監察追訴的時效問題

劉練軍

(東南大學 法學院，江蘇南京 211189)

無論從政治上還是法律上看，“反腐”無疑都是當下新時代的高頻詞和關鍵詞。為了加大反腐的力度，并積極推進反腐法治化，2018年3月，第十三屆全國人大一次會議先是修改了《憲法》，在《憲法》“國家機構”一章中增加了“第七節監察委員會”，接著又制定了《監察法》。特地修改憲法以組建與政府、法院平級的反腐敗國家機構——監察委員會，此誠人類憲法史上的一大創舉，①在我國現行《憲法》的國家機構排序中，監察委員會排在人民法院和人民檢察院之前，前者屬于《憲法》第三章第七節，后者則位居第八節。曾有學者研究認為，“無論怎么擺，國家監察機關的實際地位不能高于國家審判機關。因為無論哪個國家的法院都是主要的國家機關之一，而監察組織在各國往往只是主要國家機關的從屬機構。如果將其地位放在最高人民法院之上，那就不符合常規了……從國家治理體系現代化的要求看，我國人民法院的憲法法律地位和實際地位，都應該高于監察機關”。作者還進一步分析指出：“一般來說，國家的立法、司法和審判機關，都屬于承擔驅動職能的機構，監察機構所起的是制動作用。所以，世界各國監察機構，其法律地位往往比較低，權力十分有限，遠不及國會、行政機關和審判機關。可以說，在國家機構體系內起制動作用的監察機關位不高權不重是常態。制動機構的權力和地位如果超過驅動機構，其設計一定存在問題。”(參見童之偉：《國家監察立法預案仍須著力完善》，載《政治與法律》2017年第10期，第70頁)對此等論斷，筆者擊節贊賞。中共第十九屆中央委員會和第十三屆全國人大打破常規，修改憲法組建這么一個位高權重的監察委員會，委實是令人震驚的重拳反腐。問題是，對于權力腐敗之沉疴宿疾來說，這一劑“猛藥”是否為對癥之藥及其最終效果如何，均尚難定論，唯能拭目以待。是否絕后尚難定論，但空前乃是毋庸置疑之事實。對于新科反腐機構——各級監察委員會，從中央到地方，從廟堂到民間，無不寄以厚望，期待它們能成為“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺”的反腐利器，最終實現“海晏河清、朗朗乾坤”的新時代政風。②參見本書編寫組編著：《黨的十九大報告學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社2017年版，第53頁。

正因為有此等厚望，所以，一旦有一定級別的官員被監察委員會立案調查的消息，往往就立即火遍微信朋友圈，成為一時之社會輿論熱點。前不久，一則“長春市中級人民法院原黨組書記、院長宋利菲接受紀律審查和監察調查”的消息，一度在朋友圈霸屏。出于法律人的職業敏感，筆者就登錄吉林省紀委監委網站，試圖了解更多的信息。很可惜，希望落空了。火遍朋友圈的有關宋利菲被調查的消息，與吉林省紀委監委官網上所發布的通報內容并無出入，[注]參見《長春市中級人民法院原黨組書記、院長宋利菲接受紀律審查和監察調查》，http://ccdijl.gov.cn/jwjct2018/scdc/scdc_85946/201806/t20180621_4781546.html，訪問日期2018年7月16日。前者完全是后者的復制版。此則通報在吉林省紀委監委官網上發布的時間是2018年6月21日。該通報顯示：“宋利菲，女，漢族，1952年6月出生……2012年8月，退休。”由此可知，被立案調查時宋利菲業已退休五年十個月，她本人也已經年屆六十有六。監察委員會對退休已久的年邁老人開展調查，這種事隔多年之后的監察反腐能達到預想的反腐功效嗎？從常理與法理上看，這事難道不值得商榷一番嗎？

