銀行組織結構、代理成本與農村小銀行的普惠金融服務能力：安徽省郎溪縣的案例分析

粟 勤

（對外經濟貿易大學金融學院，北京100029）

一、引 言

2018年2月，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》 （中央一號文件）提出普惠金融重點要放在鄉村。商業銀行是普惠金融服務的重要主體，在普惠金融發展中的作用不可或缺，需要引導銀行回歸本源、把更多資源配置到鄉村振興中。

為了充分發揮大銀行在資金和技術方面的優勢，推進普惠金融發展，早在2009年，在銀監會的支持下，五大國有銀行就設立了小微金融服務專營機構，2017年國有銀行又先后在總行和部分省級分行設立普惠金融事業部。此期間，人民銀行將定向降準的對象從小銀行擴大了包括國有銀行在內的所有商業銀行。但直到目前，小微企業融資難的問題依然突出，農村金融供給缺口似乎并沒有縮小，農村金融產品不足、政策與實踐之間的矛盾依然存在。為此，有必要再次考察不同規模銀行普惠金融服務能力的差異。向普惠金融的重點服務對象——小微企業貸款時需要怎樣的合約？大銀行的事業部是否可以解決小微企業貸款的組織不經濟問題？軟信息 “硬化”是否會削弱大銀行的組織不經濟和小銀行優勢？銀行監管如何影響代理成本？

本文首先從代理理論和小微企業貸款的異質性特征出發，在信息距離影響代理成本的理論框架下討論不同規模銀行小微企業貸款的代理成本，然后根據實地調研對安徽省郎溪縣的案例進行分析，力求解答上述問題。研究結論將有助于深入理解農村普惠金融發展中不同規模銀行的作用，對于健全鄉村振興的農村金融體系亦具有重要意義。

二、銀行組織結構與代理成本

（一）銀行貸款業務的委托代理關系

代理關系是根據合約由一個或多個人（委托人）委托另一個人（代理人）代理他（他們）對某個事件做出決定。委托人通過建立有效的激勵機制和支付監督成本來約束代理人的行為，以確保代理人按照自己的意愿行事。監督包括衡量和觀察代理人的行為、預算限制、補償政策和經營規章制度等，這些支出構成了代理成本的重要組成部分 （Jensen and Merckling，1976）[1]。

銀行貸款是銀行委托借款人將貸款資金投入有盈利潛力的項目，并認真管理以確保償還貸款本息。為此，銀行需要細致的貸前調查、周密的合約設計和深入的貸后檢查來防止借款人的行為偏離銀行的利益。然而，銀行自身也存在多重代理關系（見圖1）。從表面上看，銀行貸款是銀行如何解決外部信息不對稱（銀行與借款人之間）的問題，但實質上卻是信息不對稱條件下社會如何解決銀行這樣一個多層級組織結構內外部的代理問題。

圖1 銀行貸款業務的代理關系

在銀行內部各層次的代理關系中，代理人都可能謀求私利而偏離委托人的利益。例如：銀行信貸員和基層分支行追求個體效用最大化，既存在過度貸款的沖動，也可能在收授借款人的賄賂后發放低質量貸款，或與借款人的個人關系等而隱瞞其財務狀況惡化的信息 (Berger and Udell,2002)[2]。銀行高管通過制定貸款政策與細則來規范基層信貸員和分支行的行為、以自上而下的檢查和審計來確保貸款相關的政策和制度落到實處，并通過獎金分配來鼓勵（懲罰）信貸員和基層分支行的規范（不規范）行為。銀行股東與高管之間的代理關系也類似，前者通過行使投票權、設立監事會等方式對后者進行監督。上述相關支出無疑都構成了代理成本。

（二）軟信息、非標準化產品與貸款合約治理

銀行是典型的信息密集型行業，信息是銀行重要的要素投入。信息可分為容易量化、核實和傳遞的硬信息和難以量化、核實和傳遞的軟信息（Stein,2002）[3]。銀行在實踐中開發了基于硬信息的交易型貸款和基于軟信息的關系型貸款技術。

