行政訴訟受案范圍若干疑難問題研究
——基于貴州省2013年至2017年行政訴訟案件統計分析

貴州省高級人民法院課題組

行政訴訟法的修訂及立案登記制的推行，行政案件受案范圍大幅擴大，立案條件進一步放寬。這是貫徹黨的十八大以來歷次全會精神，全面推進依法治國的一項重大舉措，是深入推進依法行政和加快法治政府建設的重大制度創新，是建設公正高效權威中國特色社會主義司法制度的重大實踐成果。但由于立法上的缺陷、工作機制不完善、法治不統一等因素，各地法院對行政訴訟受案范圍的審查和把握仍存在較大差異。本課題組通過對貴州省2013年至2017年涉及受案范圍的920件（研究數據與案例主要來源于中國裁判文書網）行政訴訟案件的系統整理，深入分析當前有關司法理念、實務把握以及立法完善等突出問題，提出解決相關問題的措施，以期能夠積極有效地推動進一步保護公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行政。

一、新行政訴訟法實施前后受理案件的變化情況及特點

行政訴訟受案范圍主要是指人民法院受理行政爭議案件的范圍，即人民法院可以受理什么樣的案件，又有什么樣的案件不能受理，哪些行政行為可以予以司法審查，哪些行政行為不能被司法審查。因此，行政訴訟的受案范圍又稱為“行政審判權范圍”或者“可訴行為范圍”。〔1〕馬懷德：《行政訴訟法學》（第三版），北京大學出版社2012年版，第39頁。作為人民法院受理案件和解決爭議標準的依據，〔2〕前引〔1〕，馬懷德書，第40頁。受案范圍是本次行政訴訟法修訂的重要內容之一，受案范圍的擴大在行政訴訟實踐中體現得尤為明顯。2013年至2017年，貴州省登錄于中國裁判文書網中涉及受案范圍的一審、二審行政訴訟文書共計1195份，經過逐一篩選、整理，總計獲得符合本課題研究方向與研究目的的裁判文書920份。〔3〕篩選與整理的920份裁判文書方式為：首先，選定“行政案件”，并將地域確定為“貴州省”；其次，在“搜索”引擎的“高級檢索中”，設置“理由”的關鍵詞為“受案范圍”，“裁判日期”為“2013年1月1日—2017年12月31日”。檢索獲得的1195份文書中，重復文書54份，“無效”文書為221份（此處“無效”情形包含：（1）文書“受案范圍”指的是行政復議受案范圍，如（2017）黔行終761號行政裁定書；（2）一并提起的行政賠償訴訟，如（2016）黔06行終21號行政裁定書 ；（3）裁判理由實質上并非受案范圍，如（2017）黔05行終144號行政裁定書以及單純的法條羅列等）。雖然所獲得的數據并不能完全涵蓋貴州省2013年至2015年涉及受案范圍的所有行政訴訟案件，但從群案分析的角度來看，此份數據已經能夠體現出行政訴訟案件受案范圍的基本特征，存在的主要問題等。http://wenshu.court.gov.cn/Index，最后訪問時間2018年2月27日。（見圖1）

圖1 2013年—2017年涉受案范圍案件數

通過統計分析，基本特點如下：

（一）案件數量逐年遞增，且增幅明顯

2013年至2017年，貴州省全省法院審結的涉受案范圍的案件，從6件遞增至487件，案件數量同比增幅明顯。（見圖2）

圖2 2013年—2017年涉受案范圍案件同比增長倍數

以新行政訴訟法實施的2015年5月1日為時間分界點，2013年1月1日至2015年4月31日，全省法院已經審結的涉受案范圍行政訴訟案件為77件，2015年5月1日至2017年12月31日為843件（見圖3）。對比新行政訴訟法實施前后涉受案范圍行政案件數量的增長幅度較大，且行政訴訟法實施后受理案件呈現“井噴”之勢，對涉受案范圍的立法修改，已經在司法實務中得到了迅速直接的體現。

圖3 2015年5月1日新行政訴訟法實施前后涉受案范圍案件數對比

（二）訴求范圍廣泛，但集中度高

訴求范圍較為廣泛，主要集中于行政批復、身份關系、協議、函等類別中。如行政批復類，包括農用地轉為建設用地批復、征地批復、土地使用前出讓批復等；訴請身份關系確認，包括開除公職工作、確認退休身份、職級晉升、工作招錄等；事故責任認定及復核，包括火災事故責任認定、交通事故責任認定等及對相關認定結果的復核意見；行政給付類，主要集中于征收補償款的支付與發放；協議類，包括征收補償協議、拆遷安置協議、承包經營合同、委托培養協議等。（見圖4）

