推進基本公共服務領域供給側結構性改革的路徑擇定

熊 興，余興厚，王宇昕

（重慶工商大學長江上游經濟研究中心，重慶400067）

黨的十九大指出中國特色社會主義進入了新時代，我國的社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。基本公共服務所涵蓋的公共教育、公共醫療衛生、社會保障及就業、公共文化、環境保護等方面正是人民日益增長的美好生活需要的重要內容和體現，基本公共服務供給側結構性改革所要解決的供給總量不足、結構不均衡和效率不高等問題正是我國基本公共服務不均衡不充分發展的癥結，因此推進基本公共服務供給側結構性改革是解決新時代社會主要矛盾的關鍵突破點和重要推手。

隨著人民群眾對基本公共服務的需求與日俱增，對公共服務供給數量和質量提出了更高的要求，而面對公共服務供給不足、供給結構失衡的現實，人民群眾日益增長的公共服務需求與供給相對不足、不均間的矛盾成為當前強化政府職能、提升居民獲得感的難點與重點。從公共產品和服務的基本屬性來看，由于公共產品和服務本身具有非競爭性和非排他性，在其消費過程中外部性的存在又會出現搭便車等現象，想要從消費端發力解決當前公共產品和服務所面臨的問題并不實際。從供給角度來看，在特定時間段內，受經濟發展水平限制，公共資源數量有限，要實現公共產品和服務的最優供給，亟需提高供給質量和效率、優化供給結構，同時充分了解、把握和尊重社會公眾的公共服務偏好，實現基于需求導向的公共服領域的供給側結構性改革，這既是推進我國服務型政府建設的重要途徑，也是提高公共服務供給水平、增進社會福利的關鍵。鑒于此，本文將遵循 “是什么、為什么、怎么樣”的邏輯思路探討我國公共服務領域的供給側結構性改革。在深入闡述基本公共服務供給側結構性改革內涵外延的基礎上，詳細解讀基本公共服務供給側結構性改革的重要性和必要性，進而思考基本公共服務供給側結構性改革的重點任務和路徑擇定。

一、基本公共服務供給側結構性改革為何？

（一）基本公共服務的概念與內涵

早期的公共服務研究主要貫穿于國家或政府職能的分析中，如1654年霍布斯的 《利維坦》一書在論國家中談到國家存在的重要理由是要為國民提供公共安全與和平的保障[1]；1662年威廉·配第在 《賦稅論》中對公共經費進行了論述[2]；1776年亞當·斯密在界定政府職能時提出公平的供給公共服務是國家的重要職責[3]；最早專門研究公共服務概念的是瓦格納，在瓦格納法則中對國民收入與政府公共財政支出進行了實證分析[4]；到1912年萊昂·狄冀在其社會連帶主義法學理論中才明確給出了公共服務的定義[5]；1920年庇古的福利經濟學為公共服務研究提供了重要的理論支撐與分析框架[6]。自此，國外學者圍繞公共服務展開了深入研究，薩繆爾森的公共產品理論給出界定了公共產品的定義和性質，認為公共產品具有非競爭性和非排他性；但在現實生活中還存在具有競爭性和非排他性、非競爭性與排他性的產品[7]，1965年布坎南提出了準公共物品理論進行補充[8]；1987年薩瓦斯在 《民營化：邁向更優政府的鑰匙》一書中指出公共服務應分為狹義的公共服務與廣義的公共服務，不僅包括一般意義上的公共產業與服務，而且也包括更廣泛的社會職能[9]。從國外學者的分析來看，公共服務的概念和范圍隨著經濟社會的發展而變化，不同學者對公共服務的界定都不相同。國內學者關于公共服務的研究在此基礎上對其進行了細分，更多學者傾向于從居民需求、民生以及居民權利等方面來分析研究基本公共服務，如劉尚希（2008）從需求的角度出發，認為基本公共服務應該是滿足居民基本需求的公共服務，而基本需求又分為低層次的消費需求與無差異的消費需求[10]；黃誠（2014）從民生角度認為基本公共服務應該是與民生密切相關的公共服務[11]；李雄華（2016）從居民權利出發，認為基本公共服務必須是能夠保障居民基本權利的公共服務，包括居民基本生存權和基本發展權[12]。本文認為基本公共服務，是指在一定經濟社會條件下，為了保障全體社會成員基本生存權和發展權，政府必須提供與民生息息相關的最低層次的普遍化、一體化產品和服務的總稱。

