員工，審判工作亦不能完全量化為金錢。這種將司法辦案完全與法官績(jī)效收入掛鉤的模式，將誘發(fā)法官對(duì)績(jī)效指標(biāo)的過(guò)度追求，進(jìn)而可能影響司法公正。

另一方面，兩檔獎(jiǎng)勵(lì)模式和四檔獎(jiǎng)勵(lì)模式在一定程度上克服了不分檔獎(jiǎng)勵(lì)模式可能帶來(lái)的“唯指標(biāo)論”，但兩檔獎(jiǎng)勵(lì)模式未能實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)作用，且在負(fù)面評(píng)價(jià)上可能對(duì)法官辦案造成不當(dāng)影響。首先，四檔獎(jiǎng)勵(lì)模式在激勵(lì)法官方面作用更為突出。兩檔獎(jiǎng)勵(lì)模式中只有“發(fā)放”或“不發(fā)放”兩種，而四檔獎(jiǎng)勵(lì)模式中的檔次設(shè)定更為多元，而且通常也設(shè)定一定的獎(jiǎng)勵(lì)性激勵(lì)，如第一檔可發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)級(jí)的120%。其次，兩檔獎(jiǎng)勵(lì)模式對(duì)法官的負(fù)面評(píng)價(jià)過(guò)于嚴(yán)厲，可能會(huì)對(duì)法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)造成不當(dāng)干擾。兩檔獎(jiǎng)勵(lì)模式中為了體現(xiàn)激勵(lì)作用，對(duì)考評(píng)結(jié)果為“不稱職”和“基本稱職”的法官不發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金。對(duì)于考核結(jié)果為“不稱職”的法官取消獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金并無(wú)問(wèn)題，但對(duì)于考核為“基本稱職”的法官仍取消其績(jī)效獎(jiǎng)金則可能有一定問(wèn)題。“基本稱職”意味著法官已經(jīng)完成法院大部分的工作任務(wù)，理應(yīng)基于工作量向其發(fā)放相應(yīng)的績(jī)效獎(jiǎng)金。基于同樣的考慮，“優(yōu)秀”、“稱職”和“基本稱職”之間獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效獎(jiǎng)金的差別也不宜過(guò)大，防止因差別過(guò)大而引發(fā)法官對(duì)績(jī)效工資和績(jī)效考核的過(guò)度追求，《T規(guī)定》中1.2、1.0、0.8和0的四檔設(shè)計(jì)可能是一個(gè)較優(yōu)方案。

五、法官績(jī)效考核的若干反思與完善路徑

通過(guò)上文分析可以發(fā)現(xiàn)，地方規(guī)則在落實(shí)最高人民法院相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)法官績(jī)效考核制度作了相應(yīng)發(fā)展或限制，就法官績(jī)效考核制度的完善提供了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，除卻具體規(guī)定的技術(shù)性問(wèn)題，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前法官績(jī)效考核仍存在一系列制度性疑難，應(yīng)當(dāng)在未來(lái)改革中予以完善。