圖4 2013年-2017年涉受案范圍案件爭議點

（三）裁定駁回比例高，起訴人勝訴率低

涉受案范圍案件一審結案方式主要包含：（1）裁定不予受理；（2）裁定不予立案；（3）裁定駁回起訴。〔4〕為方便司法統計數據分析，課題組將“裁定不予受理”簡稱為“不予受理”；將“裁定不予立案”簡稱為“不予立案”；將“裁定駁回起訴”簡稱為“裁駁”。而此類案件上訴后的裁判方式則主要為：（1）維持原裁定，即維持前述一審的三種裁定結果；（2）撤銷原裁定，指令予以立案，或指令予以受理，或指令繼續審理；〔5〕司法數據統計分析中，“撤銷原裁定，指令予以立案或指令予以受理”簡稱為“改判，予以立案”；“撤銷原裁定，指令繼續審理”簡稱為“改判，繼續審理”。（3）裁定撤銷原判決，駁回起訴。〔6〕司法數據統計分析中簡稱為“改判，裁駁”。以行政裁定書為例，在統計整理的920件案件中，裁定駁回起訴475件（包含裁定駁回起訴470件和二審改判裁定駁回起訴5件兩種情形），裁定不予立案159件，裁定不予受理69件，三種裁判方式合計占比達到72%。很明顯，對于涉及受案范圍的行政爭議，起訴人提起訴爭后得到法院認可的案件數量少，勝訴率較低（見圖5）。

圖5 2013年-2017年涉受案范圍案件裁判結果

裁定駁回起訴案件475件，占比52%，反映出起訴人的訴請雖經登記立案順利進入司法審查范圍，但經行政審判庭專門審查后仍被“請”出了法院的大門。這在一定程度上表明，因立案登記制的推行，立案庭與行政審判庭對受案范圍的審查存在反差，立案初審對受案范圍相對難以準確把握。

（四）一審息訴服判率低，上訴案件多

涉及受案范圍的920件案件，一審448件，二審472件，即在這份司法數據統計中，涉及受案范圍的案件一審審結后上訴率達51%，一定程度上反映出超過一半以上的起訴人對于一審裁判結果不滿意，息訴服判率不高。

（五）地區分布不均，增幅差異明顯

從全省九個中級人民法院2013年至2017年涉及受案范圍的行政案件來看，地區分布不均衡的特點明顯。（見圖6）

圖6 2013年-2017年各地區涉受案范圍案件數對比

2013年至2017年，九個中級法院涉及受案范圍案件的增長幅度也不均衡，尤其是自新行政訴訟法實施以來，九個地區案件增幅差異進一步加劇，一定程度上說明各地法院把握尺度差異大。（見圖7）

圖7 2013年-2017年各地區涉受案范圍案件分布

二、當前行政訴訟受案范圍存在問題及原因分析

（一）法院受理案件大幅增加，法官辦案壓力加大

修訂前的行政訴訟法，對于受案范圍的把握和審查設置了四個面向，即主體要求：誰的行為；客體要求：什么行為；行為類別：哪些行為；權利種類：哪些權利。新行政訴訟法做出了一定程度的擴展和延伸。主體方面：新行政訴訟法擴大了被告主體資格，除了行政機關和行政機關工作人員外，還包括法律、法規、規章授權的組織，將原來國家行政擴展至社會行政。如高等院校的被告主體資格，雖然此前存在一定爭議，但高等院校的學位制度管理行為應當屬于行政訴訟受案范圍，已基本形成一致意見；客體方面：將原來的“具體行政行為”修改為“行政行為”，從不同角度理解，包含作為與不作為、法律行為和事實行為、單方行為和雙方行為等，為規范性文件納入附帶性審查范圍預留了余地，也擴大了受案范圍；行為類別和權利種類方面：可訴行政行為類別由原來的八種擴展至十二種，行為種類界限相對較為清楚，可訴行政行為明顯增多；權利種類擴大為“人身權、財產權等合法權益”，公眾可以尋求行政訴訟救濟路徑的范圍得以擴大。

受案范圍一擴大，人民法院的行政訴訟案件應聲大幅上升。2015年5月1日至2017年12月31日，貴州省全省法院共受理行政訴訟案件21726件，審結21378件，同比分別上升89%和86%，而涉及受案范圍的行政案件方面，2015年增長了24倍，2016年增長了47.4倍，2017年增長了96.4倍。但司法改革后，法官數量減少，法官助理、書記員等司法輔助人員數量與質量無法匹配，加上待遇低、工作強度大，隊伍不穩定，在案件數量大幅增長的情況下，司法力量不能同步跟進，人民法院審查壓力加劇。

（二）司法理念不相適應，受案范圍實質門檻較高

從規范層面而言，新行政訴訟法從修訂到全面施行給予了社會半年的時間來“消化”和“吸收”。各級人民法院需要調整司法審查理念，更新司法認知，增強司法力量，完善司法技巧等。行政機關及普通公眾同樣需要在這期間更新固有的司法理念，正確認識和對待法律修訂帶來的制度變化。

