關于業主委員會社區治理糾紛法律適用問題的思考

北京市石景山區人民法院課題組

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要打造共建共治的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理中心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。隨著城市房地產業迅速發展，住宅商品化進程不斷加快以及物業管理服務的市場化，住宅小區內業主共同聚居成為現代生活常態，業主委員會在城市化進程和社區建設中不斷發展和壯大。業主委員會作為新興的社區自治組織，在維護全體業主在物業管理活動中合法權益、促進社區安定和諧等方面發揮了重要作用。但是，伴隨著民主意識、法治意識以及維權意識的逐步提高，業主利益需求多樣化，城市住宅小區內業主委員會與業主、物業企業、房地產開發商等之間的訴訟糾紛越來越引起社會關注，矛盾沖突愈加激烈。為此，課題組立足于對北京市法院五年來（2013年1月1日至2017年12月31日）1573份涉業主委員會糾紛案件生效裁判文書統計數據分析，在深入調查業主委員會運行現狀基礎上，圍繞業主委員會運行中糾紛案件類型特點、面臨的突出問題、成因等進行歸納總結分析，針對業主委員會訴訟主體資格、建筑物區分所有權、業主撤銷權、業主知情權等案件法律適用的熱點、難點問題提出對策和建議，以期對今后類型化案件的化解及司法裁判尺度統一發揮借鑒作用。

一、業主委員會訴訟糾紛案件現狀實證分析

根據北京法院智匯云智能搜索統計數據，課題組對北京市三級法院2013年1月1日至2017年12月31日五年來1573份涉及業主委員會的生效裁判文書進行實證分析，發現涉業主、業主委員會基于建筑物區分所有權、業主撤銷權、知情權等糾紛案件總體呈以下特點：

（一）案件數量增長幅度較快，總體呈逐年上升趨勢

近年來，由于民主、法治意識的增強以及代表業主利益的業委會維權運動的增加，業主、業委會與物業公司、房地產開發商之間的利益沖突日益復雜和尖銳化，訴訟糾紛頻發。五年來，北京市院受理業主、業委會、物業服務公司、開發商就小區內建筑物的業主共有權部分、業主專有權部分的權屬、使用、收益、處分等建筑物區分所有權糾紛以及業主為共同管理事務引發的業主撤銷權、業主知情權等糾紛案件數量增幅較快。其中，2013年受理213件、2014年183件、2015年235件、2016年566件、2017年376件，案件數量總體呈增長趨勢。業主委員會運行不規范、不透明引發業主撤銷權、業主知情權糾紛案件數量增幅較大。

圖1 涉業主、業主委員會案件數量趨勢

（二）糾紛案件的類型、案由相對高度集中，訴訟主體涉及范圍廣

根據統計的裁判文書數據，涉業主、業委會案件的類型高度集中，案由主要集中在建筑物區分所有權（包括業主專有權糾紛、業主共有權糾紛、車位糾紛、車庫糾紛）、業主知情權糾紛、業主撤銷權糾紛等案件類型，訴訟參加主體呈多樣化特點，既包括房屋的產權人、共有人、實際使用人、承租人，又包括業主委員會、物業公司、開發商、業主鄰里之間等。建筑物區分所有權糾紛、業主知情權糾紛、業主撤銷權糾紛等案件類型涉及人數眾多，訴訟主體參與范圍廣，產生的社會影響較大。其中，建筑物區分所有權糾紛（包括業主共有權糾紛、車庫糾紛、車位糾紛）這三類糾紛案件占54.9%、業主撤銷權糾紛案件占32%、業主知情權糾紛案件占10%。業主、業委會、開發商等主體之間就小區內建筑物專有部分權屬、使用、收益、處分等引發的業主專有權糾紛案件占3%。

（三）糾紛案件的事實及法律關系交織復雜，化解難度較大

涉業主、業委會糾紛案件的事實認定和法律關系相對較為復雜。以業主撤銷權糾紛為例，不僅涉及對原告起訴或被告應訴的訴訟主體資格等程序性事實的審查判斷，還涉及對業委會決議程序的合法性以及是否損害業主的合法權益等實體事實的審查，不同事實交錯復雜，多重法律關系相互交織，增加了糾紛案件的調處難度。由于不同訴訟主體對訴求主張的預期以及所依據理由的主觀認識的差異，加之糾紛的時間跨度長，矛盾積怨深，如不能穩妥處理可能導致矛盾激化，以訴訟方式難以有效解決。因此，糾紛案件的調撤和服判息訴率低，上訴和申請再審率高。相當一部分糾紛案件雖經一審、二審、再審程序，仍難以有效化解。〔1〕2018年9月26日上午，北京市石景山區人民法院結合報告內容召開了《關于業主委員會糾紛案件審理中發現的問題及對策建議的新聞通報會》，通報會就北京市法院2013年1月1日至2017年12月31日五年來涉業主委員會糾紛案件基本情況及特點進行了通報，并提出對策和建議。《人民法院報》《中國商報》《新京報》《正義網》《北京法院網》《人民網·經濟》《中國經濟網·法制》等媒體進行了刊載報道。

（四）訴訟糾紛具有群體性特征，社會關注程度和潛在影響大

業委會代表全體業主對小區公共場所、設施等權屬確認、公益收入的項目分配使用、公共維修資金的支配等糾紛案件，一定程度上具有公共利益維權的性質，涉及人員眾多，業主反映較大，社會各界關注的程度較高，群體性特征明顯，隱含潛在不穩定的風險，處理不當可能影響社會的和諧穩定。小區內一些業主就共性利益問題往往形成不同利益群體，不同的利益群體之間多還存在不可調和的矛盾或利益沖突，糾紛的群體性特征使處理結果有一定的示范效應的后果。業主撤銷權糾紛、業主知情權糾紛案件多具有較強的集團訴訟性質，訴訟參與主體群體化特征明顯。