第一，法官績(jī)效考核制度的法律定位需要進(jìn)一步明確，尤其需理順與其他考評(píng)制度的關(guān)系。除績(jī)效考核外，現(xiàn)行法也對(duì)法官規(guī)定了一系列考核制度，如《公務(wù)員法》的公務(wù)員考核和《法官法》的法官考核，且這些考核均與級(jí)別、工資、崗位以及評(píng)優(yōu)評(píng)先有關(guān)。樣本規(guī)則大都將績(jī)效考核與年度考核嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，將績(jī)效考核作為一項(xiàng)新的考核制度引入，如《Y規(guī)定》中明確提出“績(jī)效考核是對(duì)公務(wù)員年度考核中的工作業(yè)績(jī)的考核，是公務(wù)員年度考核的重要內(nèi)容之一。績(jī)效考核工作不能取代年度考核工作，績(jī)效考核結(jié)果也不等同于年度考核結(jié)果”。〔37〕《Y規(guī)定》第5條。這種疊床架屋的設(shè)計(jì)，一方面可能會(huì)帶來(lái)法官的“考核累”，另一方面也可能會(huì)造成法官績(jī)效考核制度功能的虛化。法官績(jī)效考核制度意在強(qiáng)化法官業(yè)績(jī)?cè)诜ü贂x級(jí)晉職、崗位調(diào)整中的作用，而現(xiàn)行復(fù)雜的考核設(shè)計(jì)則使績(jī)效考核在法官晉升、崗位調(diào)整等方面的作用不可避免地被稀釋和弱化，甚至?xí)狗ü倏?jī)效考核制度僅成為績(jī)效獎(jiǎng)金分配的依據(jù)。實(shí)際上，從《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱為《司法責(zé)任制意見(jiàn)》）和《保護(hù)履職辦法》的規(guī)定來(lái)看，最高人民法院希望用法官績(jī)效考核和法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)來(lái)取代當(dāng)前的法官考核制度。〔38〕《司法責(zé)任制意見(jiàn)》第13條規(guī)定：“業(yè)績(jī)檔案應(yīng)當(dāng)以法官個(gè)人日常履職情況、辦案數(shù)量、審判質(zhì)量、司法技能、廉潔自律、外部評(píng)價(jià)等為主要內(nèi)容”，而且并明確業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果是“應(yīng)當(dāng)作為法官任職、評(píng)先評(píng)優(yōu)和晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。”這與《法官法》和《公務(wù)員法》中規(guī)定的考核并無(wú)區(qū)別。法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和法官績(jī)效考核實(shí)質(zhì)上對(duì)《法官法》和《公務(wù)員法》中的“考核”起到了替代和細(xì)化的作用。因此，未來(lái)應(yīng)圍繞法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和法官績(jī)效考核來(lái)重構(gòu)法官考核制度。

第二，法官績(jī)效考核制度中過(guò)度重視辦案數(shù)量的做法應(yīng)當(dāng)反思。雖然辦案數(shù)量在很大程度上反映了法官的工作意愿和工作績(jī)效，但不應(yīng)過(guò)度重視。地方性規(guī)則對(duì)法官辦案數(shù)量考核的重視，與當(dāng)前法院所面臨的巨大辦案壓力有關(guān)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)、越是審級(jí)較低的法院，越是注重辦案數(shù)量的考核，甚至其重視程度已經(jīng)超過(guò)了“案件質(zhì)量”。〔39〕如《Q規(guī)定》中“辦案數(shù)量”的分值達(dá)到60分，占法官績(jī)效考核總分值的50%；《Y規(guī)定》中“辦案數(shù)量”為60分，占總分值的60%。《Q規(guī)定》第21條，《Y規(guī)定》第12條。而且，地方法院為了鼓勵(lì)法官多辦理案件，大都規(guī)定了法官超過(guò)部門平均辦案數(shù)量或核定辦案數(shù)量的加分措施，雖然這些措施的確可以促使法官盡可能多辦理案件，但也可能會(huì)不當(dāng)侵犯法官的獨(dú)立裁判與公正司法。〔40〕如筆者在G區(qū)基層人民法院訪談期間了解到這樣一種情況，部分法官為了完成結(jié)案數(shù)量的要求，要求當(dāng)事人先撤回訴訟再重新提起訴訟，這樣算作兩起案件。筆者認(rèn)為，對(duì)法官辦案數(shù)量的考核應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)一種平衡，防止“過(guò)度”，可嘗試運(yùn)用正態(tài)分布原理設(shè)定辦案數(shù)量考核基準(zhǔn)，并以此基準(zhǔn)制進(jìn)行加分減分。地方性規(guī)則主要用部門平均辦案數(shù)量來(lái)作為基礎(chǔ)考核值，低于平均辦案數(shù)量的減分，高于平均辦案數(shù)量的加分。使用部門平均辦案數(shù)量來(lái)考核，則意味著有一半的法官辦案數(shù)量會(huì)低于這一數(shù)值，這種考核對(duì)法官依法履職將產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。隨機(jī)分案的情形下，法官辦案數(shù)量總體上符合正態(tài)分布，這也意味著大部分法官辦案數(shù)量都不會(huì)過(guò)分偏離部門平均辦案數(shù)量。所以，可以借鑒正態(tài)分布的置信區(qū)間，將90%左右的法官納入到基礎(chǔ)考核值對(duì)應(yīng)的范圍內(nèi)，超過(guò)該基礎(chǔ)考核值的加分，低于該基礎(chǔ)考核值的減分。如此，可使加分和減分的法官都不會(huì)太多，從而盡可能防范辦案數(shù)量考核產(chǎn)生的不利影響。此外，在強(qiáng)化辦案數(shù)量考核的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同等重視對(duì)法官辦案質(zhì)量以及辦案效果等內(nèi)容的考核。法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)司法公正為首要任務(wù)。雖然法院面臨巨大的辦案壓力，但仍然要確保司法公正的實(shí)現(xiàn)。