從對現有案例的分析來看，部分法院解讀法條的視角較為保守，完全以文字表述作為法律依據，即第12條中有明確表述的，則認可其屬于受案范圍，反之則猶疑不定，最終基本傾向于認定不屬于受案范圍。如（2016）黔26行終1號案，原告訴請撤銷被告要求其拆除廣告牌而作出的《限期拆除通知》。一審法院認為《限期拆除通知》是具有行政管理性質的行政強制措施，不具有可訴性，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。〔7〕詳見黔東南苗族侗族自治州中級人民法院（2016）黔26行終1號行政裁定書。該案雖然經二審法院改判，但一審法院對于受案范圍的審查理念和思路，更多地停留于對新行政訴訟法文義層面的保守解讀中，無法面對多樣化的訴求，切實做到結合體系解釋、目的解釋、法理解釋等方法，真正做好受案范圍的審查工作，從而保護起訴人訴權，發揮行政審判監督職能。

行政機關面對行政訴訟受案范圍修訂帶來的變化，也未能同步轉變司法理念，充分理解行政審判不再“維護”而是“監督行政機關依法行使行政職權”的立法目的和司法審查功能，對于受案范圍的擴大，存在一定程度上的誤解和畏懼，擔心甚至害怕進入司法審查程序。而普通社會大眾對于受案范圍修訂的變化，更多是從利己角度出發，不能完全正確理解和認識受案范圍的否定性規定，對于行政審判的司法理念甚至還一度固守于“畏訴”、“厭訴”和“信訪不信訴”的傳統認知中，越級訪、進京訪、抱團訪現象仍較大程度存在。

法院、行政機關以及普通大眾對受案范圍的認知和新法變化的態度，折射出我國現行社會大環境中司法理念的普遍不相適應，基于保守化的法律解釋觀念和審查思路，受案范圍的實質門檻仍然較高，大量爭議勢必會被擋在法院行政訴訟大門外，進而也帶來是否賦予起訴人訴權、司法裁判能否給予起訴人合法權益保護、司法權如何監督行政權的實務困惑。

（三）訴訟請求多樣化，與立法保護的限定性不相適應

實踐中，輿論和公眾錯誤解讀立案登記制，認為登記制就是只要作為行政訴訟案件起訴到法院，法院就必須立案，并進入行政審判程序。實行立案登記制后行政訴訟案件起訴數量大幅增長，訴爭標的與訴訟請求多種多樣。如（2016）黔行終482號案，原告以第三人與其近親屬約定不參加其紅白喜事，侵犯合法權益為由，訴請判令被告依法履行保護公民人身權的法定職責、收繳該協議并向其回復；〔8〕詳見貴州省高級人民法院（2016）黔行終482號行政裁定書。（2017）黔06行終49號案中，原告訴請判決確認被告對其施行男扎術、造成損害的行為違法；〔9〕〔10〕詳見銅仁市中級人民法院（2017）黔06行終49號行政裁定書。（2017）黔行終224號案中，原告訴請被告對作為退伍軍人的原告進行工作安置、支付退役士兵費、生活費用直至安置工作為止，并要求補交社會保險；〔11〕詳見貴州省高級人民法院（2017）黔行終224號行政裁定書。(2017)黔03行終139號案的爭議則源于親子鑒定。

面對“多樣化”的訴請，無論是立法還是司法，對是否屬于受案范圍的認識，仍然存在諸多不適應。一是立法上存在明確的限定性排除規定，行政訴訟法第13條將部分行為排除在受案范圍外，且第（一）、（三）項均出現“等”字，給予了適用法律時的解釋空間和自由，實質上增加了排除事項。二是雖然依法治國和社會治理需要司法全面性監督行政，但現有司法環境中仍然難以做到完全的“有案必立”、全面審查和監督，一定程度上也阻斷了新型的、多樣化訴求的審查之路。

對立案登記制的錯誤解讀也帶來訴訟行為的不理性，濫用訴權現象呈現抬頭之勢。如在征收行政行為中，不少被征收人在行政征收、行政征收補償訴訟之外，還會選擇就征收程序中公告、公示、評估、調查等事項逐一提起訴訟，某些被征收人甚至還通過政府信息公開、行政復議等途徑“曲線救國”。此類訴訟數量多，高度重復，人數眾多，導致同一項或者同一類行政管理行為引發量大面廣的訴訟。如陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案。〔12〕《最高人民法院公報案例》，2015年第11期。法律規范無明文規定情況下，對于此類案件是否為濫訴尚有爭議，不僅要有量的考量，更需要質的認定，保護訴權的立法目的與規制濫訴之間平衡難度大。

（四）裁判文書說理不充分，缺乏司法嚴肅性

裁判文書對訴爭行為是否屬于受案范圍分析不夠充分，說理簡單化，甚至不說理，缺乏論證性和說服力。如，（2017）黔05行終267號案，說理為：“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第49條第1款第（四）項提起訴訟應當符合下列條件：(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄之規定，上訴人的起訴不屬于行政案件的受案范圍”；〔13〕詳見畢節市中級人民法院（2017）黔05行終267號行政裁定書。（2017）黔06行終49號案，說理為：“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第12條規定的受案范圍，起訴不屬人民法院行政訴訟的受案范圍”。〔14〕詳見前引〔9〕，銅仁市中級人民法院行政裁定書。