（二）基本公共服務的供給與需求及其關系

傳統的公共服務主要由政府行政供給，因此關于公共服務的研究主要集中在公共行政領域，馬克斯·韋伯的科層制理論認為官僚制能夠提高組織效率，故公共服務由政府、公共組織來提供，既能保證效率又能促進公平[13]。隨著西方國家公共服務的改革，以奧斯本、蓋布勒為代表的新公共管理理論認為要引入市場機制來改進公共服務供給機制，提高公共服務供給效率[14]；以羅伯特·丹哈特為代表新公共服務理論認為公共行政應更重視人而不僅僅是效率，要構建服務型政府[15]；1987年薩瓦斯的民營化理論認為公共服務并不一定是政府提供，把公共服務的要素劃分為消費者、生產者、安排者或提供者3個方面，生產者、安排者或提供者既可以是政府，也可以是私人部門[9]；以奧斯特羅姆為代表的公共經濟理論認為公共服務的供給是集體消費單位選擇生產單位的過程，集體消費單位是指某一政府單位，而生產單位可以是政府單位，也可以是私人部門、非營利組織等機構[16]。從國外學者對公共服務供給研究來看，關于公共服務供給研究的主要集中于供給主體選擇上，供給主體主要糾結于政府供給、市場供給、政府與市場合作供給等模式。認為公共服務是政府供給的理由主要有以下幾點：一是由于市場失靈的存在，導致市場無法有效供給公共產品與服務，如外部性問題、信息不對稱現象、自然壟斷等；二是理性經紀人假定認為私人企業不愿意提供正外部性產業或公益性產業；三是認為私人部門沒有足夠的財力支撐來提高公共服務，如國防、公共安全等。認為公共服務需要市場供給的理由有：一是認為由于政府功能和作用有效，由市場失靈衍生出的政府公共服務供給也并非有效；二是認為政府公共服務供給效率低下，需要引入市場機制提高其供給效率。以詹姆斯·羅西瑙為代表的治理與善治理論主張建立政府與社會合作的公共管理模式[17]，本文認為基本公共服務供給應構建政府為主導，私人企業、個人、非盈利性組織參與的多元合作供給模式。

公共服務需求是指一定范圍或地域空間內社會公眾的公共需求，其并不是個人需求的簡單加總，而是當社會公眾作為一個集體時的公共需求，因此公共服務需求既具有個人屬性又具有社會屬性。由于公共產品與服務具有非競爭性與非排他性，社會公眾不需要直接承擔成本而能夠消費公共服務，曼柯·奧爾遜1965年在 《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》一書中提出了公共產品與服務消費過程中的 “搭便車”問題[18]。公共服務的需求顯示具有一定的隱匿性，政府不能掌握真實的公共服務需求，但社會公眾作為公共產品與服務的消費方，消費效用是衡量社會公眾滿意度和獲得感的重要依據，查爾斯·蒂伯特提出了“用腳投票”理論[19]，認為社會公眾能夠基于自身效用最大化作出選擇偏好，2009年英國的醫療體制改革引入該理念，提高了醫療衛生公共服務供給效率，增進了全社會福利。由于基本公共服務具有消費需求偏好的分散性和消費效用的不可分割性，國內學者對公共服務需求表達機制、需求偏好等公共服務需求狀況方面展開了大量研究，如龔金保（2007）基于馬斯洛需求層次理論對我國不同地區不同發展階段的公共服務進行了梳理，認為在政府財政能力有限的情況下，應優先保證民生性的基本公共服務需求[20]；張立榮等（2011）對不同收入水平的農村居民公共服務需求偏好進行了分析，認為應該優先考慮低收入群體的生活性基本民生公共服務消費需求[21]；夏玉珍和楊永偉（2014）認為要化解政府公共服務政策理性設計與居民感性選擇的矛盾需要構建政府、個人、社會第三方的多元需求表達機制[22]。總的來看，普遍認為人民群眾最迫切、最現實、最直接的民生性基本公共服務消費需求是當前政府公共服務應優先考慮的方面。

基本公共服務供給與需求的關系是相互匹配的關系，在政府主導與市場機制的作用下互相匹配，最終實現基本公共服務的帕累托最優。基本公共服務消費需求是基本公共服務供給的目標，基本公共服務供給應以需求為導向，在做大基本公共服務 “蛋糕”的同時分好這個 “蛋糕”，在強調公平的同時注重效率，在一定經濟發展階段和政府財力下，以人民群眾基本公共服務消費效用最優為依據，優化基本公共服務供給結構，提升居民幸福感和獲得感。另外，基本公共服務需求偏好會隨著居民收入水平的變動而變化，基本公共服務供給也會隨著經濟發展階段和政府財力的提升而改善，因此基本公共服務供給與需求的匹配關系應該是動態的螺旋式上升關系。構建以需求為導向的基本公共服務供給模式，推進基本公共服務領域的供給側結構性改革是解決基本公共服務供需矛盾、提升人民群眾獲得感的關鍵。

