行政事業單位全面預算管理與績效評價研究

鐘國華

摘 要：本文闡述了全面預算管理和績效評價之間的關聯性，并在分析工作中存在的難點和不足的基礎上，提出加強行政事業單位全面預算管理和績效評價的相關措施。

關鍵詞：全面預算管理;績效評價;行政事業單位

一、行政事業單位全面預算管理與績效評價的關系

全面預算管理和績效評價是行政事業單位管理的有效手段，兩者雖然各成體系，但是之間又存在許多關聯性。兩者相輔相成，互相促進，共同提高行政事業單位的運營水平。

1.全面預算管理為單位績效評價提供標準和依據

全面預算管理工作是將長期戰略規劃分解成短期目標，通過預算編制以及對預算執行的過程管控來逐步實現單位的目標。單位的績效評價方法中有多種標準，其中一種就是將預算目標作為考評標準，以預算完成情況來計算單位內部各部門的考核得分。因此，全面預算管理是行政事業單位績效評價的基礎，為考評提供依據。同時，單位全面預算管理的高質量完成，如固定資產預算的順利執行等，也可以幫助行政事業單位績效評價取得更優異的成績。

2.績效評價工作可以促進預算目標的實現

前面提到預算目標可以成為單位績效評價的依據和標準，而行政事業單位通過嚴格的績效評價能夠督促相關單位為完成預算目標不斷努力。全面預算目標只有得到有效執行，才可以起到資源配置、運作管理的促進作用。而將預算目標完成情況納入單位的績效評價體系中，可以促進行政事業單位各項預算目標的執行落實，幫助行政事業單位全面預算管理目標的實現。

3.全面預算管理和績效評價合力推進單位發展

雖然全面預算管理和績效評價兩項工作是單獨開展，但是將兩者有機結合起來，互相促進，可以產生協同效用，能夠更好地推動兩項工作的進步。行政事業單位將長期規劃通過全面預算管理分解成短期目標，并通過績效評價的開展推動預算目標的實現。兩者緊密聯系，可以更好地落實行政事業單位制定的發展規劃，實現目標的層層推進。

二、行政事業單位全面預算管理和績效評價需要關注的問題

1.預算管理和績效評價機制應科學完善

全面預算管理和績效評價，若想要實現高度結合，兩者互相促進，更好地服務于行政事業單位的工作，首先應保證兩項工作可以科學有效地實施。如果單位在兩項工作方面存在一定欠缺，將會降低它們的功效，而很多行政事業單位在預算管理和績效評價的機制方面存在需要改進提高的地方。

一方面，預算編制、預算執行和預算過程管控還有些欠缺，目標設定前的調查分析不充分，預算過程管理較為松散，執行落實存在較大差距，從而造成預算下發之后便變草草了事，未認識到預算管理對單位工作的指導作用;另一方面，績效評價體系制定不完善。考核指標的選擇過于片面，偏離單位的工作重點，或是指標賦值不科學，使得單位的績效評價無法真正做到層次分明、重點明確和發揮導向作用，考評結果也缺乏有價值的參考信息。

2.全面預算管理和績效評價沒有達到全面融合

作為行政事業單位管理的兩種主要手段，全面預算管理以及績效評價單獨的作用是有限的，但兩者相互結合，充分融合，可以產生一加一大于二的協同作用。但是在實際工作中，很多行政事業單位的上述兩項工作是相互獨立、相互剝離的，缺乏溝通和交流，導致績效評價標準的設定與下發的預算目標存在很大偏差。

同時，預算的編制和目標的下發，忽略了單位績效評價的訴求和需要。這樣不僅無法發揮它們之間的協同作用，也使得它們各自的工作容易與單位的整體規劃脫節。各個部門各項工作溝通不暢通，將影響到單位工作的效率和完成的整體性。行政事業單位應該將預算管理和績效評價及其他工作進行有機融合，放大協同效應。

3.預算管理和績效評價的目標存在短期行為，不具連續性

不管是預算管理工作還是績效評價工作都具有周期性，行政事業單位一般是按年度編制預算目標、制定考核辦法體系，然后再按固定周期，例如按月或按季，開展管理和評價工作。雖然工作開展是按周期進行，但是一個單位的運行是不間斷的，因此，預算管理和績效評價工作也應該是連續的，不應該被截斷成一個個孤立的階段工作，需要保持一定的連續性，應從長遠發展出發，減少短期行為。