小微企業貸款是異質性的。這表現在兩個方面：一是因缺乏硬信息，貸款不得不依賴軟信息。而對于同一個借款人的 “品德”“能力”和 “性格”等軟信息，不同的人會有不同的評價標準。二是不同行業、不同地區的小微企業存在較大的異質性。在現金流特征、經營風險和貸款利率承受能力等方面，零售業與農業小微企業不同，種植業與養殖業的小微企業也不同。以貸款的償還方式為例，種植業小微企業貸款一般采用到期一次還本付息，但零售業小微企業貸款卻是按月還本付息。否則，不僅難以滿足不同小微企業的貸款需求，而且會使銀行面臨更大的風險。①此外，不同地區的制度環境也存在較大差異，市場發育程度與信息供給水平不同，貸款模式亦有區別（李克勉、李先軍，2017）[4]。與城市相比，我國農村地區更多小微企業未被納入征信體系中，它們失信成本更低，銀行貸款風險更大。然而，若當地政府重視金融生態環境建設懲罰 “老賴”，則貸款風險較低；如果地方政府隨意干預銀行貸款，則貸款風險更高。可見小微企業貸款風險存在地域差異，更需要差異化的合約治理。

（三）信息距離、“組織不經濟”與小銀行優勢

提高貸款的配置效率要求給掌握借款人信息的基層分支行充分的授權。但充分的授權卻擴大了代理人營私舞弊的空間，銀行高管不得不花費更多的資源進行監督 (Berger and Udell，2002)[2]。

對基于軟信息的關系型貸款進行監督時，銀行無法核實抵質押物價值、（再次）檢查財務報表或計算信用評分來判斷基層分支行是否盡職。此外，信貸員會使用自由裁量權來影響關系型貸款是否獲批及獲批的額度（Liberti et al.，2017）[5]，而小微企業貸款的異質性特征也要求基層分支行相機抉擇設計貸款合約。因此，對基層分支行的監督也更加困難，代理成本更高。這正是威廉姆森(1967)型 “組織不經濟”的典型表現[6]。

組織不經濟與銀行內部組織結構有關，因為不同組織結構中的信息距離（informational distance）不同，而信息距離影響代理成本。這里的信息距離有三層含義：一是層級距離。銀行內部層級越少、高管與基層分支行之間的信息距離就越近，代理成本也越低。比如：在最小的銀行，銀行行長審批大部分貸款，可以解決相當一部分代理問題 (Berger and Udell,2002)[2]，信貸員與高管的個人接觸也能更有效地傳遞軟信息。二是地理距離。地理距離越長，代理成本越高。銀行地域多元化后軟信息生產和風險評估能力下降（Loutskina and Strahan,2010）[7]，可見地理距離使激勵和監督更困難。②三是經驗距離，即高管與基層分支行對于小微企業經營特征的了解及對小微企業信用風險判斷的差異。差異越小，高管越能夠理解基層分支行上傳的軟信息，也更有能力判斷基層分支行業務經營中的關鍵風險點，其貸款監督的各項政策和措施也會更有針對性，從而監督成本更低。

一般來說，大銀行組織不經濟的程度更高，這不僅僅因為其內部層級更復雜、總行與基層分支行之間的地理距離更遠，還因為其經驗距離也更大。大銀行高管不掌握不同區域和不同行業小微企業的經營知識以及小微企業貸款業務的關鍵風險點，其設計的內控制度針對性不足，對基層分支行的監督成本也更高，且該成本隨著關系型貸款在其貸款組合中比例的提高而增大。為此，實踐中我國大銀行要么只給予基層分支行部分授權——在限額內決定貸與不貸和一定幅度內利率浮動權限，至于抵押擔保條件、抵押率、期限等都由上級行統一規定，要么根本無授權。在貸款技術方面也一般選擇有統一標準的交易型貸款。這些都簡化了委托事項，也降低了代理成本，但其合約難以滿足大量小微企業的需求。

小銀行相對簡單的組織結構和更短的地理距離也縮短了其經驗距離，即高管有更多機會接觸信貸員和基層分支行管理人員，從而學習本地小微企業所在行業經營知識，了解基層分支行小微企業貸款的合約設計，因而也能制定出更適合小微企業貸款監督的各項政策和內控措施，進而降低代理成本。可見，小銀行可以在提高貸款配置效率的同時不必承擔高昂的代理成本。這就是“小銀行優勢”的理論邏輯（馬九杰等，2012）[8]。