某些裁判文書說理邏輯混亂，如將訴訟請求是否明確具體，以及事實根據與法律依據、是否超過起訴期限等作為判定是否屬于受案范圍的理由之一。如，（2017）黔行終77號〔15〕詳見貴州省高級人民法院（2017）黔行終77號行政裁定書。案認為：“第二項訴訟請求，因該請求不明確、不具體，亦不屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍”；（2017）黔06行終31號〔16〕詳見銅仁市中級人民法院（2017）黔06行終31號行政裁定書。案認為：“未提供證據證明所修道路為政府有關部門指令性行為或簽訂有關行政協議，故本案不屬于行政訴訟的受案范圍”；（2017）黔04行終74號案認為：“上訴人起訴無事實根據，依法不屬于人民法院的受案范圍”。〔17〕詳見安順市中級人民法院（2017）黔04行終74號行政裁定書。是否具有事實根據和法律依據不屬于受案范圍審查事項，上述案件實質混淆了受案范圍與案件實體審理內容之間的區別。

法律文書的說理不充分，一方面是因為立法規范表述較為含糊，適用難度大。如行政訴訟法第12條的兜底條款、第13條中“等”字表述均較為含糊，且立法規范與現實需求之間存在差距，對法無明文規定的新型爭議能否受理，難以明確肯定或否定，預留較大裁量空間，給審查標準不統一、說理不夠留下隱患。另一方面是因為司法能力不足，適用法律不到位。行政訴訟法修訂以前，案件數量少，行政審判法官少，立案部門很少配置業務能力強的行政審判法官。立案登記制后，行政案件數量激增，立案審查難度也隨之增大。許多法院立案窗口工作人員學習培訓不夠，知識更新慢，難以準確把握立案標準，加上其他類型案件的立案和繁重的接待任務，難以在短時間內提高案件立案審查水平。行政審判技能需要長期實踐和經驗累積，思維差異與經驗匱乏導致法官業務水平參差不齊。

（五）立案受制較多，法院審查獨立性不強

行政訴訟的特殊性在于其解決的是管理者與被管理者之間的爭議和糾紛，因兩者在行政管理領域的特殊地位，天然帶有法律外的不平等性，從而導致行政機關、行政相對人和人民法院之間博弈不斷，利益權衡也始終貫穿整個訴訟過程。行政機關的天然優勢導致行政訴訟案件的復雜性和不確定性遠超刑事和民事訴訟。〔18〕王振宇：《行政訴訟制度研究》，中國人民大學出版社 2012 年版，第 16 頁。

立案登記制實施以來，涉及地方政府作為被告的案件，各級法院立案時仍不免有所顧慮。比如對于符合立案條件、但涉及重點工程項目建設或社會穩定的敏感案件，立案法官在審查時往往要考慮案件的審執效果，避免立案后將矛盾引至法院。立法規定的含糊與現實需求不相適應，在長期博弈與利益權衡中，部分人民法院不愿意受理行政案件，部分敏感、重大、疑難、涉穩案件甚至不敢受理，能動空間和開放態度不夠，加劇了受案范圍審查的錯位。

（六）同案不同判，影響了司法公信力

行政訴訟規范化、標準化欠缺，且不同程度受到行政權優勢的影響，法官司法素質亦參差不齊，不同地區法院裁判差異化明顯，甚至同一地區法院對相同類型的案件也會出現不同的裁判，司法公信力不高。如涉及對內部行政行為、抽象行政行為、公民人身權、財產權以外的其他政治權利、行政公益訴訟、原告主體資格、被告主體資格等審查時，各地法院往往會形成不同的裁判結果。

行政訴訟案例的借鑒指導乏力現象明顯。如行政批復、事故責任認定、內部行為等的審查，公報案例、指導案例、典型案例以及《人民司法》所刊載的案例中均有涉及（見表1）。

表1 涉及受案范圍的部分公報案例、指導案例、典型案例和《人民司法·案例》

作為成文法國家，我國已有司法案例中的裁判理由及觀點并不具備“法律性”。實務工作中，當一種新類型行為或者受訴人民法院未曾遇見的行為被作為行政糾紛提起訴訟時，如果難以查詢到明確的法律或司法解釋規定，或者對規定理解有分歧，法官會自然而然地尋求同類案例，尤其是上級法院的案例，然后結合法律規范自我斟酌和裁量。大部分情況下，受訴法院會選擇部分吸收已有案例的裁判理由，并作出相同的裁判結果。這種隱晦適用的尷尬境遇，導致受訴法院在借鑒或者照搬已有案例時謹小慎微，甚至保守機械。如，事故責任認定行為，《最高人民法院公報》中發布的羅倫富不服道路交通事故責任認定案認為：“道路交通事故責任認定是公安交通管理機關依照道路交通有關法律授權，針對造成交通事故的行為作出的，確定肇事者責任大小，影響當事人權利的一種行政確認行為。該行為直接關系到當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任，同時也涉及當事人是否承擔民事賠償責任或能否得到民事賠償等問題，應當說交通事故責任認定直接影響了交通事故各方當事人的權利義務關系，應該屬于行政訴訟法的受案范圍。”〔19〕詳見《最高人民法院公報》，2002年第5期。但本課題分析的920份裁判文書中，涉及事故責任認定的10件案件均認定不屬于行政訴訟受案范圍。