（三）基本公共服務供給側結構性改革

黨的十九大指出深化供給側結構性改革是建設現代化經濟體系的重要任務，應著力解決我國經濟發展過程中的結構性失衡問題，以提高供給體系質量。目前學術界對供給側結構性改革的政策背景和理論基礎比較一致的看法是：我國經濟進入新常態情況后經濟結構失衡問題突出，表面上看表現為 “需求不足”，實則是供需結構不匹配導致的 “供給失靈”；供給側結構性改革的理論基礎是在我國特色社會主義建設過程中發展豐富的中國特色社會主義政治經濟學；由于不同的時代背景和理論基礎我國的供給側結構性改革有別于西方供給學派理論。因此我國在推進供給側結構性改革過程中應基于新時代中國特色社會主義的時代背景，以解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展間的矛盾為導向，優化供給結構，增加有效供給，提高供給質量，提升居民獲得感。

對高質量基本公共服務的消費需求也是人民群眾美好生活需要的重要內容，因此推動基本公共服務領域的供給側結構性改革，優化供給結構，提升基本公共服務供給水平是解決人民日益增長的美好生活需要的關鍵推手。由于基本公共產品或服務的屬性、面臨的主要問題區別于私人產品，如基本公共服務領域并不存在產能過剩的問題，更多的是供需匹配問題和供給結構問題，因此基本公共服務供給側結構性改革也不同于私人產品領域的供給側結構性改革。私人產品的供給更加注重效率，以利潤最大化為導向，而基本公共服務的供給為解決市場行為所帶來的不公與差距，更加注重公平，以社會福利最大化為導向。此外，在一定經濟發展水平下公共財政相比公共需求來講總是不足的，且基本公共服務的消費具有一定剛性。因此基本公共服務供給側改革應該是以增進社會福利、提升居民獲得感為目標，以居民公共服務需求為導向，以政府為主導，私人企業、個人、非盈利性組織參與的多元合作供給為手段，以優化供給結構、提高公共資源使用效率為抓手的公共管理改革與政府職能轉變新思路、新舉措。

二、為何要進行基本公共服務供給側結構性改革

（一）基本公共服務供給側結構性改革的重要性

1.基本公共服務供給側結構性改革是增強人民獲得感的內在要求

基本公共服務供給側結構性改革是針對基本公共服務領域存在的供給總量不足、供給結構不均衡、供給效率不高等問題，從供給端出發通過轉變政府職能、優化供給結構、提高供給效率，力求提升公共服務供給數量與質量，切實增強人民獲得感。一方面，在基于政府導向的供給模式下，政府供給主體單一，缺乏競爭機制，以及產出和績效難以量化和評價，致使基本公共服務供給效率低下；另一方面，隨著經濟發展水平與人民收入水平的不斷增長，人民群眾對基本公共服務的消費需求不斷升級，而供給體系具有一定的滯后性，基本公共服務供需結構不匹配問題日益凸顯，且區域間、城鄉間基本公共服務還存在較大差距，人民滿意度、幸福感受到影響。如從供給體系來看，基于 “要致富先修路”“扶貧先扶智”思路，道路基礎設施、基礎教育等方面一直是基本公共服務供給的重點，也得到了較快地發展，到2016年底我國農村公路已經通達99.99%的鄉鎮和99.94%的建制村，義務教育普及率已經超過世界高收入國家平均水平，但這些方面仍然是當前公共財政投入的重要方向，而隨著經濟才不斷發展，基本公共服務需求已經發生了一些變化，如金融信息服務、互聯網服務、環境保護等基本公共服務需求日益增加，但這方面的投入與供給又相對不足；從需求一側來看，人民對基本公共服務的需求是對生活的需要和發展的追求。因此要提升人民獲得感，就要推進基本公共服務供給側結構性改革。