此外，大銀行為大客戶服務的 “產出”與小客戶服務的“產出”需要不同的“投入”——不同的政策、流程和監控等體制，大銀行服務小客戶與其核心業務不協調，存在 “范圍不經濟”。小微企業貸款的特殊性需要與大中型企業貸款不同的考核指標，即重點考核客戶數量，而非貸款規模，不良貸款率也允許適當提高。可見，大銀行服務小微客戶需要一套不同的監督體系（張捷，2002）[9]。這無疑也提高了大銀行的代理成本。而小銀行的核心客戶就是小微企業、社區居民等，小銀行服務小微企業與其他業務之間存在協同效應，無需制定額外的政策、流程、考核指標和收集不同的信息。

需要指出的是，以上分析假定小銀行的（大）股東與銀行內部各層級之間的信息距離較短。但若（大）股東并非來自本地，且不了解當地小微企業的經營特征和當地社會信用環境，銀行內部的信息距離將被拉大。此時，小銀行作為（大）股東所代表的大銀行的一個組成部分，其小微企業貸款也同樣面臨組織不經濟問題。外資銀行發起成立的村鎮銀行 “水土不服”就是最典型的例子。外資銀行對于所發起成立的村鎮銀行沒有任何貸款授權，使得村鎮銀行形同虛設（粟勤、孟娜娜，2018）[10]。這說明只有真正 “草根”的小銀行才具備 “小銀行優勢”。

（四）技術進步、銀行監管與代理成本

除了銀行組織結構外，銀行貸款的代理關系和代理成本也受到技術進步和銀行監管等外部因素的影響。

1.技術進步與代理成本

隨著信息技術的進步，信息的性質發生改變，其傳遞效率也隨之提高。例如：互聯網技術使得原來分散在各個角落的 “大數據”能夠被收集、處理和分析，并進而量化，從而使軟信息 “硬化”(hardening of soft information)（Liberti et al.,2017）[5]。大數據運用于小微企業貸款可以在一定程度上改變小微企業貸款的異質性特征，有利于大銀行集中貸款決策，降低代理成本。目前，我國大銀行正在嘗試利用大數據 “生產”小微企業貸款。那么，隨著信息技術的進步，小微企業軟信息將不斷 “硬化”，大銀行是否可以在有限授權（甚至集權）的情況下利用金融科技開展小微企業貸款而節約代理成本？

對美國銀行貸款的研究卻發現，忽略軟信息或軟信息 “硬化”可能會使得信息的價值下降，或者說硬信息難以完全代替軟信息。例如：由于沒有考慮到貸款銀行收集軟信息的激勵，預測本次次貸危機模型的準確性下降 （Rajan et al.，2015)[11]。美國大銀行運用信用評分模型所發放的貸款軟信息質量低下，且距離貸款銀行越遠的個人住房抵押貸款的違約率越高（Saengchote，2013)[12]。此外，根據2016年美聯儲對小企業的信貸調查，小企業向大銀行申請貸款的比例高于向小銀行申請貸款的比例，但大銀行貸款獲批的概率卻低于小銀行，且小企業對小銀行和信用社的服務評價高于大銀行，而對網絡貸款人的評價最低。③可見，基于硬信息的貸款技術可以降低代理成本，但無法替代收集與處理軟信息過程中建立的銀企關系。對于異質性的小微企業貸款來說，大銀行恐怕仍將不得不在提高貸款的配置效率與降低代理成本之間權衡，而小銀行優勢也將持續。

2.銀行監管與代理成本

銀行貸款經營的是風險，故而受到嚴格的監管。現代金融市場、金融機構和金融工具高度發達，但商業銀行始終是最基礎金融資產（如存款和貸款）的生產者，其生產激勵和風險管理能力關系到整個金融體系的穩定。正因為如此，次貸危機后，各國銀行監管當局均加強了銀行監管。針對我國經濟下行、社會誠信建設滯后、騙貸高發等情況，銀行監管機構允許 “盡職免責”，但也多次要求 “規范授信審批流程”、對弄虛作假者 “嚴格實施問責，加大處罰力度”。2016年9月，中國銀監會發布的 《商業銀行全面風險管理指引》特別提出，全面風險管理應當覆蓋各個業務條線，覆蓋所有分支機構、附屬機構，部門、崗位和人員，并重申董事會承擔全面風險管理的最終責任。