二、業主大會、業主委員會成立及運行中存在的突出問題及其成因分析

（一）業主委員會組織內部自治管理面臨矛盾沖突

業主委員會內部自治管理面臨的沖突是指，不同業主、業主與業委會、業委會內部成員及業主大會之間就業主大會選舉成立業委會、業委會決議等利益分歧造成的利益沖突。一是業主委員會存在成立率低、成立難等難題。業主對成立業主大會或參與共同管理物業事務的積極性不高，業委會成立后受到小區內廣大業主認同難現象比較普遍。業主與業委會的權利義務關系不明確，業主委員會對社區內業主不能形成有力制約，工作被動、效率低。個別業主缺乏自律，無視管理公約，擅自占用共用部分或侵害相鄰業主利益引發矛盾糾紛。二是業主委員會內部組織機構松散，組織管理、決議程序不科學、不規范、不公開等問題，易引發業主、業委會內部成員等不同利益主體之間的利益糾紛。業主大會、業委會的決定或決議損害小區業主的合法權益或對業主的知情權、監督權的漠視，造成業主的不滿或抵觸。三是業主委員會委員缺少任職資格限制及任期屆滿后的考評機制。業主委員會成員不勝任職責、隨意辭職、辭職后補選難、任期屆滿后難以延續等問題突出。業主撤銷權糾紛中撤銷決議內容相當一部分糾紛涉及業主委員會委員選聘、任職資格、換屆后印章交接等問題，這集中反映了業主委員會換屆難引發的利益沖突。

（二）業主委員會參與社區治理面臨的利益沖突

業主委員會對外參與社區治理活動沖突指業主委員會與開發商、物業企業、居委會以及基層政府組織之間的利益沖突。業主、業主大會、業主委員會、物業企業、開發商等利益需求不同，各方利益沖突不能有效解決，由此可能引發糾紛。糾紛主要歸因于以下三種情形：一是業主委員會與開發商在處理房產銷售過程中違約、違規以及建筑物專有、共有部分權屬等產生利益紛爭。二是業主委員會與物業企業就物業管理事務、物業服務合同履行、公益項目收取、分配等多存在重大利益分歧。物業的選聘、收益項目利益分配、公共維修資金使用等關系全體業主切身利益，成為業主、業主委員會與物業企業糾紛爆發的集中點。三是業主委員會與居委會、政府管理部門溝通、協調不暢導致沖突。業主委員會在籌備、選舉中與居委會介入不當易產生分歧；街道辦事處、鄉鎮政府對指導成立業主大會心存顧慮，消極、怠于履行協助、指導監督職能，業主委員會與主管部門就備案登記審批或監督管理問題時常產生爭議。

圖2 業主、業主大會、業主委員會與物業、開發商、行政單位之間的關系

（三）業主大會與業主委員會職權責不明晰，職能有效發揮受限

業主自治團體之間關系定位不明確，相互之間未形成完善的管理和制約機制，導致職權責不分，降低自治團體的民主性和業主參與的積極性。《物權法》第76條、《物業管理條例》第11條、第15條〔2〕《物業管理條例》第11條：下列事項由業主共同決定：（一）制定和修改業主大會議事規則；（二）制定和修改建筑物及其附屬設施的管理規約；（三）選舉業主委員會或者更換業主委員會成員；（四）選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人；（五）籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金；（六）改建、重建建筑物及其附屬設施；（七）有關共有和共同管理權利的其他重大事項。分別規定了業主大會、業主委員會的權利和職責，但相對于繁雜多變的現實狀況，業主大會、業主委員會具體權限劃分界定顯得過于原則，造成業主委員會職責范圍模糊，在權利行使中不斷與業主、物業企業等主體產生利益沖突。法律雖規定了業主委員會的職權，但未明確其法律責任及責任后果承擔，現實中業主委員會濫用職權或怠于履行職責，侵害業主合法權益的情形時有發生。業委會的職責要依靠那些熱愛公益事業、具有一定責任心及組織能力強的業主負責貫徹履行。目前獎勵酬勞制度缺失，導致權利義務分配不平衡，業主委員會的成員在面臨各種利益矛盾沖突時，采取消極、離職方式被動應付，有的甚至出現集體辭職現象。離職后選舉、換屆等難題，也嚴重影響到業主委員會職能的正常發揮。

（四）組織機構不健全，服務理念缺失，違法現象時有發生

作為業主大會常設執行機構，業主委員會須遵循社會組織運行所必備的規則、章程和程序。一些業主委員會不能有效參與社區治理活動，缺少必備的組織章程；業主公約等內部議事規則、表決程序、職責分工、辦公、經費來源保障等相關重要事項缺乏具體規定；組織機構內部議事制度不健全，不能做出有效決議和管理決定，致使小區物業管理混亂。從社區自治理念角度看，業主委員會及其成員缺乏民主意識、服務意識和協作理念，缺乏組織業主參與社區公共事務管理的能動性和主動性，缺乏對業主的尊重，有的擅自超越職權，不征求廣大業主意見，擅自做出損害業主合法權益的決定；有的甚至徇私舞弊，謀求個人利益，背離成立業主委員會的宗旨。

（五）業主委員會運作缺乏有效監督管理和制約機制

《物業管理條例》規定了業主、業主大會監督業主委員會的職責，但缺乏對應程序保障和監督機制，業主委員會在實際運作中擁有相當大的決策權，臨時業主大會對業主委員會監督存在實際操作的困難，個別業主力量難以實施有效監督。多數業主委員會處于自發的活動狀態，相關政府管理部門除履行備案登記職責外，缺乏相關糾紛裁決權和問責機制，監督、管理的執法主動性有限。從司法審判角度來看，業主大會選舉成立業委會、業委會任職期滿解散、業委會成員選舉資格等問題因不屬于人民法院民事案件受案的范圍，相關問題無法通過訴訟途徑及時予以矯正。