2.基本公共服務供給側結構性改革是經濟可持續發展的前提保障

“中等收入陷阱”的一個重要特征就是社會公共服務缺失，因此我國要跨越 “中等收入陷阱”就需要優化基本公共服務供給結構、提高供給效率，以提升基本公共服務供給水平，增進社會福利。一方面，通過生活性基本公共服務的供給，發揮基本公共服務的兜底作用，可以釋放部分消費需求，擴大內需，拉動經濟增長。如增加基本社會保障的覆蓋率等生存性基本公共服務供給，可以減少人民消費的不確定性風險，解決人民消費的后顧之憂，是去產能、去庫存的一個重要方面。此外，教育、醫療等發展性基本公共服務的供給，能夠提升人口素質，為經濟發展提供人才支撐。另一方面，通過生產性基本公共服務的供給，能夠改善經濟發展環境，促進投資進而帶動經濟發展。如交通、互聯網、電力、環境保護等基本公共服務的改善，能夠提升地方招商引資的吸引力；同時交通、信息、金融等基本公共服務的便捷能夠減少交易成本；提高基本公共服務供給效率，實現公共資源的最優配置，能夠節約社會資源，進而增進社會福利，提升居民獲得感，這是去杠桿、降成本、補短板的重要手段。因此，推進基本公共服務供給側結構性改革是跨越 “中等收入陷阱”實現經濟可持續發展的前提保障，是推行 “三去一降一補”政策的重要支撐，更是我國經濟發展供給側結構性改革的重要內容。

3.基本公共服務供給側結構性改革是全面建成小康社會的應有之義

國家 “十三五”規劃提出到2020年全面建成小康社會，其中一個重要目標是實現人民生活水平和質量的普遍提高。教育、醫療、社會保障等公共服務體系的完善，基本公共服務均等化水平的提高，是實現全面建成小康社會目標的重要內涵。基本公共服務供給側結構性改革是實現基本公共服務面上的、大水漫灌的粗放式供給方式向點上的、滴管式精準供給方式轉變，通過完善醫療衛生服務體系解決好城鄉居民 “因病致貧”“因病返貧”的難題；通過鞏固和發展基礎教育化解人民 “因學致貧”的問題；通過完善就業政策和服務豐富人民脫貧致富的途徑；通過社會保障兜底解決困難群體的生活困難。因此基本公共服務供給側結構性改革是精準扶貧的重要手段，也是補齊公共服務短板、民生短板的重要途徑。推進基本公共服務供給側改革正是要實現病有所醫、學有所教、勞有所得、困有所幫、殘有所助、老有所養的全面建成小康社會目標。

（二）基本公共服務供給側結構性改革的必要性

1.基本公共服務供給總量不足

近年來，隨著改革開放的深化，我國對公共服務領域的投入不斷增加，基本公共服務水平不斷提升。人均公共財政支出由1978年的116.57元增長至2016年的13 578.78元，義務教育得到鞏固與發展、醫療衛生服務能力不斷提升、社會保障體系不斷完善等基本公共服務領域建設效果顯著。但隨著人民收入水平的不斷提高，相比人民對美好生活向往的日益強烈，我國基本公共服務供給總量還顯得捉襟見肘，如公共教育支出與醫療衛生支出與發達國家相比還存在較大差距，如表1所示。在公共教育方面，歐美發達國家公共教育支出占GDP比重均在4%以上，其中美國和英國更是達到了5%以上，我國雖然自2012年以來，國家財政性教育經費支出占GDP比例已超過4%，公共教育支出占比穩步提升，但到2014年仍只有3.58%，甚至低于同時期的俄羅斯、印度和泰國。在醫療衛生方面，我國醫療衛生支出占GDP比重在2014年達到了5.5%，發達國家這一比重基本在10%左右，由于我國人口眾多，不論是人均醫療衛生支出還是醫療衛生支出占GDP比重與發達國家差距明顯，如2014年美國醫療衛生支出占GDP比重高達17.14，人均醫療衛生支出是我國的22.4倍。我國基本公共服務供給總量不足，一方面，受限于我國經濟發展階段，經濟發展水平限制了政府財政收入與支出水平，單靠政府供給基本公共服務水平，遠遠不能滿足人民日益增長的基本公共服務需求，因此需要改變政府主導的供給模式，在加強政府監管的同時，積極引入企業、個人、非盈利組織等社會資本，做大基本公共服務 “蛋糕”；另一方面，由于政府配置公共資源更加注重公平，基本公共服務供給效率有待提升，因此在加強政府宏觀調控力度的同時，引入市場機制參與政府基本公共服務供給，推進政府購買基本公共服務等措施提升基本公共服務供給效率，在做大 “蛋糕”的同時切好“蛋糕”。