（七）立法不完善，實務區分把握立案范圍難度大

行政訴訟法就受案范圍的規定較為模糊，無論是肯定式列舉還是否定性排除，均存在不夠具體的問題。行政機關在其權限范圍內制定的規范性文件，加大了司法審查難度。而司法解釋亦存在不到位、不相適應等問題。

新司法解釋中關于受案范圍否定性列舉的部分排除項之間存在交集，且未完全涵蓋現有司法案例中已經涉及的行為類型，實務中如何準確區分和適用仍然面臨挑戰。相較于2000年司法解釋，新司法解釋第1條第2款新增列舉五項行為，即內部行為、過程性行為、協助執行行為、內部層級監督行為和信訪辦理行為，在司法實務案例中均有涉及。過程性行為在《關于審理行政許可案件若干問題的規定》以及《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》中已有規定。協助執行行為系吸收《最高人民法院關于行政機關根據法院的協助執行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復》內容。信訪辦理行為系吸收《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據〈信訪條例〉處理信訪事項的行為提起行政訴訟、人民法院是否受理的復函》內容。

司法解釋及實務審判將內部行為、過程性行為、行政指導行為排除在受案范圍之外，主要是這三類行為本身對公眾的權利義務不產生實質性影響，與同在此款中的第（十）項〔20〕第（十）項原文為：“（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”。存在交集和重合。對此應如何判斷和區分，并無明確一致的規定和意見。而事故責任認定行為、行政證明行為以及具有公共事務管理職能的組織對其工作人員開除公職的行為等，在新司法解釋中并未提及，留下了“灰色空間”。

修訂后的受案范圍主要存在以下問題：一是受案范圍的確定方式，將大多數并未明確列舉的行政行為納入灰色地帶，難以真正納入受案范圍；二是行政行為概念模糊不清，必然需要行政審判法官具體確定個案爭議的行為類型或屬性，客觀上增加了案件審理的困難。三是行政訴訟受案范圍在法律規范層面并沒有實質性的擴大。如公務員招錄、開除、辭退等管理行為的可訴性依然沒有得到肯定，公民的勞動權、受教育權、環境權等新型權利的可訴性仍然有待解釋。四是未將涉及公民人身、財產權益的禁止令、阻止令等臨時性保護強制措施納入受案范圍。

三、解決行政案件受案范圍相關問題的對策及建議

（一）堅持法治思維，樹立正確司法理念

長期以來，人民法院處于內部行政化和外部地方化的司法環境，行政訴訟“立案難”，人民群眾就難以棄訪從訴。我們既要看到我國行政訴訟從無到有、不斷進步的歷史，又要跟上時代的趨勢和步伐，堅持正確原則，樹立正確理念，推動行政訴訟立法更加完善，司法更加公平。一是立法部門應當堅持法治思維，樹立正確立法理念，著眼于人民群眾訴權的保護和監督行政機關依法行政的法治理念，不斷完善受案范圍的立法。二是行政機關應當樹立依法行政、服務行政、陽光行政的理念，堅持法治思維。三是司法部門應當轉變固有司法理念，要堅持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務根本宗旨，按照加強人權法治保障的要求完善和發展行政訴訟制度，切實保障人民群眾的訴訟權利，為人民群眾提供更便捷、更高效、更優質的司法救濟，不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求，切實保證人民群眾有更多的獲得感和幸福感。擴大行政訴訟受案范圍，是解決“民告官”立案難的一項重大體制機制改革，必須保證這項制度落地生根，實現行政訴訟制度保障人民群眾合法權益的基本宗旨。要堅持行政訴訟監督依法行政。行政訴訟不僅是司法監督和支持行政機關依法行政的制度設計，也是人民法院化解社會矛盾的有效機制，還是國家治理體系逐步制度化、科學化、法治化、程序化的重要指標。〔21〕江必新：《修改行政訴訟法的基本遵循》，載《光明日報》2014年4月28日第007版。要通過依法擴大受案范圍，監督行政機關依法行政，確保行政權規范運行在“制度籠子”里。要始終強調合法性審查原則，確保行政訴訟法律效果、社會效果和政治效果的統一。要堅守中立裁判原則，公平對待雙方當事人，樹立法治意識和對司法審查的信心，改變行政機關作為管理者的應訴心態，平等保護原被告訴訟權利。要敢于擔當，以事實為依據，以法律為準繩，不受案外因素的影響，排除外來壓力，依法作出裁判，守住司法這道防線。