然而，監察委員會對多年前退休的老人開展追訴調查并不違法，也就是說，監察委員會對宋利菲進行立案調查完全是合法的。[注]對過去的違法行為實施監察追訴，還涉及到監察法的“溯及既往”問題。而“法不溯及既往”乃是一項基本的法治原則。1787年《美國憲法》第1條就規定國會不得制定追溯既往之法律。《法國民法典》第2條亦規定：法律僅僅適用于將來，沒有溯及力。限于篇幅，本文對此論題存而不論。因為現行《憲法》《監察法》等相關法律并未明文規定監察追訴受時效之限制。眾所周知，在民法、刑法、行政法上均設有時效制度，追訴權都有它一定的期限，而不具有永久性。毋庸諱言，法律追訴有固定期限，此乃人類法治文明的基本原則。對此，世界上絕大多數國家的立法都明文認可，而時效制度亦成為各國法律體系中的一項基本制度。那作為行使國家監察職能的專責機關(《監察法》第3條)，監察委員會在開展監察追訴時該不該像其他法律追訴一樣受時效之限制呢？身為立法者的全國人大及其常委會要不要適時修訂監察法，以為之補充時效之規定呢？陋見以為，答案都是肯定的。茲就監察追訴為何應受時效限制，以及監察法上的時效制度該如何設置等問題，略陳管見如下，供學界同仁及實務部門批評指正。

一、立論基礎：追訴有時效乃法治的應然內涵

追訴時效制度發軔于古羅馬法，堪稱是人類社會最為古老的法律傳統之一。據研究，古羅馬自公元前16世紀“關于選舉舞弊的尤利亞法”(lex Julia de adulterriis)開始就在刑事法上設有時效制度，“它規定，應當科處刑罰的犯罪的時效期限為5年。后來，對幾乎所有的犯罪均明確規定了20年的時效期限”。[注][德]李斯特著、施密特修訂：《德國刑法教科書》，徐久生譯，法律出版社2006年版，第502頁。在古羅馬，不但刑事追訴有時效制度，其民事私法同樣設置了時效制度即債權等權利的消滅時效，“這是指權利人在法定期間內持續不行使其權利因而喪失請求權或其權利的制度”。[注]周枏：《羅馬法原論》(下冊)，商務印書館1994年版，第918頁。起源于古羅馬的此等時效制度歷經中世紀而綿延不絕。如今，包括我國在內的絕大多數國家的立法都明文規定時效制度，長期積累下來的有關時效制度的法學理論更是發達深厚。

(一)民事時效制度

2017年，第十二屆全國人大頒布的《民法總則》第188條規定，“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年。法律另有規定的，依照其規定。訴訟時效期間自權利人知道或者應當知道權利受到損害以及義務人之日起計算。法律另有規定的，依照其規定。但是自權利受到損害之日起超過二十年的，人民法院不予保護；有特殊情況的，人民法院可以根據權利人的申請決定延長”，此乃民法時效制度之立法依據。民法上的時效制度，簡言之，就是權利人必須在權利被他人侵害的三年內向法院提出訴訟救濟請求，三年之后法院就不再支持他原本所享有的權利，諸如名譽權、物權、債權等等皆如是。

關于時效制度的存在理由，民國著名法學家史尚寬分析認為：“時效制度之設，在于尊重久已繼承之事實狀態，即在于社會秩序之維持。一般真正權利人得基于權利推翻現存之事實關系，回復以前之權利關系，然此事實茍久已存在，社會皆信其真，則維持其關系，又可以維持社會之安全，此為時效制度存在之第一理由。”[注]史尚寬：《民法總論》，中國政法大學出版社2000年版，第624頁。質言之，民法時效制度者，躺在權利上睡覺之人不值得保護之謂也。當然，設置時效制度還有其他理由，如保護債務人，避免因時日久遠，舉證困難，致遭受不利益；又如簡化法律關系，降低交易成本，減輕法院案件負擔，等等。[注]參見王澤鑒：《民法總則》(增訂版)，中國政法大學出版社2001年版，第516-517頁。無論如何，民法時效制度之設置，意味著民事權利乃是一種被時間所規定了的存在，逾越了三年的法定時間邊界，就喪失了請求法院保護之資格。