2.基本公共服務供給結構失衡

雖然近年來基本公共服務均等化建設成效顯著，但由于資源稟賦、歷史條件和經濟發展水平的差異，地區間、城鄉間基本公共服務供給結構仍然存在嚴重失衡。在區域結構方面，東部地區基本公共服務水平明顯高于中西部地區，如表2所示。究其原因在于：一方面，東部地區經濟發展水平優于中西部地區，如2016年北京、上海人均公共財政支出達到中西部地區兩倍以上，使得各項基本公共服務指標均優于中西部地區；另一方面，由于中央財政轉移支付的平衡作用，地方經濟發展水平對基本公共服務的影響有所減弱，如河南、湖北的經濟發展水平優于甘肅，但基本公共服務支出水平卻并不及甘肅，因此供給效率和管理效率同樣也影響著地區間基本公共服水平。隨著經濟水平的提高，管理思維、人才素質、行政理念等方面不斷提升，東部地區基本公共服務在供給效率、管理效率等供給能力上也優于中西部地區，如中西部地區側重于公共產品與服務的投資，東部地區更注重公共服務本身，即東部地區更注重基本公共服務管理和人的建設，中西部地區更注重基本公共服務設施的建設，如城鄉社區事務支出是為人民群眾服務最直接最現實的公共服務，2016年北京、上海城鄉社區事務支出占公共財政支出比重分別為17.49%、22.95%，而湖北、甘肅這一比重僅分別為9.16%、6.24%，中西部地區基本公共服務能力還有待進一步提高。

在城鄉結構方面，近年來在城鄉統籌發展與城鄉一體化推動下，農村經濟發展水平與基本公共服務水平有了明顯的提升，自2014年城鄉居民收入比縮小至3倍以下以來，2016年農村居民人均可支配收入達到12 363元，人均收入倍差進一步縮小至2.72。但由于城鄉二元結構體制的長期作用，農村基本公共服務缺失仍然嚴重，城鄉基本公共服務供給結構不均衡問題日益突出。以基礎教育為例，隨著義務教育的鞏固與深入，農村基礎教育數量有了較大提升，甚至在生師比、生均校舍面積、生均運動場地面積等方面已經超過城區，但其基礎教育質量與城區仍然有較大差距，如表3所示。雖然2014年農村地區在生師比、教師數量方面高于城區，但是農村教師隊伍整體質量卻相對較低，特別是農村小學階段本科以上學歷的教師僅占33.14%，而城區這一比例是農村的近兩倍；農村生均校舍面積明顯多于城區，但其中危房校舍的比重也大大高于城區，且用于教學及輔助用房的面積卻不及城區，農村校舍面積用于教職工宿舍面積比重較大，初中、小學教工宿舍面積占整個校舍面積均高于10%，說明農村地區在公共教育資源管理與配置效率方面不及城區；在學生活動方面，農村生均運動場地面積遠遠多于城區，但正規的體育館面積比重卻遠遠低于城區；在現代教學方面，農村地區在多媒體教室的普及和應用上明顯不足，農村小學多媒體教室占比僅24.66%。當前我國還處于一個快速城鎮化的過程，城鄉間人口、資源、要素快速流動與城鄉二元結構的矛盾，使得城鄉經濟、社會、基本公共服務等方方面面都存在著結構失衡問題。因此在城鄉基本公共服務供給過程中應充分考慮城鄉實際情況，在增加供給數量的同時更加注重供給質量的提升，在提升城市基本公共服務水平的同時更加偏向對農村地區基本公共服務的投入，在提高公共服務供給效率的同時更加側重推進城鄉基本公共服務均等化。