三、審理涉業主委員會糾紛案件的法律適用難點問題

（一）業主大會、業主委員會訴訟主體地位不明確，司法裁判標準和尺度有待統一

《物權法》第83條第2款〔3〕《中華人民共和國物權法》第83條第2款：業主大會和業主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。規定業主委員會在特定區域范圍內針對特定“公益行為”有作為原告起訴的權利，但對特定區域范圍之外其他事宜又須經業主大會授權才具備起訴資格。作為社區自治組織是否具備訴訟主體資格能夠當然地參加民事訴訟，面臨立法、司法解釋填補的空白。〔4〕蔡欣欣：《業主自治管理團體的法律定位及其立法完善》，載《西南石油大學學報（社會科學版）》2009年第5期。業主大會、業委會參加訴訟時的主體地位不明確，業主尋求司法救濟時行使訴訟權利不規范等問題，不僅影響到法院對業委會、業主大會訴訟主體資格的認定標準，還將導致業主在尋求司法救濟的路徑上走彎路。關于業主委員會能夠起訴和應訴的范圍，以及業委會參加訴訟是否必須經業主大會授權問題，有的意見認為業主委員會具有直接以自己名義參加訴訟的資格；〔5〕最高人民法院〔2002〕民立他字第46號意見：根據《物業管理條例》規定，業主委員會是業主大會的執行機構，根據業主大會的授權對外代表業主進行民事活動，所產生的法律后果由全體業主承擔。業主委員會與他人發生民事爭議的，可以作為被告參加訴訟。有的認定須取得全體業主或業主大會授權才具有提起訴訟的資格，〔6〕北京市第二中級人民法院（2015）二中民終字第12207號民事裁定書、北京市第一中級人民法院（2016）京01行終923至930號行政裁定書。也有意見認為業主委員會作為執行機構，其訴權來源于全體業主賦予的代表權，本身不是訴爭權利承受者，不享有裁判結果所確定的實體權利，未經業主大會授權，無權以自己名義提起訴訟。〔7〕北京市第二中級人民法院(2017)京02民終10165號民事裁定書。關于業主大會是否具有訴訟主體資格，實踐中亦多存在爭議：有的認定業主大會具備訴訟主體資格，可以被告名義參加訴訟；〔8〕北京市順義區人民法院（2017）京0113民初484號民事判決書及8165號民事判決書、北京市第三中級人民法院（2017）京03民終8137號民事調解書。有的認定業主大會系決策機構，不直接對外從事民事活動，不具備訴訟主體資格。〔9〕北京市第二中級人民法院（2017）京02民終1762號民事裁定書，其裁判要旨為：業主大會履行職責的行使采取的是召開會議的方式，系決策機構，一般不直接對外從事民事活動，且并非常設機構，故不符合民事訴訟主體成立條件。業主大會、業主委員會訴訟主體資格認識分歧，給司法裁判造成很大不便。由此可見，業主大會、業委會是否當然具備參加民事訴訟的主體資格,業委會參加訴訟時起訴和應訴的范圍以及是否必須經業主大會的授權，需要相關立法和司法解釋予以明確。

（二）業主個人利益與共有權益矛盾沖突及利益協調問題

我國《物權法》對建筑物區分所有權中業主共有部分及業主共同管理、決定的事項作出了規定，但規定的比較原則。實踐中，業主專有部分與共有部分的權利行使邊界爭端多發。如開發商與業主就車位、車庫歸屬沒有約定或約定不明，如何確定其權屬及收益分配問題；建筑物樓頂平臺、人防工程、小區供電、供水、供熱、供氣、有線電視、網絡設施等是否屬于業主共有因沒有明確規定，這些資源及收益歸屬問題爭議時有發生。有些開發商利用信息優勢，將業主共有建筑設施當作專有部分出售或占為己有，導致小區業主共有權和開發商所有權的沖突時有發生。法律對業主共同管理、決定事項范圍規定的概括性和原則性，實踐中對如何合理劃定業主共同管理、決定事項范圍亦存較大爭議。擅自侵占住宅小區內的共用設施、不按照物業合同約定的標準履約以及任意降低物業服務質量、服務不達標等問題，不僅關涉小區全體業主的共同利益，而且業主的個體利益亦密切相關。如何有效的進行平衡和協調小區內不同業主、利益群體之間的利益沖突，考驗著司法裁判者的智慧。

（三）業主撤銷權權利行使不規范及裁判標準不統一問題

一是業主撤銷權行使主體問題。一些不符合業主資格的承租人、未取得規劃審批手續的建房人、“小產權”房買受人等以權益受損提起訴訟；一些曾參加業主大會投贊成票或未明確提出異議的業主以權益受損或決議程序違法提起訴訟。二是業主撤銷權對象的內涵和外延不明確。法律將業主撤銷權客體限定為業主大會或業主委員會的決定，但未明確決定的內涵和外延。實踐中，有的業主撤銷權行使的對象屬于業主大會或業主委員會自治范疇內履行職責或內部管理事項；甚至有的業主撤銷權針對的屬于業主大會成立、選舉問題或就業委會成員的資格、業委會主任、副主任的推選決議、業委會及成員履行職責決定等內部程序性事項。三是業主撤銷權案件舉證責任分配標準不一。實踐中，有的對業主大會或業主委員會決議程序合法性僅作形式審查；有的將決議程序合法性舉證責任分配給業主委員會，并對決議程序是否合法進行實質性審查；還有的認為應對業主實體權益是否受侵害以及決議程序是否合法同時進行審查。不同舉證責任分配直接影響到不同法律后果承擔。