不但民事權利如此，刑事處罰權力和行政處罰權力同樣是一種被時間規定的存在，超過了一定的時間界限，該權力同樣作廢，就像民事權利作廢一樣。

(二)刑事時效制度

關于刑事處罰之時效，現行《刑法》第87條規定“犯罪經過下列期限不再追訴:(一)法定最高刑為不滿五年有期徒刑的,經過五年；(二)法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經過十年；(三)法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經過十五年；(四)法定最高刑為無期徒刑、死刑的,經過二十年。如果二十年以后認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核準”。此等規定乃是刑法時效制度之法律依據。

在刑罰史上，刑罰時效制度和刑法一樣古老。關于此等制度的根據，在德國的普通法時代，采取的是改善推測說，即犯罪后長時間沒有再犯罪，可預想犯罪人已經改善從良，沒有處刑之必要。在19世紀法國，則采取證據湮滅說與準受刑說。前說認為，犯罪證據因時間流逝而湮滅，準確處理案件之目的難以達到；后說以為，犯罪人犯罪后雖然沒有受到刑事追究，但長時期的逃避與恐懼所造成的痛苦，與執行刑罰并無多大差異，這等同于已經執行了刑罰。[注]關于改善推測說、證據湮滅說和準受刑說，可參見張明楷：《刑法學》(第四版)，法律出版社2011年版，第565頁。在日本，有的學者采取規范感情緩和說，即隨著時間的經過，社會對犯罪的規范感情得以緩和，以至于不需要給予現實的處罰。[注]參見[日]大塚仁：《刑法概說(總論)》(第三版)，馮軍譯，中國人民大學出版社2003年版，第578頁。有的學者采取尊重事實狀態說。該說認為，由于規范感情的緩和，社會秩序的恢復，在犯罪行為人方面也產生了與一般人相同的社會生活關系，對由此而形成的事實狀態應該予以尊重，時效制度之本旨就在于此。[注]參見[日]大谷實：《刑法總論》(新版第2版)，黎宏譯，中國人民大學出版社2008年版，第487頁。

以上諸說均不無道理，但又各有側重而陷于片面，將之綜合歸納，作為刑法時效制度的理由，才足夠全面通透。然而，再完美的理由，都只不過是為法定權力的時間宿命，添加一件人類的道德理性外衣而已。對于代表國家執行刑事處罰權的司法人員來說，重要的不是刑法時效制度的根據何在，而是他們務必嚴格遵守《刑法》第87條之規定。一旦他們突破《刑法》第87條所設定的時間邊界，那象征著刑法所彰顯的人類道德理性，在刑事司法實踐中遭到了蔑視甚至被廢棄。這種突破只會使我們重返“復仇”的野蠻時代。罔顧刑事執法權力的時間規定性，只會使我們的刑事處罰被排除在現代人類刑事司法文明的圈外，它最終表現為我國法治秩序在時間上的倒退。不遵守時效制度的刑事處罰權，注定要敗給時間——刑事司法呈現的不是與時俱進的文明狀態，而是日漸倒退至血腥復仇的野蠻狀態。概言之，拋棄刑法時效制度的本質就是抽掉刑事處罰中的道德理性，使之重返前法治時代的殘暴報復狀態。超越刑事處罰的時間規定性，必將使作為公權力的刑事處罰權退化至原始的私力救濟形態，其后果殘忍之至。

(三)行政處罰時效制度

在性質上，行政處罰權與刑事處罰權無分軒輊，都是代表國家對違法行為予以懲處，差別只在于所違反的具體法律以及違法本身的社會危害性不同。我國的行政立法同樣認可時效制度，《行政處罰法》第29條規定“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外”。關于行政處罰追訴時效的根據，學者更多的是從刑法時效制度中獲得啟發。在人類立法史上，行政立法比刑事立法要晚得多，故而，行政法學無可避免地要從刑事法學中尋找經驗與智慧。