（二）適應依法治國需求，完善受案范圍立法

立案登記制下，行政訴訟案件蜂擁而入。對諸如內部行政行為、抽象行政行為、公民人身權、財產權以外的其他政治權利、行政公益訴訟、原告主體資格、被告主體資格等涉及受案范圍的若干疑難問題審查，始終成為行政審判的首要難題。此類訴爭是否應當屬于行政訴訟的受案范圍，是否應當給予公民、法人或者其他組織相應的司法救濟的路徑，應當如何解決此類爭議，有效保護公民、法人和其他組織的合法權益和監督行政機關依法行政等問題，需要從立法上進行完善。一是應當完善受案范圍的確定方式，即運用肯定概括與否定列舉的方式，真正從實質上擴大受案范圍。我國行政訴訟受案范圍現行的確定方式屬概括、列舉相結合，但由于列舉中既有肯定也有否定，肯定列舉在司法實踐中更多地成為法院拒絕受理案件的依據，實質上架空了概括方式所設定的范圍，把一些應該進入司法程序的案件排除在外，出現大量權利救濟的空白。現有情況下，行政訴訟的方向是擴大受案范圍，應當對受案范圍采取肯定概括加否定列舉的方式，除否定列舉所排除的事項外，凡是實際影響公民權益的所有行政行為都應納入行政訴訟受案范圍保護。這種設置，能夠避免肯定列舉與肯定概括之間的矛盾，保障概括的抽象標準成為一個原則；同時還可避免列舉難以窮盡并且標準不易統一的缺陷，使受案范圍更加明確，利于法院實踐把握，保證行政相對人的合法權益得到充分救濟。通過健全行政法制，提升法院裁判能力，可以適應概括式受案范圍。二是應當有選擇地將傳統認識中排除在外的行政行為納入收案范圍。如內部行政行為。由于公務員與行政機關之間具有內部附屬關系，不可將所有的內部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，但對于涉及行政機關工作人員重要基本權利的部分內部行政行為，如對公務員實施的開除、辭退、解聘三類行政處分行為應當納入行政訴訟的受案范圍，賦予相對人提起行政訴訟的權利。又如部分抽象行政行為。按照我國國情，結合行政權、司法權的各自特點，不宜將所有的抽象行政行為均納入行政訴訟受案范圍，但對于其中層級相對較低的規章及其他規范性文件，由于數量多、范圍廣、影響大，可以納入行政訴訟受案范圍。

（三）準確把握立法精神，改變審查模式

要徹底解決告狀無門的問題，就必須準確理解和把握立法精神，依法立案登記，避免案外因素影響案件的受理。一是在受案范圍的理解上，探索借鑒國外“可以審查的假定”模式，即所有的行政行為原則上都假定屬于能夠進行司法審查的行為，而并不需要法律的明文規定。“在法律有規定時，按照法律的規定進行法定的審查。在法律無規定時，進行非法定的審查。不能審查的行政行為只是例外”。〔22〕王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社 2005 年版，第 599 頁。與新政訴訟法確立的“立案登記制”比較起來，可以審查的假定更為高階，在此種模式下，法院對于受案范圍的把握主要來源于法律規范中的否定性排除事項。縱觀國外關于起訴條件的立法，法院在起訴受理階段的審查也只是形式審查，并不涉及其真實性。仔細分析和解讀新司法解釋，第1條第1款明確規定“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。相較于新行政訴訟法第2條的規定，此款解釋并未要求行政行為侵犯起訴人合法權益時才能提起訴訟，只要對行政行為不服，則可以提起訴訟，隱含著所有的行政行為原則上都屬于司法審查的受案范圍。這樣的解釋實質上已經體現了可以審查的假定理念。司法實務中，可以審查的假定實際上也有體現。如本課題所研究和分析的920起關于受案范圍的案例中，以裁定或者判決改判駁回起訴的475件，在判決中就受案范圍作出認定的163件，兩者總計占比69%，這其中不少案件進行了開庭審理程序，在充分聽取當事人意見的基礎上作出是否屬于受案范圍的判斷。這種經過實體審查作出裁判明確受案范圍的程序，就是可以審查的假定的要求，以這種模式進行受案范圍的審查，較好地實現了“法無明文規定即受理”的司法觀念更新，能更有效地保護當事人訴權，也更符合新行政訴訟法的立法原意。二是在立案的具體操作層面上，法律規定應當受理的案件，必須依法受理，以充分保證原告方的訴權。但同時也要強調適當性、必要性和實效性，綜合考慮司法能力、司法救濟權利類型、司法介入時機等相關情況。首先要正確理解新行政訴訟法設立的起訴條件內涵和形式審查標準，既不增設起訴條件，也不限縮受案范圍，排除任何權力機關直接或隱性的干預。對于當場能夠判定符合起訴條件的，應當當場登記立案；對于當場不能判定是否符合起訴條件的，應當先接受起訴狀予以登記，進行審查并限期作出決定。其次要完善立案庭和行政審判庭之間的溝通協調機制，立案部門要加大訴訟引導，讓原告正確確定被告和訴訟請求，選擇適當的行政行為，避免裁定駁回起訴比例過高，防范程序空轉和反復訴訟，對依法應當裁定不予立案的案件直接裁定不予立案，節約審判資源。最后要加大釋明引導力度，糾正部分當事人任意起訴的錯誤認識，引導當事人理性表達訴求，及時制止不合法、不適當的行為，避免纏訴鬧訪行為的發生。對不屬于法院行政訴訟受案范圍的，要釋明并提出合理建議，與有關部門密切配合，幫助當事人有效化解矛盾糾紛。三是根據新行政訴訟法第52條的規定，人民法院還應當做好“飛躍起訴”〔23〕前引〔22〕，江必新文。的應對工作，規范好此類起訴情形的立案程序，對于“認為符合起訴條件的”，應當立案、審理，或者指定其他下級人民法院立案、審理，確保當事人的行政訴權得到依法保護。