3.基本公共服務供給效率不高

表3 2014年城鄉義務教育階段對比

2016年國家公共財政收入高達159 604.97億元，人均財政收入達到11 542.91元，是同期居民人均可支配收入的近一半，在政府公共財政資源不斷增長的同時，公共資源能否有效配置變得尤顯重要。以醫療衛生為例，我國醫療衛生資源依然緊缺，人民群眾 “看病難、看病貴”的問題仍然嚴重，醫療衛生投入產出供給效率相對較低，如圖1所示。基本公共服務供給效率須表現在一定的投入與產出上，在投入方面，我國人均財政醫療衛生支出由2007年的150.61元增長至2015年的869.56元，增長了5.77倍；在產出方面，同期萬人醫療機構床位數由28.29張增長至51.12張，萬人衛生技術人員數由37人增長至58人，分別增長了1.81倍和1.57倍，遠遠低于公共財政醫療衛生投入的增長速度，從國際經驗來看公共產品與服務的投入產出率必然小于1，公共財政投入的增長比例必然大于公共產品和服務的增長速度，由此可見我國醫療衛生公共服務供給效率還有待進一步提升。究其原因在于一方面是由于公共醫療衛生支出并不僅僅用于床位和衛生技術人員兩個方面，另一方面公共醫療衛生投入具有一定的滯后性，當期的公共財政投入，并不能在當期產生效益。此外，公共產品投資與私人物品一樣具有邊際收益遞減的趨勢，當某一基本公共服務投資已趨于飽和后再繼續追加投資產生的收益必然會遞減。由上文分析可知，基本公共服務具有較強的外部性使得其需求難以衡量，且基本公共服務供給價格與成本透明度不高，致使基本公共服務供給效率評價難度較大。近年來國內學者圍繞我國基本公共服務供給效率評價進行了系統研究：在研究方法上，主要是基于在產出一定條件下的投入最小化或投入既定條件下的產出最大化假設的DEA分析方法；在研究結論上，均認為我國基本公共服務效率仍有很大提升空間，卻各地區基本公共服務效率具有明顯的空間差異，東部地區基本公共服務效率優于中西部地區。如續競秦等（2011）[23]、鄧宗兵等 （2014）[24]分別運用修正的DEA兩步法和三階段DEA方法測算了我國省級層面的基本公共服務供給效率，發現我國基本公共服務供給效率還有較大的提升空間，并且存在著顯著的地區差異；曾鵬和張凡（2017）基于三階段DEA方法對我國十大城市群公共服務供給效率進行了測算，發現我國公共服務供給效率水平仍有較大的改進空間，且各城市群間與城市群內部供給效率均有較大差異[25]。

圖1 2007～2015年我國醫療衛生投入產出變動趨勢

三、如何進行基本公共服務供給側結構性改革

基于誰來供給、供給什么、如何供給、為誰供給和供給效果如何的邏輯框架提出基本公共服務供給側結構性改革的路徑選擇（見圖2）。在供給主體方面，構建以政府為主導，私人企業、個人、非盈利性組織參與的多元合作的基本公共服務供給模式，解決誰來供給的問題。在供給內容和供給結構方面，構建基于需求導向的基本公共服務供給模式，解決供給什么和為誰供給的問題。在供給方式方面，通過完善公共財政政策和供給決策機制等方面措施，解決如何供給的問題。在制度建設方面，構建相適應的基本公共服務供給績效考核制度等制度保障機制，解決供給效果問題。

圖2 基本公共服務供給側結構性改革邏輯框架

（一）在供給主體方面，建立和完善以政府為主導，私人企業、個人、非盈利性組織參與的多元合作供給主體

推進基本公共服務供給側結構性改革既要發揮政府的主導作用又要發揮市場在資源配置中的決定性作用。薩瓦斯的民營化理論將基本公共服務劃分為：安排者、生產者和消費者，認為安排者通常是政府決策部門，生產者可以是政府也可以是私人企業、個人與非營利組織，消費者直接獲得服務。當前我國基本公共服務的消費者一側是人民對美好生活的需求，安排者與生產者多以政府供給為主。隨著人民收入水平的不斷提升，對基本公共服務的需求日益多樣化，僅僅靠政府單一主體供給導致基本公共服務供給渠道單一、資金有限，遠遠不能滿足其需求，且供給效率不高。此外，不同基本公共服務類型具有不同的特征，如純公共服務由于存在較大的外部性，大多面臨 “市場失靈”的問題，因此只能由政府供給，而部分準公共服務產品、俱樂部產品可放開準入門檻，引導市場供給。因此，應針對不同基本公共服務類型構建以政府為主導，私人企業、個人、非盈利性組織參與的多元合作供給模式。

一方面，多元合作供給模式能夠增加基本公共服務供給總量。政府供給人民基本生存與發展需要的公共服務，市場供給差異化基本公共服務。政府供給兜底的基本公共服務，更加注重公平，推進基本公共服務均等化；市場供給高質量的公共服務，更加注重效率和質量，滿足差異化需求。這樣使得全體社會公眾既能享受公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，又能根據自身收入水平享受差異化的公共服務；既能增加社會基本公共服務供給總量，又能滿足不同人群的基本公共服務效用，進而增進整體社會福利。如在醫療衛生方面，國家在提高城鄉醫療衛生水平的同時，私立醫院和個人門診的發展既能提升整體社會醫療衛生水平，又能使人民避免基本公共服務消費擁擠而提高便利性和可及性；在基礎教育方面，政府建設公辦學校保障每個小孩受教育機會均等化的情況下，私立學校的建設既能增加整個社會教育資源總量，又能為人民群眾提供差異化的選擇機會，實現其效用最大化等。