1979年我國臺灣地區行政法院曾在判字第356號裁判文書中判曰：“依行政法規所科處之行政罰，除法令有明文規定者外，其追訴權并無時效上之限制，此有‘司法院’院字第二○六六號解釋可以參稽，是被告機關雖因公文協調以致延擱科罰之時間，究不能謂其追訴權即已消滅。”我國臺灣地區學者在檢討此判決時，多與刑法時效進行類比，如吳庚教授指出：“國家刑罰權對于無論何等罪大惡極之犯罪，尚且有時效之設，行政罰均屬輕微之違法行為，豈有永久追訴處罰之理？”[注]吳庚：《行政法之理論與實用》(增訂八版)，中國人民大學出版社2005年版，第305頁。又如洪家殷教授分析指出：“‘司法院’擴張解釋為無時效制度之適用，貫徹此種見解之結果，造成行政秩序罰永不罹于時效，亦即不論是追訴權或執行權皆長久存在。此種見解顯不足采，蓋同屬制裁不法行為之刑罰，可以有時效之規定，何以在行政罰即無存在之余地？另一方面，違反刑罰之犯罪行為，其社會倫理之非難性較高，已不排除有時效制度之存在，對于不法態樣較輕微之行政罰，更應適用，且應給與較短之時效。”[注]翁岳生主編：《行政法》(下冊)，中國法制出版社2002年版，第888頁。

2005年我國臺灣地區頒布“行政罰法”，其第27條規定“行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅”。至此，兩岸在行政立法上一致接納了行政處罰時效制度。被制定成法律的都是社會的主流價值觀。我國《行政處罰法》第29條及《刑法》第87條之規定足以表明，針對行政違法及刑事違法的國家懲治權乃是一種受時間規制的有限權力觀念，業已深入人心，成為社會各界的基本共識。而《民法總則》第188條之規定，則證明民事權利跟國家權力一樣，同為一種時間性的存在，而非超越時間規定性的永恒權利。不管是權力還是權利，都身處于一種有限時段的宿命之中，不受任何時效限制而永葆青春的權力與權利，實乃海市蜃樓。在以法律的名義創設一種新型的權力或權利時，務必記得給此等權力或權利設置時效制度，此乃人類基本的立法經驗。

(四)時效制度乃法治社會的基本要求

本質上，為權力與權利設置時效制度乃人類社會法治的應然要求。與前近代的原始治理模式——人治相比，法治乃是一種富有理性和道德性的治理模式，此乃法治最終戰勝人治，成為絕大多數國家選擇并堅守的國家治理路徑之根本原因。無論從理性上看，還是從道德性上考量，以法律的名義所確認的權利和權力，其行使都有較為明確的期限。超過立法事先規定的期限之后，那這種權力或權利事實上就“過期”了。而這種過期在性質上跟食物經過一定時間之后會“過期變質”完全類同，前者不宜繼續有效，后者不宜繼續食用。過期作廢的權力或權利如繼續行使，那就跟過期變質的食物繼續食用一樣，其后果往往是有害而非有益。食用過期變質的食物，必定會給人體的腸胃帶來負累，影響身體的健康。同樣地，行使過期作廢的權力或權利，也會給人類的交往行為帶來額外的負擔，有礙于社會秩序的穩定發展。

眾所周知，社會的交往行為(或曰交易行為)并不因某項權力或權利未及時行使而暫停，相反，人類的交往行為就像喘息的河流奔騰不止，即便遇到險阻也會逶迤前行。與未行使而處于停滯狀態的權力或權利相比，由持續不斷的人類交往所形成的新秩序更需要亦更值得保護：立法和司法保護后者更符合效率原則，其成本亦更為低廉。美國法學家波斯納在對法律進行經濟分析時指出：“正義的第二種涵義——也許是最普通的涵義——是效率……在一個資源稀缺的世界里，浪費是一種不道德的行為”。[注][美]波斯納：《法律的經濟分析》(上)，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第31-2頁。不管是權力還是權利，如果不及時行使，就是沒效率的表現，就是一種浪費，因而屬于道德可責性行為。罔顧人類交往所形成的新秩序而堅持對此等無效率行為予以保護，那就違反了基本的理性精神，而且所付出的司法成本要高昂得多。“無論審判能夠怎樣完美地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現正義的希望。”[注][日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第267頁。為了避免法院付出明顯昂貴的司法成本(它最終由我們所有納稅人來承擔)，對于那些時效已過的權力或權利不再予以保護，完全符合理性法則。

