淺談地方國庫現金管理

李揚

摘 要：近年來，越來越多的地方政府開始實施地方國庫現金管理，有效提高了國庫資金的使用效率，促進了當地經濟社會發展，取得明顯的成效。但是，由于地方國庫現金管理開展時間較短，積累經驗較少，在實際操作過程中還存在一定的問題，比如管理方式單一、操作過程繁瑣等。本文在總結地方國庫現金管理實施經驗的基礎上，提出了進一步優化地方國庫現金管理的建議。

關鍵詞：現金? 管理

一、地方國庫現金管理概述

地方國庫現金，是指地方存放在同級國庫的財政資金。地方國庫現金管理是指在確保國庫現金安全和資金支付需要的前提下，為提高財政資金使用效益，運用金融工具有效運作庫款的管理活動。

國庫現金管理要兼顧安全性、流動性和收益性。地方國庫現金作為公共資金，其安全性關乎地方經濟發展與社會和諧穩定，因此安全性是開展地方國庫現金管理的首要目標。由于國庫資金要滿足財政支出日常周轉需要以及應對突發支出，因此保持國庫資金合理的流動性是開展地方國庫現金管理的重要目標。在滿足安全性和流動性的基礎上，綜合運用金融工具進行有效運作使國庫資金獲得最大收益是開展地方國庫現金管理的主要目標。

二、開展地方國庫現金管理的必要性

近年來，伴隨著中國經濟的快速發展，地方財政收入也實現了大幅增長，國庫現金盈余成為國庫賬戶中資金運行的常態。以北京市為例，北京市地方公共財政收入由2009年的2026.81億元增長至2018年的5785.92億元，十年增長2.85倍。如果大量的地方財政資金閑置在國庫，不僅會造成貨幣時間價值得不到充分利用，還會影響財政資金的資源配置效率。

圖1 北京市地方公共財政收入2009-2018

注：數據來源：Wind

當前，中國經濟呈現新常態，由高速增長轉為中高速增長。在經濟結構轉型調整期，財政收入也將告別長期以來的高速增長。當前中國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。實現人民對美好生活的需要，要求財政支出在教育、醫療、衛生、文化等領域具有剛性。在財政支出剛性增加，財政收入增速放緩的情況下，盤活存量財政資金，增加政府現金流入就成為國庫現金管理的現實要求。

三、我國地方國庫現金管理的現狀

我國的國庫現金管理起步較晚，直到本世紀初才開始出現相關概念。2006年以前，我國實行的是國庫現金全部存放中央銀行模式，即單一央行存款模式。2006年人民銀行、財政部相繼發布了《中央國庫現金管理暫行辦法》、《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》，為我國國庫現金管理奠定了制度基礎。同年財政部實施買回國債操作186億元，人民銀行進行商業銀行定期存款操作200億元，標志著我國國庫現金管理進入實質性運行階段。

中央國庫現金管理的成功運作為開展地方國庫現金管理積累了豐富的經驗。2014年，發布《地方國庫現金管理試點辦法》，確定北京、上海、廣東、深圳、湖北和黑龍江6個?。ㄊ校﹩拥胤絿鴰飕F金管理試點工作，實現了地方國庫現金管理的突破。2014年11月，北京市通過第三方招標機構開展了首單市級國庫現金管理商業銀行定期存款操作，2015年2月上海市開展了首單上海市國庫現金管理商業銀行定期存款操作。北京、上海先后成功實施了地方國庫現金管理商業銀行定期存款，不僅實現了國庫資金的保值增值，也為其他地方開展國庫現金管理提供了可借鑒的經驗。2016年4月，確定天津、河北、吉林等15個?。▍^、市）為2016年地方國庫現金管理試點地區，試點范圍進一步擴大。2017年2月財政部和中國人民銀行發布了《關于全面開展省級地方國庫現金管理的通知》，地方國庫現金管理在全國范圍內推廣實施。