（四）業主知情權行使邊界不清，權利濫用亟需規范問題

業主知情權作為建筑區劃內業主共有權以及共同管理權相關事項的權利，是業主對共有部分使用、收益等行使管理權和監督權的基礎。法律、司法解釋對知情權做出了原則性和列舉式規定，〔10〕《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第13條：業主請求公布、查閱下列應當向業主公開的情況和資料的，人民法院應予支持：（一）建筑物及其附屬設施的維修資金的籌集、使用情況；（二）管理規約、業主大會議事規則，以及業主大會或者業主委員會的決定及會議記錄；（三）物業服務合同、共有部分的使用和收益情況；（四）建筑區劃內規劃用于停放汽車的車位、車庫的處分情況；（五）其他應當向業主公開的情況和資料。但權利行使界限不明導致業主要求公布、查閱一些看似刁難但又有一些合理之處的信息文件時，能否獲得法院支持，只能依靠法官對業主知情權行使邊界的界定。〔11〕尹祖勇：《淺析業主知情權——以五業主訴小區業主委員會和物業管公司為例》，西南政法大學2012年“政法干警招錄培養體制改革試點班”法律碩士專業學位論文。實踐中，業主知情權行使諸如業主知情權范圍、權利義務主體及權利濫用防范等存在現實操作困難：一是業主知情權爭議焦點主要集中在知情權范圍的深度、廣度和時間維度方面。對業主要求查閱和公布哪些、何時的材料和文件的合理界定難。對業主請求查閱業主大會的選票、投票表決原始票據、招投標文件等主張，有觀點認為業主表決原始材料屬于決議支持材料，應向業主公開；〔12〕薛源：《業主知情權存在問題探討》，載《南京社會科學》2014年第8期。有的認為不屬于司法解釋兜底條款范圍，屬于業主決議過程中可能產生的過程性資料，不屬于司法解釋明確列舉知情權的范圍；〔13〕北京市第一中級人民法院（2016）京01民終790號民事判決書。還有的認為業主要求公布、查閱的業主大會表決票等涉及其他業主隱私且無法律依據不予支持。〔14〕北京市海淀區人民法院（2015）海民初字第28547號、北京市第一中級人民法院（2015）一中民終字第3083號民事判決書。實踐中對業主知情權的行使，一般不受時效的限制，業委會、物業服務公司檔案管理制度的不健全，造成對業主請求公示資料的時間范圍需要法院根據資料保存現狀等實際情況來確定。二是關于業主知情權的權利和義務主體認定問題。實踐中，有的認定法律規定的業主系行使知情權權利主體，業主委員會未經授權向物業公司行使知情權的主張超出了業主大會執行者的權限；〔15〕北京市第二中級人民法院（2016）京02民終6388號民事裁定書、北京市第二中級人民法院（2017）京02民終10165號民事裁定書。有的認定業主委員會屬于知情權權利行使主體，其要求物業企業公布、查閱或復印應當向業主公開材料的主張是符合立法本意和法律規定的。〔16〕北京市第二中級人民法院（2016）京02民終8719號民事判決書。對公房承租人是否可以作為知情權的權利主體，有人持否定態度。〔17〕北京市第一中級人民法院（2016）京01民終6798號民事裁定書。三是業主知情權行使方式及限制問題。業主監督權主要通過相關文件、資料公布和查閱兩種方式行使。對以公布還是查閱抑或復印方式行使查閱權，業主的訴求主張多模糊或重復，不具針對性、便捷性和經濟性，既花費大量時間、精力，又浪費司法資源。如何綜合評判業主權利行使目的的正當性，在區分相關文件或情況性質的基礎上作出恰當判斷，考驗著司法裁判者的智慧。

四、完善業主委員會社區組織自治管理的路徑選擇

（一）明確業主委員會法律主體的性質為非法人組織民事活動主體資格

非法人組織作為一種組織形式，在世界上廣泛存在。在我國社會實踐中，非法人組織實際上也是民事活動的一類主體，其以自己的名義從事各種民事活動，應受民法調整。通常認為，業主委員會作為業主大會執行機構，根據法律規定及業主大會授權可作為民事主體從事民事活動，所產生法律后果由全體業主承擔。理論和實務界的大多數觀點也認為，業主委員會性質應納入民法規定的其他組織的范疇。《物業管理條例》第16條規定，業主委員會選舉產生后經向物業所在地的區、縣政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案后宣告合法成立。根據《民法總則》第102條“非法人組織是不具有法人資格，但是能夠以自己的名義從事民事活動的組織”有關非法人組織的規定，經依法登記備案的業主委員會雖不具有法人資格，但屬于能夠依法以自己的名義從事各種民事活動，具有應受民法調整的“非法人組織”民事主體資格的地位。因此，在行政機關依法登記備案的業主委員會，應賦予其能夠以自己名義從事相應民事活動，受民事法律規范調整的“非法人組織”主體資格。作為代表住宅小區內全體業主共同利益、監督物業公司管理和運營的民間性自治組織，業主委員會的權力基礎來源于其所代表全體業主對物業享有的所有權，進而有權代表全體業主對小區內有關物業活動一切重大事項享有共同決定和管理的權利。綜上，業主委員會的法律主體的性質應納入民法總則規定的“其他組織”的范疇。業主委員會作為執行機構和常設機構，其職權范圍應由法律、行政法規、管理規約和業主大會決定，行使職權應遵照“法無授權即禁止”原則在授權范圍內行使，但不得作出與物業管理活動無關的決定，亦不得作出與共有財產和共同事務管理無關的活動。在涉及物業管理區域內公共事務（涉及公共權益）時，應賦予業主委員會代表全體業主從事民事活動的權利能力和行為能力的主體資格。

（二）明確業主委員會授權范圍內訴訟當事人主體資格

1.業主委員會民事訴訟行為能力范圍

業主委員會在實體法上的非法人組織性質和在訴訟法上的其他組織訴訟主體地位，決定了其民事權利能力和訴訟行為能力并不能完全對應。因業主委員會無獨立的財產和自身獨立的利益，其代表全體業主參加民事活動的法律后果最終應由全體業主來承擔。對于業委會參加訴訟中主體資格問題，為保障業主的知情權和監督管理權的有效行使，防止濫用訴訟權利等情形的發生，業委會在行使涉及全體業主共同管理和決定事項，尤其涉及處分全體業主重大實體權利時，應取得業主大會的授權。對其他涉及全體業主公共利益活動事項，可賦予業委會代表全體業主以原告或被告主體身份進行起訴或應訴的權利。