總括而言，時效制度乃是符合人類理性與道德法則的制度建構，是法治的應然內涵。追訴無期限，那不是法治，而是與之相對立的人治。職是之故，是否為國家監察權力設置時效制度，本質上是堅持法治還是重返人治的問題，茲事體大，立法者當寤寐思量。

二、為監察追訴設置時效制度的理由

監察委員會所行使的監察權與檢察院的刑事公訴權、行政機關的行政處罰權，并無本質上的區別，都是一種依據憲法和法律所執行的國家公權力。因而，監察權不但像刑事公訴權、行政處罰權一樣要受時效限制，而且為刑事公訴權和行政處罰權設置時效的上述理由基本上同樣適用于監察權。當然，這種同樣適用指的是基本的原則精神是一脈相承，但在諸多細節方面監察追訴要受時效限制的理由與刑事公訴權、行政處罰權還是判然有別的。畢竟，監察法與刑法、行政處罰法彼此之間差異懸殊。因此，有必要對監察追訴設置時效制度的理由進行具體分析，試從以下幾個層面予以展開。

(一)超過一定期限再予以監察追訴具有非道德性

著名法理學家德沃金曾指出：“法學問題的核心，是一個道德原則的問題，而非法律事實或策略問題。”[注]Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, 6th, impr. London 1991, p.7.在終極意義上，法律問題不過是作為社會生態底線的道德共識問題，因而富勒提出：“對法律之道德性的最低限度的堅守是保障法律之實踐有效性的基本條件。”[注][美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第181頁。據此就不難推斷，監察追訴的實踐有效性的基本條件，是它對道德性的最低限度之堅守。一旦監察追訴違反了基本的道德性，那它就缺乏法理意義上的合法性，即便它看似未必違反某個實定法。

監察委員會逾期開展監察追訴，其行為的非道德性是顯而易見的，因而，對其合法有效性的質疑亦無法避免。問題在于，我國監察法本身并未規定時效制度，所謂“逾期”從何說起呢？毫無疑問，從民法、刑法和行政法上有關時效期限之規定，推論出一個富含道德性的監察追訴“逾期”時間點并不難。如上所述，民事權利的追訴時效是三年、行政處罰的追訴時效是兩年，而法定最高刑為不滿五年有期徒刑的追訴時效是五年。按照國家監察委員會主任楊曉渡的觀點，監察委員會并不是一個超級權力機構，其所做的大量工作，“大概是日常拉拉袖子、提個醒的工作，是防止人由小錯誤變大錯誤的工作”。[注]參見李貞：《國家監察體制改革：中國特色監察體系的創制之舉》，載《人民日報·海外版》2018年3月20日。既然如此，那監察追訴的時效期限應該比最低刑事處罰權的時效期限還要短。無論如何，超過5年再來開展監察追訴絕對算是“逾期”。即使宋利菲被立案調查后發現其有重大犯罪嫌疑，那這種監察調查亦應受到追訴時效之限制。

這種非道德性有多個面相。首先，它破壞了過去近六年圍繞宋利菲所形成的新的社會秩序的安寧。不要說退休近六年，就是三年也足以造就一種新的社會秩序，且對宋利菲的親屬及其他交往人員而言，此等社會秩序完全是穩定而又可預期的。然而，監察委員會的一紙調查通報，對這種新的社會秩序帶來了毀滅性打擊，所謂穩定與可預期徹底隨之灰飛煙滅。對于宋利菲親屬及過去六年甚至更長時間與之交往的人(這肯定不是小數目)來說，監察委員會的這個逾期追訴行為委實涉嫌不道德。畢竟，他們可能沒有任何過錯，卻要像宋利菲一樣承受被調查所造成的毀滅性打擊之后果。

其次，對于宋利菲本人而言，這個逾期的立案調查同樣具有道德上的可責性。常理告訴我們，宋利菲如果真的被查到有違紀違法行為，那也一定是發生在退休之前的長春市中級人民法院院長任上，甚至有可能發生在更早的擔任吉林省委政法委副書記期間(1997年4月至2007年11月)。如果是后者，那宋利菲的違紀違法乃是十多年前的“往事”；如果是前者，那至少也已然過去了六七年之久。不管是前者還是后者，都為時不短。為什么違紀違法之時不去認真查處，而非要等到幾年乃至十幾年之后再來追究呢？那時誠然沒有監察委員會，但有行政監察機關，更有專門調查各級領導干部違紀違法的紀委和反貪局。公職人員濫用職權之時，專責機關不來立案調查，等時過境遷之后，再來打破既定的社會秩序。不管監察委員會出于何種理由，在時隔多年、當事人業已退休已久的情形下，再來立案調查，其合法性和有效性都嚴重受損。

