PPP和專項債結合：基礎、約束與方向

吳鋒

摘 要：2014年以來，為防范化解地方政府財政風險，國務院提出剝離融資平臺公司政府融資職能，并為地方政府打開了兩扇合法合規的“前門”：PPP模式和地方政府債券。自此，兩者便相生相伴于地方政府投融資選項中。本文就PPP與專項債相結合的基礎、約束和方向進行簡要分析。

關鍵詞：PPP;專項債;債務風險

一、PPP和專項債結合的基礎

1.均承擔“穩增長”重任

自PPP模式被推廣運用伊始，就承擔著增強經濟增長內生動力、穩定宏觀經濟發展的政策目標。自2018年以來，中美貿易戰導致出口額萎縮，居民高杠桿率導致內需不足，宏觀經濟面臨較大下行壓力，國務院連續兩年提前下達專項債額度，旨在通過地方投資拉動宏觀經濟發展，確保宏觀經濟穩定。因此，PPP和專項債均是我國經濟進入新常態的大背景下，國家層面提出的兩項重要經濟政策，均承擔了提振經濟發展、穩定經濟增長的使命。

2.功能定位可兼容

PPP模式旨在解決地方政府建設項目的“運營”問題和“融資”問題，涉及公共產品和公共服務提供方式轉變及項目籌資兩方面問題。而地方政府專項債券發行主要目的在于通過合法合規途徑舉借債務解決建設項目投資資金缺口問題;核心在于解決政府負有提供義務項目的“融資”問題。在功能定位方面，兩者的結合既可充分利用PPP模式引入專業公共服務運營商、提升項目運營績效，又可利用專項債籌集項目建設資金。

3.取長補短有需求

自2018年以來，在國家“去杠桿”、信貸政策收緊的宏觀政策背景下，PPP項目融資較為困難。即使通過項目本身收益權質押或母公司擔保、第三方增信等方式獲得融資，但融資成本卻居高不下，某些項目融資成本甚至超過8%。相較于PPP模式，發行地方政府債券項目是背靠項目收益情況，按照項目未來收益確定項目的發債額度，但地方政府債券發行主體是地方政府，其融資利率明顯更低，大多會低于4%。不過，發行專項債項目的公益性限制了未來項目的現金流，導致專項債籌集的資金無法完全覆蓋項目建設資金需求。

二、PPP和專項債結合的約束

1.財政賬本統籌協調約束

PPP項目支出責任來源于一般公共預算，除污水、垃圾處理費外，不得從政府性基金預算安排運營補貼支出。專項債通過政府性基金收入及專項收入等方式償還，主要還款來源為政府性基金。PPP和專項債結合，必然涉及同一項目或關聯項目間PPP和專項債兩者還款來源的統籌協調，并觸及一般公共預算和政府性基金之間收支切換，增加財政收支管理的難度。

2.地方政府債務風險約束

地方政府債務風險是PPP和專項債結合需要守住的“底線”約束條件。從這個角度出發，有四個限制因素：一是根據PPP項目財政承受能力受到10%“紅線”的約束;二是專項債實行限額和余額管理，專項債發行額度有限;三是統籌PPP和專項債兩者時，可能因為某一方面先行達到“天花板”，而使得PPP和專項債結合的效果大大降低，甚至結合難以實現;四是專項債發行逐漸呈現出“泛化”特征，某些項目同時采用PPP模式和發行專項債，導致部分專項收入“一女二嫁”，極易形成地方政府隱性債務。

3.融資主體不兼容約束

發行專項債進行籌資的融資主體是地方政府，以“政府賬本”中的項目收益償還，屬于借用政府資源進行融資;雖然PPP項目涉及的是政府負有提供義務的公共產品和公共服務，但PPP模式下融資主體責任是社會資本方或項目公司，該模式下已將項目合作范圍內的收益權讓渡給了市場主體，屬于利用市場化資源進行融資。要做好PPP和專項債的結合，需界定好政府和市場的邊界，在融資主體本身責任范圍內實現兩種資源的有效銜接。