2.業主委員會參與訴訟主體資格的認定

業主委員會代表全體業主參加訴訟活動時，應當提供其經依法登記成立的證明材料。一是業主委員會作為原告提起訴訟，可從形式上審查起訴是否經業主大會會議或其他合法方式獲得授權，業主管理規約或業主大會決議等可概括性地授予業主委員會對特定范圍內事項提起訴訟的權利。二是審查是否涉及小區業主物業公共利益。對于那些僅涉及個別或部分業主而與物業管理活動、公共利益無關的事項，業委會不能越權代表全體業主提起訴訟。三是業委會已經代表全體業主參加訴訟行使權利的，業主個人不能再以個人身份主張權利或要求作為必要共同訴訟主體參加訴訟。

3.業委會參加訴訟活動中授權方式問題

根據“法無明文規定即自由”以及基于訴訟便利的原則，業委會代表全體業主行使維護小區物業管理有關公共利益事宜向人民法院提起權利主張時，可無須再經業主授權。根據目前業主大會及業主委員會的現狀，在召開業主大會時對業委會的具體授權形式可采取：（1）對業委會授權事項通過召開一次或數次業主大會分別授權或集中授權；（2）通過業主大會制定管理規約對業委會進行概括授權；（3）以書面征求全體業主意見的形式進行授權；（4）依法進行其他授權。經業主大會授權，業主委員會在訴訟中可以承認、放棄、變更訴訟請求，進行和解，提起反訴或上訴。〔18〕浙江省高級人民法院民一庭：《關于審理物業服務合同糾紛案件適用法律若干問題的意見（試行）》。業主委員會根據業主公約或法律及司法解釋的規定起訴或應訴的，無須再經業主大會或業主代表大會授權。

（三）明確業主大會與業主委員會之間的關系及職責劃分

1.確定業主大會與業主委員會之間監督和管理的法律關系

業主代表大會作為全體業主組成最高權力機構，其職權主要是代表業主管理共同財產和共同事務，決定一切涉及全體業主共同利益事項的決策。業主大會職權除法律規定外，可通過管理規約進行特別規定。〔19〕王利明：《物權法研究》，中國人民大學出版社2007年版，第619頁。據此，業主大會可以通過制定管理規約特別約定或特別授權業主委員會對特定事務行使履行的職責，如在管理規約中規定或特別授權解除業主委員會委員的職務，但對業主委員會的授權不能超出業主大會自身所固有的職權范圍。如與物業公司簽訂物業服務合同的決定權應由業主大會行使，經業主大會決議后業主委員會僅是代表全體業主簽訂物業服務合同，執行的僅是業主大會的決定，與業主大會形成委托代理關系。〔20〕《物業管理條例》第15條：業主委員會執行業主大會的決定事項，履行下列職責：(一)召集業主大會會議，報告物業管理的實施情況；(二)代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同；(三)及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業服務企業履行物業服務合同；(四)監督管理規約的實施；(五)業主大會賦予的其他職責。同時，業委會與業主應屬于監督與被監督的法律關系，業委會應監督全體業主遵守管理規約，對違反管理規約行為的業主有管理和監督的責任。業主委員會應當接受業主大會的監督，業委會亦負有接受全體業主監督的義務，業委會有就其處理委托和代表的活動向全體業主說明和接受質詢的義務。

2.業委會與業主大會之間民事法律責任的承擔問題

業主大會及其授權的業委會就小區共同事務管理所做的決定，對全體業主具有約束力。業主委員會在法律、法規規定或業主大會授權范圍內從事民事活動產生的法律后果應由全體業主共同承擔。業主大會或業主可以對業主委員會違反法律、法規規定的法定義務或違反業主公約規定職責的行為，行使變更權或撤銷權。業主委員會經業主大會授權或為維護全體業主共同利益參加訴訟活動產生的法律風險及責任后果應由全體業主共同承擔。業主委員會違反法律、法規或業主團體的章程造成損失的，應當承擔賠償責任，其超越權限產生的后果應由作出越權決定和執行越權行為的業主委員會成員承擔。

（四）強化社區基層自治組織的黨組織能力建設，實現組織結構的規范化和專業化

業主委員會作為依法備案登記的社區非法人自治組織，有固定人員組織結構，要有效實現對內代表全體業主行使物業管理職能，對外代表業主大會進行民事法律行為，要強化自身組織機構和組織能力建設：一是將業主大會、業主委員會建設納入和諧社會建設范疇。科學制定業主大會、業主委員會成立和工作流程規范。在制定各類工作流程規范之前，充分聽取業主、居委會等各方意見，確保工作公開透明，充分保障業主參與權、知情權，增強公信力。相關部門加強對業主組織成立運行的指導和監督，創新業主組織實現形式；加強業主委員會基層黨組織建設，發揮基層黨組織領導和指導作用；實現社區業主自治與居民委員會基層自治組織管理有機結合。二是加強業主委員會組織行為和組織能力建設。明確業主委員會成員資格限制和任職條件，聘任具有物業管理專門知識和專業技能秘書人員，實施定期培訓制度，使其熟悉物業管理法律法規和相關政策，提升履職能力，逐步實現業主委員會組織的專業化。三是創新社區組織管理方式。利用現代網絡和信息開展網上電子業務。利用業主委員會網站、開發小區管理軟件、設立管理微信公眾號、網絡電子投票系統等方式，作為信息公開、業主間溝通、參與社區治理活動的平臺，為業主參與小區公共事務管理提供便利，將相關數據、表決票等材料電子化、信息化和固定化，提升小區管理效率。