（四）把好立案標準，防范訴權濫用

現階段，要高度重視當事人濫用訴權的現象，在堅持有案必立、有訴必理的前提下，嚴格防控虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等行為。對一些如政府信息公開、投訴舉報等重點領域存在的訴權濫用，特別要嚴格把握受案條件，規范和引導當事人正確行使訴訟權利。要針對受理和審判情況加強調研，定期向各級政府通報案件受理情況和裁判結果等信息，向被告單位提出工作建議。適時開展座談會、聯席會，與行政機關交流行政執法和審判中存在的問題和難題，避免不規范執法引發行政訴訟案件。針對審理工作中發現的重要問題，向行政機關發送司法建議書，引起行政機關的理解和重視，促進他們不斷改善行政執法行為，創造良好的行政審判司法環境。對于濫用訴權的行為，可以探索制定懲治這類行為的規范性指導意見，明確對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權行為的界定標準和懲治措施。如訴權濫用者應當承擔對方當事人的訴訟支出、賠償對方直接經濟損失，法院還可以視情節輕重對其進行罰款等，進一步加大懲治力度，提高訴權濫用的成本。還可以通過設立訴訟誠信檔案、建立失信黑名單制度，擠壓失信當事人的社會生活空間。比如對那些以同一事實理由通過變換訴請方式多次起訴的、或者對于裁定不予受理的多件案件發現明顯惡意濫用訴權的當事人，可以大膽納入黑名單，并向社會公示。

（五）完善判例指導，統一裁判尺度

我國司法判例不具有法律適用效力，但案例的重大指導作用不容忽視。近年來，最高人民法院定期發布指導性案例，各省高院也經常編輯典型案例，指導轄區法院審判實踐。這種個案的解釋功能對司法實務具有明顯的指引作用。因為法律天然具有一定滯后性和抽象性，面對社會變化萬千的糾紛類型與請求，作為法律技術操作員的法官，根據糾紛與訴求，正確找法用法，才能定紛止爭，所以從司法實務工作角度來說，法律解釋一直存在。如，新行政訴訟法第12條給出了屬于受案范圍的事項，第13條列舉了不屬于受案范圍的事項，但司法解釋在吸收實務案例裁判思路的基礎上，就屬于受案范圍的行政行為進行了一定程序的擴展，即“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，該解釋將新行政訴訟法第2條關于行政行為概念的規定進行了一定程度的延伸，同時將第13條不屬于受案范圍的事項由4項增加到9項。這種從個案裁判中進行總結，并最終上升為具有普遍約束力的司法解釋，就是法院在個案中解釋功能的展現。法院在行政訴訟個案中對法律的解釋是法律解釋的常態，具有廣闊的空間，并且是第一位的法律解釋。〔24〕葉必豐：《法院在行政訴訟個案中對法律的解釋——以行政訴訟的受案范圍為視角》，載《華東政法學院學報》2007年第2期。新司法解釋雖然新增羅列了5種排除情形，但就本課題分析中所涉案例里出現的，如事故責任認定行為（交通事故責任認定、火災事故責任認定等）、投訴舉報行為、行政證明行為（死亡證明、出生證明等）、學籍學位管理行為等卻并未羅列。如前所述，這些爭議事項在最高人民法院公布的公報案例、指導案例以及《人民司法·案例》中均有刊載。因此，對于涉及這些爭議事項的審查，以及超越這些爭議事項的新類型的事項審查，應當改變固有思維，重視案例研究與指導，積極正確發揮人民法院在個案中的解釋功能。同時，應當明確，對于最高人民法院發布的指導性案例，下級人民法院必須參照執行。如果相同類型的案件出現與發布的案例相反的裁判，應當通過審判監督程序予以糾正。