(二)及時開展監察追訴才能達到預防腐敗效果，逾期追訴效果不佳

國家監察體制改革以生成高效能的反腐敗體制為目標，[注]參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監察體制改革的新路徑》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。其中，監察委員會是代表國家并嚴格依據監察法來開展反腐敗工作的，國家設置監察委員會的根本目的是預防腐敗，嚴厲打擊現行腐敗分子只不過是實現此目的之手段。

那如何能更加有效地預防腐敗呢？首要的，當然是第一時間對腐敗分子依法懲治，對腐敗行為查處得越早、對腐敗分子懲罰得越及時，那預防效果就越佳。相反，在腐敗行為早已成為被人遺忘的“過去時”，而腐敗分子亦已退休經年，此時再來對其反腐，不但預防效果甚是了了，而且給人留下做秀的不良感觀。正如18世紀意大利刑事古典學派創始人貝卡里亞所說：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益……犯罪和刑罰之間的時間隔得越短，在人們心中，犯罪與刑罰這兩個概念的聯系就越突出、越持續……只有使犯罪和刑罰銜接緊湊，才能指望相聯的刑罰概念使那些粗俗的頭腦從誘惑他們的、有利可圖的犯罪圖景中立即猛醒過來。推遲刑罰只會產生使這兩個概念分離開來的結果。推遲刑罰盡管也給人以懲罰犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是懲罰，倒像是表演。”[注][意]貝卡里亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國大百科全書出版社1993年版，第56-57頁。盡管貝卡里亞說的是犯罪與刑罰，但腐敗與懲治之間的關系又何嘗不是如此呢？對任何腐敗的調查處理，都應講究時效。各級監察委員會應盡可能地在第一時間將腐敗行為調查清楚，并依法從速懲治腐敗分子。一旦時過境遷、物是人非之后再來追訴，那反腐效果定將大打折扣，預防腐敗的終極目標更是無從實現。

(三)逾期追訴成本高昂，浪費公帑現象勢所難免

如上所述，民法、刑法和行政法設置時效制度的理由之一，是年代久遠，人事代謝，證據湮滅，給追訴造成困難，強行啟動逾期追訴，其成本要比及時追訴高得多，故必須為之設置時效門檻，反對追訴無期限。監察追訴和刑事追訴、行政追訴一樣，超過一定期限就會面臨因時過境遷導致的人事變動和證據遺失，人證物證具難尋獲，舉證之困難可想而知。故而，各級監察委員會如果積極實施逾期追訴，那它們的預算成本必將因此而不斷追加，浪費公帑現象自然在所難免。

監察權力的運行亦應像其他國家權力一樣要認真對待運行成本。畢竟，它花的每一分錢都是人民用汗水換來的。基于成本考量，各級監察委員會的人力物力都是有限配置。監察委員會與其分散力量去追訴陳年的漏網腐敗案件，毋寧集中精力調查現行的腐敗案件。如果被調查人員真的被監察委員會證實存在嚴重違法行為，那它們還得將案件移送檢察院提起公訴，最后由法院通過審判來判決其罪行的輕重和刑罰的幅度。如此一來，所涉及的成本增長還不只是監察委員會一家，檢察院和法院的制度成本亦雙雙隨之水漲船高。檢察院和法院等關聯國家機構，都得隨之要增加運行成本和追加預算，國庫將會因此而緊張，納稅人亦將不堪承受之重。概言之，從成本上考量，亦務必為監察追訴設置一定的時效，不禁止無期限的追訴，只會給國民帶來巨額的財政負擔，利弊如何，一望而知。