嚴格的銀行監管必然導致銀行貸款管理更傾向于集權化，大銀行對于基層分支行小微企業貸款的授權下放難以落實。農行2008年開始試點“三農金融事業部”實行的是總行、省級和地市級分行 “三級督導”、縣級支行 “一級經營”的組織結構，省級和地市級成立專業審批團隊，對縣級分支行差異化授權。這種有限的 “事業部制”沒有也不可能解決組織不經濟問題。而小銀行內部信息距離較短，上收貸款權限對其影響不大。

三、農村小銀行的普惠金融服務能力：安徽省郎溪縣的案例分析

（一）郎溪縣銀行業市場結構

郎溪縣有4家國有銀行、1家郵儲銀行、1家城市商業銀行和兩家農村小銀行共8家商業銀行。

縣域銀行業市場份額最大的是始建于1952年的農村信用社、2013年正式改制為農村商業銀行的縣農商銀行。這家歷史悠久的 “草根”銀行有18家營業網點、50臺ATM機和237個從業人員，服務覆蓋94個行政村和社區，自助終端覆蓋90.8%的行政村。另一家農村小銀行是2010年由本省馬鞍山農商銀行發起成立的郎溪新華村鎮銀行，該銀行在郎溪縣有4家營業網點、55個從業人員和9臺ATM機，便民金融服務點63家，覆蓋所有鄉鎮。

四大國有銀行中農行的物理設施和從業人員最多，但其營業網點和ATM機分別只有4家和13臺，大約為農商銀行的1/4，農行44個從業人員也只是后者的18.6%。國有銀行股份制改革過程中從縣域戰略性撤出，正是它們減輕服務小客戶組織不經濟效應的需要。2007年成立的郵政儲蓄銀行基于歷史上深入農村的郵政服務點，到2017年6月，在郎溪縣仍然保持著11家網點和160個從業人員的規模。不過，其自營網點只有3家，8家為代理網點，只有自營網點有貸款功能。

郎溪縣有一家異地小銀行，即總部位于合肥的徽商銀行。該銀行于2014年進入郎溪縣后市場定位在縣城區域，目前僅1家營業網點、14個從業人員和3臺ATM機。城市商業銀行跨區經營以后是否還具有小銀行優勢是一個值得深入探討的問題。④

（二）郎溪縣各銀行普惠金融服務比較

截至2017年6月，兩家農村小銀行的小微企業、家庭農場和農戶貸款余額合計377 634萬元，市場份額近80%；小微企業和家庭農場客戶數量合計5 384戶，市場份額高達98%（見表1）。同期四大國有銀行三類貸款余額合計25 794萬元，小微企業和家庭農場客戶數量僅區區55戶，都明顯少于兩家農村小銀行。

同期郵儲銀行郎溪縣支行的三類貸款余額58 594萬元，市場份額12.3%，小微企業和家庭農場客戶數量合計20人。郵儲銀行縣域普惠金融服務能力弱于農村小銀行，但強于四大國有銀行。這是因為該銀行成立時我國大客戶市場已經飽和，它不得不尋找縣域這個市場空隙，利用 “點多面廣”的營業網點服務小客戶。郵儲銀行不需要為服務小客戶制定額外的政策和制度，范圍不經濟程度低于國有銀行。

表1 郎溪縣各銀行小微企業（含家庭農場）和農戶貸款余額、市場份額與貸款戶數

（三）銀行小微企業貸款的信息來源與貸款權限

從郎溪縣各銀行特色貸款產品來看，國有銀行的小微企業貸款產品基本上是全國 “一盤棋”、缺乏地區差異（見表2）。所有的大銀行（含郵儲銀行）貸款評估的信息均主要來源于財務報表、征信記錄、納稅等各種硬信息，其中工行搭建了行內咨訊平臺，可查詢借款企業的法定代表人和關聯企業等情況，建行開發了針對行內存量小微客戶的自動申請和審批的貸款產品。雖然大銀行也入戶調查，但并不會依賴于所搜集的軟信息。當然，交易型貸款降低了銀行的信息搜尋成本和代理成本，但卻可能因軟信息缺失而導致貸款評估失真。因此，大銀行一般愿意與有背景的擔保機構和保險機構合作，更不傾向發放信用貸款，并且對于抵質押物的要求也更嚴格。除了郵儲銀行發放林權質抵押貸款外，四大國有銀行均不接受 “三權”抵押。