（五）健全權力行使與制約監督機制，實現權力行使監督的體系化

一是充分發揮業主、業主大會對業委會日常履職的監督作用。通過定期召開業主大會及時修改和完善業主大會議事規則相關條款及內容，對業主委員會及成員的職責行使的范圍、界限、方式、后果負擔等設定具體的約束條款；對損害業主合法權益行為、不履行或怠于履行職責的成員，由業主大會按議事規則及時罷免；定期公布各種與業主利益相關重大事宜，保障業主知情權；業主通過行使知情權或撤銷權等，監督業主委員會日常工作或撤銷其瑕疵決議。二是健全職責權行使的監督制約機制。通過推薦、選舉或聘請熟悉法律、財務等專門業務知識的人員組成專門監事會，對業委會主任、副主任及業委會作出的重要決議等事項進行日常監督，形成權力制約機制。三是充分發揮政府主管部門、行業協會等組織的指導和監管職能。通過成立物業或業委會行業協會、制定行業規章制度等措施充分發揮行業協會自主管理和監督職能。基層政府主管部門、居委會等社區自治組織等要充分發揮行政領導、指導作用，對召開業主大會、成立業主委員會、換屆選舉等重大事項決定等加強監督，對違法選舉、侵害業主合法權益的決議等事項及時給予糾正。

五、構建糾紛類型化有效化解路徑，充分發揮司法裁判的指引和示范作用

（一）業主共有部分共有權和共同決定事項權利范圍認定問題

1.業主共有部分判斷標準問題

建筑物區分所有權是指業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。

（1）業主法定共有部分權屬認定。依照法律規定由全體業主對共有部分享有的共有權，開發商不得通過約定改變權屬。根據《物權法》第73條、第74條第3款、第79條規定，除城鎮公共道路、城鎮公共綠地、明示屬于個人的綠地之外，住宅小區內建筑區劃內的道路、綠地、其他的公共場所、公用設施、物業用房以及占用業主共有道路或其他場地用于停放汽車的車位、建筑物及其附屬設施的維修資金（電梯、水箱）均屬于全體業主共有。房地產開發商使用文字、圖形、模型等廣告向業主做出具體、明確承諾修建的共有配套設施或開發商與業主在商品房買賣合同中明確約定的共有配套設施，其成本已分攤入房價中，自動計入房屋所依附的土地之內，轉化為全體業主共有。〔21〕最高人民法院物權法研究小組編著：《〈中華人民共和國物權法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2017年版，第234頁。實踐中，對上述共有物之外的其他建設費用已分攤進入住房銷售價格，專有部分以外的其他公共場所和共用設施等均應認定為業主共有。

（2）對住宅小區內業主天然共有部分權屬的認定。根據最高人民法院《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第3條第1款第1項規定，〔22〕《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第3條：除法律、行政法規規定的共有部分外，建筑區劃內的以下部分，也應當認定為物權法第六章所稱的共有部分： （一）建筑物的基礎、承重結構、外墻、屋頂等基本結構部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設施、設備，避難層、設備層或者設備間等結構部分；（二）其他不屬于業主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權利人所有的場所及設施等。 建筑區劃內的土地，依法由業主共同享有建設用地使用權，但屬于業主專有的整棟建筑物的規劃占地或者城鎮公共道路、綠地占地除外。建筑物的基本結構、公共通行部位以及公共設施設備、公共空間等屬于天然共有部分，法律沒有規定，合同亦未約定，不具備登記條件。從自然物理屬性和功能判斷，小區共有物業包括共有配套設施和共有基地，在構造和使用上既具有共有部分非獨立性物理屬性，同時在功能和用途方面也具有作為共有部分對全體業主而言的公共性及排他使用性。小區建筑區劃內配套設施為住宅小區內環境配套服務所必須，構成共有物業相關內容。

（3）對住宅小區內約定共有部分權屬認定。建筑物區分所有權中法定和天然共有部分之外，其余的歸屬于約定共有部分。建筑規劃內車位、車庫的歸屬系當事人約定范圍，處理相關權屬爭議時，首先審查當事人之間關于車位、車庫權屬約定。約定方式可采取公開出售轉讓所有權、在商品房買賣合同中約定以優惠無償附贈或有償租賃使用。當因未約定或約定不明時產生權屬爭議時，應將項目建設時按照規劃建設（建筑區劃內規劃用于車位用途）的車位、車庫歸屬，交由雙方當事人自行協商確定；對項目建設按照規劃批準建設完成后占用業主共有道路或其他場所增設的車位，應認定屬業主共有。〔23〕最高人民法院民事審判第一庭編著：《最高人民法院〈建筑物區分所有權、物業服務司法解釋〉理解與適用》，人民法院出版社2009年版，第100頁。建設在地下空間的車庫歸屬要根據規劃批準和具體實際情況確定。通常車庫作為獨立使用的對象，一般不作為小區內共用的公共設施，車庫歸屬問題應通過約定進行解決。〔24〕前引〔21〕，最高人民法院物權法研究小組書，第240頁。

2. 業主有權共同決定管理事項的范圍

（1）業主共同決定管理事項的范圍。業主共同決定管理的事項有的屬于權利行使范圍，有的屬于履行義務范圍。凡涉及到全體業主公共利益的事項均屬于業主有權共同決定和管理的事項范圍。對有關業主行使民主管理權利方式和范圍的內容，可通過制定、修改業主大會議事規則，作為業主大會決議共同事務的程序性規范，以確保業主大會正常召開和表決。業主大會議事規則對業主大會表決程序的規定必須遵守法律強制性規定，不能通過議事規則改變法律的強制性規定。

（2）業主共同決定事項范圍的途徑。除法律規定外，可通過依法召開業主大會方式將業主共用部位、共用設施設備等共有物、共同事務管理以及對業主行為約束規范和管理等事項納入管理規約，便于業主依據規范性文件參與小區公共事務管理。業主大會也可依法在管理規約中確定業主委員會的職權，如授權業主委員會對外簽訂某項合同。〔25〕前引〔19〕，王利明書，第620頁。業主大會依法定程序制定并公示的管理規約與法律、法規的規定具有同等效力，對全體業主具有約束力。管理規約在不違反法律的強制性規定和公序良俗情形下，可以排除或補充法律的規定。〔26〕劉智慧：《論業主共同決定事項范圍的確定——以區分所有權解釋第7條的適用為中心》，載《政治與法律》2009年第8期。