4.審批信息不對稱約束

專項債和PPP項目管理分屬兩套獨立的系統：PPP綜合信息平臺和政府債券發行系統，而兩個系統在諸多環節均存在信息不對稱。自2018年以來，某些地方政府已經發行了專項債，為解決剩余資金缺口繼續包裝PPP項目，或者已經采用PPP模式，也同步申報專項債。在未實現信息數據共享的情況下，PPP和專項債結合存在信息鏈接障礙，在很大程度上增加管理成本。

三、PPP和專項債結合的方向

1.合理劃分收益來源邊界

與PPP模式一樣，專項債券發行范圍越來越廣，存在“泛化”的風險。為避免還款收益來源重疊，需對兩者收益來源進行合理劃分。具體方向包括：一是明確以土地出讓金為主的政府性基金收入作為專項債主要償債來源，將土地增值收入籌集來的專項債券資金作為項目配套建設資金，確保PPP項目配套投入資金;二是統籌項目本身運營產生的現金流，合理劃分PPP和專項債的收益來源;三是未來應就哪些收益來源不能作為專項債還款來源進行限制。

2.統籌設置發行交易條件

為發揮PPP和專項債的協同效應，應將統籌協調的關口前移，在實施方案編制及評審環節，充分考慮、合理設置交易條件。主要包括兩方面：一是在充分考慮PPP項目使用者付費比例不低于10%要求的情況下，合理確定專項債券的發行規模;二是在PPP實施方案編制及審批環節中，充分考慮專項債發行成功后專項債券資金的使用問題。

3.實現數據系統信息共享

為解決信息不對稱問題，有必要打通PPP綜合信息平臺和專項債申報發行系統。主要包括三方面：一是設置同一項目或者關聯項目重點關注機制，防止項目通過“改頭換面“等方式重復獲取資金;二是在細化收益來源邊界的基礎上，重點審查項目的還款來源，防止同一還款來源“一女二嫁”;三是通過共享信息數據系統，協調PPP和專項債各種條件設置，合理確定專項債發行規模，確保項目采用PPP模式實施的合規性。

4.探討還款付費置換機制

2019年以來，財政部采用“一刀切”量化監管的方式，規定“使用者付費收入比例不低于10%”，相當于用使用者付費多寡確定項目是否有實質性運營內容。專項債關注的是“收益與融資自求平衡”，主要考慮的是未來項目經營收入能否覆蓋還本付息額度;而PPP模式更加關注項目運營效率提升，而非未來經營收入有多少。因此，可探討一種置換機制：即使項目已經采用PPP模式實施，且項目本身經營收入已經作為PPP項目使用者付費，但仍可發行專項債券，待專項債券發行成功后，在不削弱社會資本方或項目公司運營責任的前提下，將PPP使用者付費收入作為專項債的還款來源，相應調整PPP項目還款金額，并將專項債資金作為建設期補貼資金用于PPP項目。在這種情況下，需就PPP項目相關合作條件，與社會資本方或項目公司進行重新談判。

5.加強財政收入支出管理

首先，PPP項目本身產生的經營收入屬于項目公司或社會資本方權益，不用納入政府的賬本;在PPP項目支出中，一旦涉及專項債發行，應充分評估是否影響PPP項目運營補貼等支出項，并及時調整預算安排。其次，若將項目收益作為專項債還款來源，應按照“收支兩條線”原則，在預算編制過程中列出各項收入及專項債還本付息額。最后，若涉及兩者還款來源置換的情況，應做好賬本間“切換”工作，處理好一般公共預算賬本和政府性基金賬本的關系。

四、結語

處理好政府和市場的邊界、用好政府和市場兩種資源，一直以來都是中央及地方政府尋求改革突破的重要方向，PPP和專項債兩項政策均不能繞過這個核心改革主題。作為積極財政政策的“左膀右臂”，已然成為穩定宏觀經濟發展、尋求政府投融資路徑突圍的主力軍。盡管兩者的結合有較強的政策基礎及可能性，但隨著專項債應用范圍的不斷擴大，對原本可以很好市場化的領域具有較強的“擠出效應”，政府投資在短期內可能擠占部分市場化投資，作為公共服務市場化改革的PPP模式必然受到沖擊。在現行的政策框架下，PPP和專項債結合還面臨諸多約束條件，兩者結合協同加力效應還有賴于諸多配套政策的推動，方能提高整體經濟運行效率。（責任編輯：蘭卡）