表2 郎溪縣部分銀行小微企業特色貸款產品、信息生產種類與貸款權限

在政府的鼓勵下，所有銀行都有小微企業專營機構（農行和郵儲銀行是 “三農”服務或事業部），但都是自上而下的成立的。這就意味著：①到基層時，這樣的組織十分 “虛弱”。表現在人員配置上，除了農村小銀行外均只有1～3人。既然小微企業貸款是軟信息占比大的勞動密集型的業務，客戶經理數量少顯然難以勝任。②除農村小銀行外，所有銀行在郎溪縣都沒有完全獨立的貸款權限。只有農行可以有條件地自主發放單筆1 000萬元以下的貸款，其他銀行都需要報市分行審批，工行甚至要報省分行審批，抵押物種類由總行決定。可見，無論是否事業部制，大都與原先的組織結構無異，上收貸款權限也正是降低代理成本的需要。

農村小銀行配有多名專職的小微客戶經理，這使得它們能夠生產高質量的軟信息。小微企業貸款信息多半由信貸員上門走訪收集，其中村鎮銀行采用了德國IPC公司開發的現金流分析技術，而現金流的預測完全來自信貸員入戶調查所測算并交叉檢驗的信息。因此，它實際上是建立在銀企關系基礎之上的關系型貸款技術，信貸員由其大股東——馬鞍山農商銀行組織培訓。正是深度的、多維度入戶調查使他們能夠掌握借款企業更加全面的信息，因此，兩家小銀行有能力接受“三權”抵押，也有能力發放信用貸款。雖然它們的基層網點也沒有充分的貸款授權，但較短的信息距離方便了軟信息上傳至審貸部門，也方便銀行高管對基層網點的監督，故組織不經濟的問題并不突出。

（四）農村小銀行的小微企業貸款能力

為了更直觀地考察小銀行優勢，在此選擇兩家農村小銀行典型的貸款合約進行分析。

1.附加土地承包經營權流轉保證的貸款

近年來，為了加大對 “三農”的金融支持力度，各級政府鼓勵銀行向各類農業經營主體發放土地承包經營權貸款。在當地政府的積極推動下，郎溪縣順利完成了土地承包權的確權和發證工作，但由于缺乏流轉平臺，借款人違約時銀行處置抵押物仍然困難重重。這正是各銀行不接受土地承包經營權抵押的主要原因。

基于對當地農村實際情況的了解，縣農商銀行允許借款人在申請貸款時提供土地承包經營權流轉作為附加保證。其做法是：依法取得土地承包經營權的借款人可以自行或通過當地村委會聯系土地承包經營權的接受方。銀行隨后與借款人、接受方和村委會一起簽訂四方協議，規定當借款人無力償還貸款時，其土地承包經營權轉給接受方，由接受方代其償還銀行貸款。引入村委會作為見證人來約束借款人行為，同時對于接受方也能夠起到監督作用。在此，落實土地承包經營權的流轉是貸款的附加保證，類似土地承包經營權抵押；四方協議則是解決抵押物處置難的關鍵所在，在一定程度上減輕了制度環境對于農村小微企業（和農戶）抵押貸款的不利影響。對當地社會風俗的深入了解及銀行內部較短的信息距離是這類合約治理的關鍵。

2.稻蝦養殖貸款

稻蝦混合種養指在水稻田四周挖蝦溝，溝里養蝦，田里種稻，其好處是形成一種優勢互補的生物鏈，提高小龍蝦的產量、規格和稻米的品質。更重要的是，對于水患頻發的郎溪縣來說，它可以形成一種風險防范機制，即在播種水稻之前播種蝦苗，若當年無洪水，則可實現收獲水稻和蝦苗的雙豐收，若有洪水淹沒水稻，蝦苗亦可成長直至捕獲。無論風調雨順還是遭遇洪澇，農場都可以“旱澇保收”，從而擺脫“靠天吃飯”的命運。