（二）業主撤銷權糾紛案件的化解路徑及裁判思路

1.業主撤銷權行使主體資格

按照《物權法》第78條、《物業管理條例》第6條規定，作為原告提起訴訟的業主只能是建筑物區分所有權人。實踐中，多否定承租人、公房承租人、實際使用人等享有撤銷權資格。對此，課題組認為，經有關部門確認或經生效裁判確定享有房屋使用權或以租賃方式經備案登記取得房屋使用權的，在業主怠于行使撤銷權影響實際使用人權益時，應賦予實際使用人代為參加訴訟的權利。對福利分房、集資建房、拆遷安置等已交付使用房屋的權利人，即使尚未取得產權證明，應適當放寬起訴條件的限制。對小產權房買受人、未取得房屋規劃審批手續建設的占用人，應限制其撤銷權原告資格。根據誠實信用及“禁止反言”原則，應根據業主在表決時所表達的意見作為判斷其事后是否有權提起撤銷權之訴的標準。有權提起撤銷權的原告應是在投票表決過程中明確表示反對的業主。在表決過程中投贊成票或未明確表示異議的業主事后不得提起撤銷之訴，以維護業主大會以及業主委員會作出正當決定的法律效力，杜絕見風使舵、出爾反爾、投機取巧行為。〔27〕前引〔23〕，最高人民法院民事審判第一庭書，第180頁。未參加投票表決或未受合法通知而未參加業主大會的業主行使撤銷權不應受到限制。但是，對采取不記名方式投表決票無法查明業主表決意見的，應從決議程序及實質內容考察后作出判斷，充分保障業主訴權的行使。

2.業主撤銷權的對象范圍的限制

撤銷權的對象即撤銷權人得行使撤銷權予以消滅的既存法律關系。對此，業主大會、業主委員會的召開、成立、選舉、表決、業主委員會委員資格及選任、罷免等屬于業主大會、業主委員會內部程序性或自治范疇決定的事項，不屬于業主撤銷權和民事案件受理范圍。業主撤銷權對象必須是對小區內共同管理事項具體結論性的處理，受侵害的權益應是具體和個體化的，而非模糊抽象和概括性的權利，如業主僅主張其參與社區治理和管理等抽象性權利受到侵害并非撤銷權對象的范疇。

3.對決議撤銷事由的審查判斷

對內容違反法律強制性規定或超越法定權限范圍的無效決議或違反法定程序的決議，屬于業主撤銷權行使的對象。侵害業主的合法權益既包括實體性權益也包括程序性合法權益。業主的實體性合法權益包括對建筑物專有部分的所有權、建筑物專有部分以外的全體業主共有部分共有和共同管理的權利，業主這些實體權益受到決議、決定剝奪或限制的，可以撤銷。業主大會及業主委員會就具體事項作出的決定、決議、規則、命令等以不損害業主個體權益為限，可成為撤銷權的對象；但所發布的議事規則、選舉業委會公告程序等與業主個體利益無關的抽象決議，不能作為撤銷的對象。業主合法權益受侵害不以損害后果實際發生為前提，尚未發生實際損害后果，不能成為法院不予受理的正當事由。因此，違反法律規定的決議應屬于撤銷的對象范圍。判斷某項決議、決定是否侵害業主合法權益而應予撤銷，需要綜合衡量多數人利益和少數人利益是否取得合理或者平衡作為標準。

實踐中考量特定決議是否具有合理性，應以是否對少數業主造成重大不利影響或者超過業主容忍限度的不利益作為判斷標準。判斷業主大會作出上調物業費標準、維修更新小區設施、減少綠化增設停車位等決定是否合理合法：首先，要分析該項決議是否符合住宅小區內絕大多數業主的利益以及現實中是否真正可以實現該目的，在此基礎上再判斷是否使得少數業主遭受不利益，使得個別業主不動產價值降低或有降低之虞，包括其他人身、財產和組織上的重大利益受到損害。如決定侵害少數業主合法權益的，則不具備合理性；其次，判斷個別業主遭受的不利益是否在可以容忍限度內。如侵害的是少數業主的人身安全或財產等重大合法權益，則即便通過給予相應財產補償措施亦不能否定該項決議的合法性及合理性；最后，作為超過容忍限度的例外，對通過采取補償措施將業主超過其容忍限度的不利益降低到通常可忍受的范圍之內，符合合理性標準或通過合理補償少數業主的損失，少數業主不利益以在其同意為前提下，則使決議具備了合理性，排除撤銷權的行使。〔28〕廖煥國：《論少數業主權益的保護——兼論我國業主撤銷權制度的完善》，載《政治與法律》2009年第8期。

業主程序權益受到侵害指決定內容雖未侵害區分所有權人的合法權益，但決定逾越了法定或約定的權限范圍或者作出決定的程序違反了法律、法規強制性規定。對程序是否違法應根據業主大會議事規則、《物權法》第76條及《物業管理條例》規定的關于業主大會的召開、投票表決程序等強制性規定進行審查。〔29〕劉培英：《業主撤銷權的適用》，載《人民司法·案例》2011年第2期。其中包括投票表決程序、投票是否采取法定形式、票數是否達到法定要求以及表決票真實性和有效性等。業主委員會僭越職權限制、逾越權限范圍作出關涉全體業主共同利益應由全體業主共同決定的重大事項決議，有可能侵害業主的合法權益。業委會選聘、解聘物業公司或其他管理人等應由全體業主決定的業主大會權限范圍內事項或業主委員會簽訂物業服務合同或就維護、修繕共用部位簽訂的施工裝潢合同等法律行為效力，應當依職權進行實質審查判斷。

4.業主撤銷權舉證責任分配規則

民事訴訟法通常遵循“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則，現行法律及司法解釋未作明確業主撤銷權糾紛案件舉證責任規則。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第7條規定：在法律沒有具體規定，依本規定及其他司法解釋無法確定舉證責任承擔時，人民法院可以根據公平原則和誠實信用原則，結合當事人舉證能力等因素確定舉證責任的承擔。可見，業主撤銷權舉證責任分配成為衡量業主個體權益和公共權益的爭議焦點。