（六）強化法院審判職能，維護中立裁判

消除地方對司法的干擾，在行政訴訟中尤為重要。審理行政訴訟案件是否考慮行政區劃情況，各個國家的情形不同。西方國家更多強調法官獨立，而不是法院設置。但考慮我國行政權與司法權的關系，行政訴訟異地管轄是排除地方干擾的重要制度安排，新行政訴訟法和《關于人民法院跨行政區域集中管轄行政案件的指導意見》已有規定，各地法院紛紛推進行政案件集中管轄改革，實踐中效果很好。貴州全省基層法院的行政訴訟案件已經實現異地管轄，總體效果也很好，只是需要進一步總結經驗，拓展工作思路，解決集中管轄法院的行政審判人員配置等問題。目前，各地交通條件大為改善，大數據等信息技術發展迅速，可以探索將中院一審的行政訴訟案件，統一集中到幾個中心城市法院異地立案審理，并進一步總結經驗，推動設置跨行政區域的專門審理行政案件的行政法院，確保行政訴訟不受地方機關干擾。在現行法院結構與制度中，面對量大面廣的訴訟案件，需要重新設置四級法院的職能定位，改變四級法院審理模式高度同質化的現狀，避免同一糾紛在各級法院不同的訴訟環節反復進行事實認定和法律適用審查。總體的功能定位應當是：一審法院重在化解矛盾、定紛止爭；二審法院重在辯法析理、兩審終審；再審法院重在審查監督、有錯必糾；最高人民法院重在統一裁判標準，保證法律正確實施，梳理和維護司法權威，明確一、二審、再審的審理重點和裁判標準。建立一審、二審和再審階梯收費制度和申請再審案件律師強制代理制度，避免有限審判力量的無效耗費。

（七）做好司法宣傳推介，彰顯裁判效果

完善的立法、公正的司法離不開法治的宣傳與動員，做好司法宣傳和推介工作也是推進社會主義法治文化建設的需要。一方面引導公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；另一方面強化行政機關依法行政意識和理念，自覺接受司法全面監督。一是利用行政審判“白皮書”開展司法宣傳推介。行政審判“白皮書”在司法審判的基礎上，分析和總結行政訴訟案件發展態勢與審判質效，尤其是行政機關敗訴情況與成因分析，以及依法行政的司法建議等調研成果，對于行政機關改變法治理念、提升法治水平、重視和加強依法行政具有極大的促進作用。同時，行政審判白皮書的發布也有益于人民群眾了解和掌握司法態勢，樹立司法信心，增強司法信任。應當做好行政審判白皮書的調研、制作、宣傳和推薦工作，力求建立司法與行政、司法與人民群眾之間的良性互動。二是利用案件審理以及典型案例發布做好法制宣傳。鑒于訴求的多樣化、新穎化，我們在做好案件審查、立案與審理工作的同時，還應當依托案件的審查、審理工作做好法制宣傳，爭取在立案、審理、宣判等過程中針對不同的訴求、不同類型的案件以及涉及面廣或社會高度關注的典型案件，切實做好答疑解惑、明法釋理、以案釋法工作。就公眾關注度高、社會影響面廣、與百姓生活息息相關、具有普法教育意義的典型案件，形成常態化發布機制。三是利用新媒體開展司法宣傳推介。可以利用視頻、圖文、微博、微信、網絡、電視等時尚、互動、便捷的形式搭建司法公開傳播和民意溝通新平臺，對法律法規進行全面介紹，對群眾常見法律問題進行解讀，對社會熱點法律問題進行剖析，有效回應群眾期待。

（八）適應變化趨勢，提升司法能力

行政訴訟案件類型復雜，涉及管理領域多，行政法律關系龐雜，對行政法官找法、用法、釋法的能力要求高。針對行政訴訟案多人少的突出問題，要加強行政訴訟隊伍建設。應結合省以下人財物集中管理、法官員額制改革，科學配置行政訴訟人員比例，特別要招錄高素質人才充實助理和書記員隊伍。現有的法律框架下，雖然在送達等環節可以運用信息化手段節省一定時間和精力，但并不能改變訴訟的基本程序和模式，閱卷、質證、庭審、報告及文書寫作等并不能被其他手段替代。所以，案件數量大幅增加，提高輔助人員與法官的比例成為必然，否則辦案質量和效率無法保證，這是一個客觀規律。司法能力的提升需要久久為功。現階段，要招錄優秀的人才充實審判隊伍，通過網絡授課、研討、集中培訓等多種方式，加強職業法官業務學習培訓，提升能力素質，提高執業水平。同時，要加快建立科學的司法輔助人員職務序列和待遇機制，促進整個法院隊伍適度穩定。

行政訴訟受案范圍的擴大與法律規范的抽象性、不全面性，對于法院而言，既是挑戰，更是機遇。人民法院應當采取主動接納、理性審判、總結固化、創新突破的司法態度，真正擔當起“保障私權、監督公權”的應有職能，讓人民群眾在每一件行政案件裁判中感受到公平正義。