四、地方國庫現金管理運作方式的比較分析

地方國庫現金從資金屬性、操作條件等方面都有其自身的特點，從國內外經驗來看，可以作為地方國庫現金管理運作方式的有如下幾種。

（一）商業銀行定期存款

商業銀行定期存款，是指將暫時閑置的國庫現金按一定期限存放商業銀行，商業銀行提供足額質押并向地方財政部門支付利息。商業銀行定期存款具有安全性較高、收益較好、操作相對簡單等優勢，這種方式也是《地方國庫現金管理試點辦法》中明確規定的操作工具。

但是商業銀行定期存款也有其局限性。一是期限不夠靈活?！兜胤絿鴰飕F金管理試點辦法》規定地方國庫現金管理操作工具為商業銀行定期存款，存款期限在1年期以內，利率按操作當日同期限人民幣存款基準利率執行，由商業銀行在中國人民銀行規定的利率浮動區間內根據商業原則自主確定。這就導致地方國庫現金管理商業銀行定期存款只能選擇1年以內有存款基準利率的3個月、6個月定期存款，很難與國庫現金不同的收入、支出頻率相匹配，容易造成資金的時間價值被減損。二是商業銀行定期存款必須到期才能按較高利率取出，流動性相對不足。三是商業銀行可能因流動性危機、經營不善、破產等原因而延遲或不能兌付存款本息，造成財政支付困難甚至國庫資金的損失。

總體來說，在開展地方國庫現金管理的初期，制度和經驗都不是很充足的情況下，通過公平、公正、公開的招投標方式選擇經營質效好、風險控制能力強的優質商業銀行開展商業銀行定期存款操作，仍然是最為可行的運作方式。

（二）購買國債或地方政府債券

我國發行的國債品種分為記賬式國債和儲蓄式國債。儲蓄式國債是面向個人投資者發行的不可流通轉讓的中長期債券，不適合國庫資金購買。交易所記賬式國債由于體量較小，亦不適合作為資金量龐大的國庫資金的購買標的。從債券特性、市場容量等方面考慮，只有銀行間記賬式國債適合國庫資金介入。銀行間債券市場是我國債券市場的主體部分，參與者包括銀行、證券公司、基金、保險等多種金融機構。地方國庫現金購買短期國債或即將到期的國債，可以提升國庫資金的收益率，持有至到期資金安全性也有較高保證。但是以購買國債作為地方國庫現金管理的運作方式仍然面臨一系列的問題。一是地方國庫沒有銀行間債券市場的交易資格，不能作為投資主體參與銀行間市場國債的買賣。二是中央國庫資金購買國債后往往會對國債進行注銷以減少付息成本，地方國庫資金購買國債只能持有至到期或賣出變現。目前我國短期國債發行量較少，不能滿足市場需求，如果地方國庫資金涌入短期國債市場，必然會對市場價格形成擾動，干擾正常的市場秩序。當遇到特殊情況需要地方國庫資金緊急支付時，只能通過二級市場賣出國債進行變現，而二級市場價格受供求關系、利率政策、經濟形勢等因素影響較大，很有可能造成國庫資金的損失。三是進行國債買賣需要較強的專業知識和相關交易經驗，目前地方財政系統專業人員儲備相對不足。短期來看，購買國債不適合作為地方國庫現金管理的運作方式，待市場進一步成熟、相關障礙被克服后再考慮采用這種方式。

1995年施行的《中華人民共和國預算法》明確規定，地方政府不得發行地方政府債券。這一禁令一直到2009年才解除。當年（2009年）財政部代理發行了2000億元地方政府債，多個地區獲得配額。此后，地方政府債發行不斷提速。今年前三季度新增地方政府債發行規模達4.18萬億元。地方國庫資金購買相應的地方政府債券可以減少國庫資金庫存規模，降低政府付息成本。但是地方政府債券的資金使用情況較為復雜，各資金使用地區和部門對是否提前贖回債券可能會有分歧。因此，使用這種方式之前一定要詳細調研、周密部署，制定切實可行的操作計劃，報政府批準后方可執行。