但是，行政事業單位由于單位性質特殊，它們每個階段可能有固定的目標，而部分管理者只關心短期目標是否完成，忽略了單位的未來規劃，從而造成預算管理和績效評價短期性較為明顯，每個周期之間的預算目標和考評體系之間不銜接，沒有連續性。這也就導致單位的短期任務目標沒有和長遠發展規劃結合，沒有實現未來規劃的層層遞進推動。這樣一來，預算管理和績效評價也將無法發揮持續性的作用。

三、行政事業單位加強全面預算管理和績效評價工作的有效措施

1.加強對預算管理和績效評價的過程管控，提高執行力

首先，確保預算管理和績效評價體系的科學完善。提高行政事業單位預算執行力和績效評價的有效性，首先要保證制度體系的科學完備，只有行政事業單位設定的預算目標和制定的績效評價體系符合實際需求，且反映單位真實情況，才能夠有效落實單位的戰略。因此，行政事業單位要確保預算編制的合理性，同時保證績效考核體系的公正合理性，能夠突出重點且全面覆蓋。

其次，行政事業單位應做好工作的過程管理，抓落實執行。為了保證預算能夠得到執行落實，績效評價結果應客觀合理且被正確運用，行政事業單位應通過多種手段來做好過程管控。例如，單位可以做好定期的分析和通報工作，建立預算和績效分析機制，及時對預算執行情況和績效評價開展情況進行歸納總結，對過程中存在的問題及時進行溝通協調并改正;為了做好過程管理，行政事業單位可以建立預警機制，當單位的預算執行出現較大偏差，或是績效評價結果偏離預期較大時，有相應的系統來發出預警，單位可以根據預警對實際情況進行深入的細致分析，查找存在偏差的原因，及時扭轉不利局面。

最后，做好監督和反饋工作，確保執行力。行政事業單位可以通過加強內控來強化對預算管理和績效評價工作的監督，以保證各項工作開展按照規定流程，且符合單位的制度要求。同時做好反饋工作，通過監督和結果的反饋工作，讓單位相關人員可以隨時了解到預算管理和績效評價工作的開展情況，確保工作得到落實執行。

2.促進預算管理和績效評價的有機融合

首先，行政事業單位在編制預算目標和制定績效考核方案時，要進行充分的溝通和交流，保證單位的預算管理和績效評價目標一致。只有行政事業單位各項工作的目標一致，才能夠上下齊心協力，共同為實現目標而努力，并最終提高工作的效率。而且單位的預算工作和績效評價工作通過充分的交流和溝通，可以碰撞出更多的火花，從而提高工作方案的可行性。

其次，預算管理和績效評價制度必須步調一致，同時調整。在行政事業單位的預算管理和績效評價工作進展過程中，可能會根據實際情況發生的變化，或在實際執行過程中發現不足之處而進行調整。但是，單位一定要保證預算目標和績效評價調整的同步性。當調整預算目標時，相應的考評標準也應進行調整;如果調整了績效評價體系，評價指標發生較大的變化時，也要重新根據指標來調整下發新的預算。

最后，行政事業單位應促進預算管理和績效評價的相互推動和融合。單位不能以預算目標下達代替績效評價，也不能以績效評價替代預算管理，需要同時推進這兩項工作，并保證兩項工作之間目標一致，全面融合，共同推動未來發展規劃的實現。

3.工作要具有長遠規劃，保證連續性

一個單位的工作最終目標是為其長遠發展而服務的，短期行為雖然可能會帶來暫時性的效果，但是不計后果的短期行為會嚴重影響到單位未來的發展。同理，行政事業單位的全面預算管理和績效評價工作也應以長期發展規劃為基礎，保持連續性，將短期目標和長期目標有效結合。

一方面，單位的預算目標應保持銜接。單位不能不考慮后續年度的發展，過高或過低地制定當年的預算目標，而應考慮歷史和未來的情況，合理確定預算目標。例如，行政事業單位不能為了多占費用和財政性資金而虛報預算，使預算遠超實際需求，而且為了預算不被收回又突擊花預算，這樣的預算管理背離了其存在的意義。行政事業單位必須保證預算目標的合理性，以及前后的銜接，也可以采用滾動預算的方式來提高預算的連續性。

另一方面，單位的績效評價體系要具有連續性和持續性。行政事業單位為了促進單位的持續穩健運轉，應確保考評體系的連續性。考評體系可以根據工作重點適時調整考評指標和分值權重等，但同時要保持考評整體框架沒有太大變化。如果單位的績效評價體系頻繁進行大幅調整，將會導致單位內部部門及人員疲于應對研究新考評體系，消耗精力。而且，指標經常更換也只會造成部門的短期行為，不會關注后續發展。連續性的考評體系可以促進相關單位關注指標的長期可持續發展，實現單位各項工作的穩步推進。

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（責任編輯：王文龍）