另一方面，多元合作供給模式能夠提高基本公共服務供給效率。私人企業、個人、非盈利性組織參與的多元合作供給模式能夠建立基本公共服務領域的競爭機制，提升供給效率。在基本公共服務領域，公共需求具有一定的隱匿性，“搭便車”與 “公地的悲劇”等現象明顯，政府在基本公共服務供給過程中面對政府財力有限與需求無法滿足的矛盾，很難實現基本公共服務的供求均衡。但在市場機制配置資源的情況下，私人部門的逐利行為能夠甄別基本公共服務中的有效需求，特別是在準公共服務產品領域，在價格機制的調整下，私人部門充分發揮市場配置資源的積極作用，不斷創新公共服務與產品，降低生產成本，節省公共資源。因此引入私人企業、個人、非盈利性組織參與基本公共服務供給能夠提高基本公共服務供給效率。

（二）在供給內容和供給結構方面，建立基于需求導向的基本公共服務供給體系

推進基本公共服務供給側結構性改革既突出供給又應注重公共需求，實質是提高供給效率、優化供給結構以適應和滿足日益增長的基本公共服務需求。基本公共服務供給的最終目的是滿足人民基本生存和發展需要，新公共服務理論強調公共服務應以公民為中心，政府的職能是為公民服務。由于不同地區、不同社會群體資源稟賦的差異，其基本公共服務需求也有所不同，在基本公共服務供給內容方面應具體問題具體分析，從人民群眾最迫切最關心最現實的需求出發，有選擇有優先順序的供給基本公共服務，按照優先供給保障人民生存權，再供給保障人民發展權；優先滿足低層次的公共需求，再考慮高層次的公共服務的供給順序，實現社會效益最大化和基本公共服務帕累托最優。

此外，推進基本公共服務供給側結構性改革既著眼當前又立足長遠，考慮不同經濟發展階段動態調整基本公共服務供給結構。由于不同經濟發展階段面臨著不同的主要矛盾，也有不同的公共服務需求，如新時代基本公共服務需求一側已由低層次的物質文化需求轉變為更高層次的美好生活需要，供給側基礎也由落后的社會生產力轉變為不平衡不充分的發展。因此構建基于需求導向的基本公共服務供給模式，既能促進供需結構相匹配又能提高人民獲得感。

（三）在供給方式方面，建立政府主導與市場機制相結合的供給機制

推進基本公共服務供給側結構性改革既要強調公平又要注重效率。基本公共服務是滿足社會公眾基本生活與發展需要的公共產品與服務，具有消費的非排他性，使得基本公共服務供給必須充分體現社會公平正義的目標追求，以公平正義理念來指導和安排相應基本公共服務供給，使全體社會成員能夠享有大體相當的公共產品與服務，以提高全社會福利水平。具體表現在：一是機會均等，人民享受基本公共服務應遵循 “非歧視性原則”，共享經濟社會發展成果的機會均等；二是結果均等，人民享受基本公共服務的結果應該大體均等，即為避免“不公平陷阱”的惡性循環，政府在再次分配過程中糾正結果不公平，提升基本公共服務共享水平。雖然政府主導的供給模式為避免市場失靈提供了選擇，但政府主導的供給模式未必是有效的。基于 20世紀90年代的治理與善治理論，建立政府主導與市場機制相結合的公共管理模式，一方面能增加基本公共服務供給總量，另一方面能提供基本公共服務供給效率。

基本公共服務并非一定要政府直接生產，基于政治經濟學社會再生產過程中的生產關系將基本公共服務供給分為生產、流通、分配、消費4個階段，在生產和流通階段引入市場機制，在分配階段強化政府的再分配職能，彌補市場失靈，最終實現在消費領域的社會福利最大化。其中引入市場機制的部分，一方面在特定基本公共服務領域可以放開準入門檻，推動基本公共服務民營化發展。改革開放以來，我國基本公共服務領域民營化道路發展緩慢，到2002年在出臺了 《關于加快市政改革公用行業市場化進程的意見》后，民營化發展進入較快發展階段。另一方面在部分基本公共服務領域可以采用政府購買基本公共服務的形式，2013年出臺的 《關于向社會力量購買服務的指導意見》明確提出要推進政府向社會資本購買公共服務。將政府在基本公共服務供給過程中作為提供者和生產者的身份進行分離，引入市場力量，政府通過向市場主體購買基本公共服務，再由市場承載主體向公眾供給服務，政府負責決策和安排，市場負責生產，如道路基礎設施建設、醫療衛生服務等。一方面政府不再直接生產部分基本公共服務，政府可騰出這部分人力、財力來更好地履行政府服務職能，建設公共服務型政府；另一方面部分基本公共服務供給主體涵括多個供給部門，在基本公共服務供給過程中存在 “九龍治水”問題，通過政府購買基本公共服務可以提高基本公共服務供給效率。