第三，法官績(jī)效考核應(yīng)綜合運(yùn)用定性考核與定量考核方法。各法官績(jī)效考核規(guī)則都確立了以量化考核為主的思路，這主要是對(duì)過(guò)去行政化考核的反思的結(jié)果。模范的考核規(guī)則應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)考核內(nèi)容的量化，將考核內(nèi)容分解為二級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)和三級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)等。但是，對(duì)難以量化的指標(biāo)則仍應(yīng)設(shè)置科學(xué)的定性考核方法，在具體的制度設(shè)計(jì)上應(yīng)取長(zhǎng)補(bǔ)短。雖然考慮到我國(guó)司法現(xiàn)實(shí)，對(duì)法官進(jìn)行量化績(jī)效考核更有利于建構(gòu)客觀化的考評(píng)機(jī)制，但也應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用定性的考核方法，特別是對(duì)于辦案質(zhì)量、辦案效果等主觀性較強(qiáng)的考核內(nèi)容。而且，作為“法律帝國(guó)里的王侯”〔41〕[美]羅納德·德沃金：《法律帝國(guó)》，李常青譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第361頁(yè)。的法官應(yīng)具有很強(qiáng)的職業(yè)榮譽(yù)感，而績(jī)效考核則是以假定法官可能存在工作問(wèn)題為前提，過(guò)度績(jī)效考核必然會(huì)挫傷法官基于主體性基礎(chǔ)上而獲得職業(yè)尊嚴(yán)感。〔42〕張建：《法官績(jī)效考評(píng)制度的法理基礎(chǔ)與變革方向》，載《法學(xué)論壇》2018年第2期。域外的法官考核制度在考核方法的綜合運(yùn)用上值得我們借鑒參考。例如，美國(guó)州法官考評(píng)制度中綜合運(yùn)用司法觀察、法官互助以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等多種方法；〔43〕陳杭平：《在司法獨(dú)立與司法負(fù)責(zé)之間——美國(guó)州法官考評(píng)制度之考察與評(píng)析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。德國(guó)法官考評(píng)制度中，法院院長(zhǎng)需要在全面了解被考評(píng)法官的基礎(chǔ)上作出包含自己評(píng)價(jià)的考評(píng)書(shū)。〔44〕前引〔19〕，馮文生文。當(dāng)然，對(duì)法官績(jī)效進(jìn)行定性考核并非意味著將考核權(quán)交由院庭長(zhǎng)或法官同事，其更多的是借助于第三方評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，通過(guò)引入第三方評(píng)價(jià)的辦法，能夠使法官考評(píng)結(jié)果更為客觀地反映法官的工作實(shí)績(jī)。〔45〕例如，臺(tái)灣地區(qū)“各級(jí)法院法官評(píng)核辦法”第4條規(guī)定：“法官評(píng)核由受評(píng)核案件當(dāng)事人、告訴人、訴訟代理人、告訴代理人及辯護(hù)人針對(duì)個(gè)案填寫(xiě)法官評(píng)核意見(jiàn)調(diào)查表，就受評(píng)核人在各項(xiàng)評(píng)核項(xiàng)目之表現(xiàn)，評(píng)定分?jǐn)?shù)”。