郎溪新華村鎮銀行發現了這種經營模式的抗風險性，開發了 “稻蝦養殖貸款”，向采用這種養殖模式的家庭農場提供優惠利率（年利率6.5%）、最長期限3年的信用貸款。2017年4月，針對“稻蝦種養”資金需求現狀，該銀行向人民銀行申請支農再貸款950萬元，截止當年9月，該銀行已支持稻蝦綜合種養戶140余戶，實際投入信貸資金1 470萬元。貸款在解決了稻蝦種養殖戶“融資難”“融資貴”的同時，有效推進了這種創新型種養殖業經營模式的推廣，使得全縣新增稻蝦混合種養面積達到1.9萬畝。據人民銀行郎溪縣支行調查，該模式有效帶動了農業增效和農民增收，并促進了產業扶貧的發展。而這種經營模式的抗風險性也使得貸款風險大大降低，不良貸款率接近零。

郎溪新華村鎮銀行能夠發現并抓住有利的商機，實現經濟效益與社會效益 “雙豐收”，源于它與種養殖戶之間較短的地理距離，以及內部較短的信息距離。銀行在稻蝦種養村莊設有支行，客戶經理經常到田間地頭走訪，充分了解稻蝦產業發展形勢和種養殖戶的實際狀況；該行行長亦經常深入基層網點，調查了解貸款業務面臨的問題。調查發現，貸款最大的風險是貸款戶不掌握養殖技術而導致龍蝦存活率和質量低下的可能性。為此，每年銀行都組織向貸款的種植戶進行培訓，邀請稻蝦協會的人員講課，并要求客戶經理參與培訓。這樣，銀行真正做到了 “了解客戶”，當然更有能力鑒別客戶，也更有能力發放信用貸款支持家庭農場的發展。

總結兩家農村小銀行普惠金融服務能力如下：①收集、分析和處理小微企業軟信息，進而優化貸款資源配置的能力。②根據當地小微企業的實際情況開發產品和設計合約、更好地滿足本地小微企業需求和控制貸款風險的能力。銀行內部較短的信息距離使得它們擁有較低的代理成本。

四、結論與啟示

綜上所述，可以得出以下基本結論：

銀行貸款需要解決信息不對稱條件下銀行這樣一個多層級組織結構內外部的代理問題。小微企業貸款非標準化特征使得銀行不可避免地面臨組織不經濟問題。但小銀行信息距離更短，組織不經濟程度更小，代理成本更低，在小微企業貸款方面具有優勢。對郎溪縣不同銀行普惠金融服務能力的研究證實了上述分析。從典型貸款合約設計中可以看出，農村小銀行因較短的信息距離使得它們具有更強的普惠金融服務能力。

由此可以得出的政策啟示是：不可否認大型銀行在普惠金融發展中應該承擔的社會責任，但當前農村，特別是鄉村普惠金融發展更需要 “小而美”的 “草根”銀行，而非大銀行的事業部。其次，鼓勵國有銀行和外資銀行發起成立村鎮銀行只能擴大銀行內部的信息距離，不利于農村普惠金融發展。相反，鼓勵農村金融服務經驗豐富的農村商業銀行在省域內發起成立村鎮銀行才能構建服務鄉村振興的普惠金融體系。

[注 釋]

①與此不同的是，信用卡和個人房貸依賴硬信息進行決策，且利率、期限和還款方式基本統一，可以由銀行高層（或事業部）集中決策、集中管理。在美國，信用卡透支和個人房貸大都實現了證券化，但小企業貸款卻因其合約的異質性而受到限制。

②我國部分銀行基層員工風險意識淡漠、片面追求業績，地理距離必然增加銀行高管識別基層分支行行為是否合規的難度、提高監督成本。浦發銀行成都分行造假案就是最好的證明。來源：“浦發銀行成都分行775億造假案曝光 總行高管被調查”，新浪網：http://sc.sina.com.cn/news/b/2018-01-23/detailifyqupt-v8723890.shtml。

③數據來源：美聯儲2016 Small Business Credit Survey。

④因篇幅所限不在此展開討論。