（四）在制度建設方面，完善公共財政和財政轉移支付制度

推進基本公共服務供給側結構性改革既強調生產力的發展又注重生產關系的完善。一是構建事權與支出責任相匹配的財政制度體系，保障基本公共服務的充分供給。基于區域發展差距，在實行差異化財政政策的制度框架下，制定實施中央與地方政府間基本公共服務的事權及支出責任劃分方案，形成事權與支出責任相匹配的制度體系。二是優化轉移支付結構，完善轉移支付制度，加大對財力薄弱地區的轉移支付力度，保障基本公共服務的平衡供給。增加一般性轉移支付尤其是均衡性轉移支付、民族地區轉移支付和 “基本財力保障機制獎補資金”的規模和比例。清理、規范各項專項轉移支付，推進專項轉移支付制度改革，合理設置基本公共服務專項轉移支付項目，充分發揮專項轉移支付的補助功能，重點支持民族地區、貧困地區和薄弱環節的基本公共服務設施建設，促進基本公共服務均等化。

（五）在需求方面，建立自上而下和自下而上相結合的基本公共服務供給決策機制

基本公共服務能不能滿足人民群眾美好生活的需要，是評價基本公共服務供給的根本標尺。一是建立農村公共產品的需求表達和需求識別機制。完善基本公共服務需求表達機制，提升人民群眾獲得感。推進基本公共服務供給側結構性改革的最終目的是滿足人民需求，而基本公共服務需求側是多元復雜的，且具有一定隱匿性和特殊性，因此構建基本公共服務需求表達機制是推進基本公共服務供給側結構性改革的關鍵。從政府職能來看，要轉變政府服務觀念，堅持以人民需求為中心的基本公共服務供給目標，構建公共服務型政府；完善和鞏固基本公共服務需求的人民群眾參與機制，拓寬人民群眾需求表達渠道，既包括制度化渠道也包括非制度化渠道。從人民群眾自身建設來看，城鄉居民作為基本公共服務需求的主體，要不斷提高城鄉居民文化素質，提高基本公共服務需求的表達能力。二是采取靈活的供給決策方式。對于純公共產品，由于私人不愿提供，適宜選擇以自上而下為主的供給決策方式；對于外部性較強的準公共產品，政府應發揮主導作用，適宜采取以自下而上為主的供給決策方式；對于外部性較弱的準公共產品和俱樂部產品，其提供應以市場或第三部門為主，適宜采取市場決策方式。

（六）在供給效率方面，建立基本公共服務供給績效動態評價機制

加強政府內部監督、高度重視群眾監督、積極引入社會監督，拓寬民意表達渠道，建立健全問責機制。如鼓勵新聞媒體、第三方機構、高校、科研機構等積極參與基本公共服務供給狀況監督。建立以全面建成小康社會目標、增強人民獲得感為導向的政府績效評價機制，并將績效評價結果納入政績考核體系，強化對政府機關、公共服務機構和相關領導干部約束引導。最后，加強政府對私人企業、個人、非盈利性組織參與基本公共服務供給的監管與規制，避免市場失靈。此外，建立健全政府購買基本公共服務的法律法規和監督管理，實現政府購買基本公共服務的效益最大化。雖然政府供給基本公共服務可能存在“理性官僚制”的低效率問題，但市場供給也會出現 “市場失靈”現象，因此要完善相關規章制度，各取其長，充分發揮各自優勢。具體來看政府購買基本公共服務應以提高居民滿意度、幸福感和獲得感為目標，在政府購買基本公共服務過程中應堅持公開透明的多元競爭模式，明確政府購買基本公共服務各項程序、具體方法與制度，進而完善相關法律法規體系。同時加強政府購買基本公共服務監督管理，完善多元監管體系與績效管理制度，加強政府購買基本公共服務的質量控制。