（1）業主實體權益受到侵害事實的舉證責任主體。業主應對其可能遭受的不利益或合法權益受到侵害的事實負有舉證責任；業主大會或業主委員會應對其作出的決定具有符合絕大多數業主公共利益的價值或個別業主不利益是在可以忍受限度內的事實負有舉證責任，應當證實決議對少數業主不利益已經降到最低限度或已給予了合理的補償或對少數業主遭受不利益是經其同意的。

（2）業主程序權益受到侵害舉證責任分配。業主以決議程序瑕疵提起業主撤銷權之訴時，業主請求權的基礎能否實現關鍵在于業主大會或業主委員會作出的決定或決議是否逾越了法律法定或約定的權限范圍，或者決議的程序是否違反了法律關于決議程序的效力性強制性規定。業主以其程序權益受到侵害提起撤銷之訴的，業主僅需證明業主大會或業主委員會的決議或決定違反了法律法規的強制性程序規定即可，不必一并證明該決定或決議亦同時侵害了其實體性的合法權益。業主大會決議程序的瑕疵主要包括會議召集程序和會議表決程序的瑕疵。其中，會議召集程序上的瑕疵主要包括業主大會的召集人不合格、遺漏送達或張貼召集會議通知、召集會議通知未載明事由和議題或主題、召集會議通知的時間過短以致普通業主無法參加或來不及參加、召集人確定的會議時間、地點等致使業主無法或者難以參加等。業主大會決議表決程序瑕疵主要包括表決主體不適格、業主大會決議不符合法律規定或業主規約確定的表決要件、業主或其代理人表決權的行使遭到了不法拒絕、負有說明義務的業主委員會或物業管理企業對于業主的質詢拒絕作出說明或說明不充分等。〔30〕最高人民法院民事案由調研課題組：《最高人民法院民事案由規定理解與適用》，人民法院出版社2008年版，第64頁。鑒于決議程序的證據材料通常由業主大會或者業主委員會制作、持有和保管，業主大會或者業主委員會負有證實決定程序合法性的舉證義務。根據誠實信用和公平原則及綜合當事人舉證能力以及證據持有情況，將決議程序合法性舉證責任分配給業主大會或業主委員會符合公平正義的原則。在業主舉證證明決定或決議存在瑕疵的初步證據后，業主大會或者業主委員會應進一步對所作決定程序合法性負有舉證責任。〔31〕張朝陽：《業主撤銷權糾紛審理中的若干法律問題》，載《人民司法·應用》2011年第1期。

（三）業主知情權糾紛案件的化解路徑及裁判思路

實踐中業主知情權主要表現為查閱權，業主委員會、物業企業等對涉及業主合法權益有關的信息負有披露義務，但無須事無巨細地披露與業主合法權益無關的信息。

1.業主知情權范圍的確定問題

通常業主知情權的范圍應限于涉及業主合法權益的信息。一是業主要求公開小區內建筑物共有部分及其附屬共用設施部分的公共維修資金的籌集、使用信息。建筑物共有部分及其附屬設施的維修資金作為特定用途經費應專項用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的維修和更新、改造，不得挪作他用。為便于業主查閱相關賬目文件或資料以監督維修資金代管或監管主體的管理行為，應當允許業主查閱相關報表、會計賬簿和原始會計憑證等證明資金真實狀況的原始憑證等基礎資料。二是公開業主大會制定的管理規約、議事規則以及業主大會或業主委員會的決定及會議記錄、紀要等文件。作為支持業主大會、業主委員會決議的紙質原始選票資料，涉及表決票真實性和有效性問題，亦應屬于業主知情權查閱的范圍。但原始表決票等過程性資料涉及其他業主隱私或因保管問題等客觀公開不能的，業主行使知情權將面臨客觀障礙。三是物業服務合同、共有部分收益及使用情況。物業服務企業或其他管理人的選聘、解聘應當由業主共同決定，物業區域內業主共用部位、共用設施等經營收益在扣除經營成本后應歸全體業主共有或決定使用。故物業服務合同以及共有部分的使用及收益情況與業主利益密切相關，業主享有知情權和監督權。四是公開小區建筑區劃范圍內規劃用于停放汽車的車位、車庫的使用、處分情況。建筑區化外業主共有委托物業公司管理的車庫、車位費用收支狀況等也事關業主的合法權益，亦應納入知情權的范圍。五是部門和地方政府規章或其他有效的規范性文件規定的與業主利益相關應當向業主公開的情況、資料，亦屬于業主知情權的范圍。

2.業主知情權的權利義務主體

業主的知情權權利行使主體除符合法律規定建筑區劃內符合業主的身份外，依法設立的業委會作為代表全體業主的執行機構，針對物業企業、開發商行使知情權，符合立法本意和有利于維護業主的合法權益。知情權的義務主體可根據“誰掌握，誰公布”原則予以確定，即根據業主申請查詢事項性質以及共用設施的經營使用主體、相關資料制作和保管主體等情形，向不同義務主體主張權利。

3.業主知情權行使的方式及合理限制

業主知情權的行使既要充分保障業主的權利，也要便于義務主體的實際履行，應遵循經濟便捷方便執行的原則。一是業主可以查閱方式行使知情權。業主可利用攝像、錄影、拍照、復印或者其他技術手段等方式行使查閱權，也可通過聘請律師、會計師等專業輔助人員協助行使。但業主因行使上述查閱權而付出的成本應由其負擔。二是采取公布的方式行使知情權。鑒于個別查詢可能會耗時耗力，出于經濟和便捷考慮，應盡量支持以公布的方式行使知情權。即在社區布告欄或公共區域以張貼方式保障業主知情權，但在義務主體采取其他措施已足以保證業主知情權前提下，不能再重復支持業主的訴求。三是正當目的考量原則。為防止權利濫用，業主基于私人利益或不正當目的濫用查閱權，與保護業主合法權益不具有直接利害關系時，則應認定其目的不具有正當性。〔32〕前引〔23〕，最高人民法院民事審判第一庭書，第193頁。