（三）參與銀行間市場債券質押式回購交易

債券質押式回購交易，是指正回購方（資金融入方）在將債券出質給逆回購方（資金融出方）融入資金的同時，雙方約定在將來某一指定日期，由正回購方按約定利率計算的資金額向逆回購方返回資金，逆回購方向正回購方返回原出質債券的融資行為。出于對國庫資金安全的考慮，可接受的質押債券目前建議選擇國債。債券質押式回購中用于質押的國債在首次交割后將被凍結， 到期還款前正回購方無法進行處置。債券質押式回購交易安全性較高，收益性較好，期限更為靈活，最短只有一天，適合閑置國庫資金的短期運作。但是這種運作方式操作起來較銀行定期存款難度大， 對人員素質、金融市場配套等要求更高， 還要面臨市場準入的問題，因此在地方國庫現金管理運作初期不適合大規模推廣， 待地方國庫現金管理發展成熟、配套制度完善， 有一定的運作經驗和足夠的風險意識后， 可以考慮將債券質押式回購作為短期國庫資金的運作方式。（見表1）

五、優化地方國庫現金管理的建議

（一）建立科學的地方國庫現金預測體系

國庫現金預測既包括國庫現金流量預測，也包括最優庫底余額預測。國庫現金流量預測的目的是提供未來一段時間國庫現金流入、流出、庫存余額的預測情況，為國庫現金管理操作提供重要參考，有效提高國庫資金使用效率;確定最優庫底余額可以在保障國庫資金日常支付的基礎上，最大程度地減少國庫閑置資金，實現投資收益最大化。國內學者和國庫現金管理相關工作者對于地方國庫現金預測進行了一定的探索。有學者利用“Holt-Winter季節乘積模型”和“模糊時間序列預測模型”對南京市國庫現金流量進行預測和驗證，一定程度上證明了模型的可行性和科學性。還有一些學者借鑒企業現金管理的思路，利用成本分析模型、現金周轉模型、庫存模型（Baumol模型）和隨機模型（Miller—Orr模型）對最優庫底余額進行測算和驗證，并指出了各種模型的優勢和不足。

近年來，我國地方各級財政和人民銀行有關部門積極開展地方國庫現金預測工作，取得了一定的成效，但總體來看地方國庫現金預測水平還不高，還有很大的提升空間。

（二）建立全國統一的地方國庫現金管理招投標平臺

2014年《地方國庫現金管理試點辦法》的頒布拉開了地方國庫現金管理的序幕。截至目前，各地區國庫現金管理的招投標工作基本還是采取手工方式。在地方國庫現金管理初期，手工方式尚且可以應付，但隨著操作規模的增加、操作頻率的加快和精細化管理要求的提升，手工招投標的方式將越來越難以滿足要求。以北京市國庫現金管理商業銀行定期存款為例，招投標流程如下：

圖2 北京市國庫現金管理商業銀行定期存款招投標流程

手工招投標不僅效率低、成本高、操作不便，還容易導致人為因素對投標結果的干擾，影響招投標工作的公開、公正、公平。建立全國統一的地方國庫現金管理招投標平臺不僅可以提升工作效率、降低投標成本、推進非現場投標和無紙化工作，維護商業銀行間的公平競爭，還可以實現地方國庫現金管理的數據共享，有助于央行實時掌握地方國庫現金管理相關信息，增強與貨幣政策的協調性。

（三）增加短期地方國庫現金管理操作工具

從目前地方國庫現金管理實踐經驗來看，各地均采用商業銀行定期存款模式，期限選擇比價單一。對于短期地方國庫現金管理并沒有可供選擇的操作工具。短期地方國庫現金管理可以更加靈活地調控國庫庫存余額和基礎貨幣投放量，是地方國庫現金管理走向科學化、精細化道路的內在要求。建議研究短期地方國庫現金管理操作方式（如通知存款及1個月、2個月定期存款品種），與現行商業銀行定期存款方式相配合，進一步完善地方國庫現金管理。

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