(四)如監察委員會可以逾期追訴，那對反腐人員同樣適用逾期追訴，這勢必導致追訴無止境

監察委員會逾期追訴將給所有公權力部門造成一定程度的履職恐慌，此點最容易忽略但其后果又同樣嚴重，甚至更為嚴重。試想，如果時過境遷之后可以任性地再回頭調查違紀違法者，那按此邏輯還應該調查一下當初紀委、反貪局及行政監察機關等反腐機構有關人員的失職瀆職問題。如果他們當初能夠恪盡職守、明察秋毫，那宋利菲就不會成為漏網之魚，更不可能任上退休并頤養天年長達數年之久。所有反腐敗機構的所有有關人員都應該為宋利菲當初的漏網承擔相應的責任，否則，不但反腐敗機構的權責沒有配備到位，而且無以督促現在的反腐敗機構認真履行自己的反腐敗職能。毫無疑問，如此推導下去，必將沒完沒了，結果是所有人都脫不了干系，本身不存在任何違紀違法之人，也可能因領導無方或工作不力而被追究責任。果真如此，那所有的公權力部門都將陷于履職是否充分、有無失職行為的憂慮與恐慌中，后果之嚴重，誠實超乎想象。若要抑制此等恐懼氛圍在公權力部門蔓延，那當然就得停止對違紀違法者的逾期監察追訴。換言之，監察追訴務必恪守時效制度，否則，無期限的追訴必將同樣給監察委員會等公權力部門帶來噩夢般的恐懼，這應該不是監察委員會愿意看到并能接受的。

其實，上述四個層面的理由中任意一個就足以證明，不受時效限制的監察追訴是非理性的，追訴無窮期乃違反基本法治精神的不智之舉。而四個層面的理由同時存在則充分表明，對于監察追訴而言，時效制度是必需品，而非奢侈品。遺憾的是，在制定監察法時有關時效制度完全被立法者回避了。而回避的不僅僅是立法實踐，對于此等回避學界亦不約而同地予以回避：有關反腐敗立法中的時效問題，至今未見有哪個學者發表研討文章。毋庸置疑，此等雙重回避現狀，必將進一步固化監察權力規避時間規定性的非理性特征。這不是喜劇，而極有可能是悲劇，因為打破時間規定性的監察權力，其自身的道德理性必然會遭到克減，甚至完全喪失。對所有違紀違法行為的調查處置都不受時效限制，問責由此變成了終身制、追訴進而演變為無期限，其后果實乃吾國吾民不堪承受之重，故立法者務必認真對待監察時效制度之設置問題。

三、監察時效制度的具體設置方案

既然必須為監察權力設置時效制度予以制約，那余下的問題就是，這個時效制度該如何設置。時效制度具體可分解為三個層面：時效之期限、時效之計算和時效之中斷，其中時效之期限又可分為監察立案時效之期限和監察移送時效之期限。

(一)監察追訴時效的期限

由于監察委員會只是履行監察職能，它并不享有公訴權和審判權，因而，對于被它確認涉嫌職務犯罪的監察對象，它得“制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”(《監察法》第45條)，故監察追訴時效可劃分為監察立案時效和監察移送時效，后者類似于刑法上的行刑時效。[注]行刑時效，是指刑法規定的，對被判處刑罰的人執行刑罰的有效期限。在此期限內，執行機關有權執行法院判處的刑罰；超過了此期限，執行機關就不能執行法院判處的刑罰。因此，超過行刑時效，意味著在作出了罪刑宣告后也不能行使行刑權。參見張明楷：《刑法學》(第四版)，法律出版社2011年版，第565頁。

1.關于監察立案時效期限。拙見以為，將監察立案時效之期限確定為三年較為正當合理。從比較法上看，三年已經算是追訴期限特別長的。如下表所示，俄羅斯、荷蘭、阿根廷、新西蘭、丹麥等國家的監察追訴時效一般為一年，像泰國、芬蘭和瑞典等國家的監察時效也只是兩年，域外將監察時效期限設置為三年的甚為罕見。

部分國家法定監察追訴時效期限列表[注]本表系筆者根據《國際監察制度綜覽》(我國臺灣地區監察院國際事務小組編寫，監察院編印2017年版)一書提供的資料自制而成。其中吉爾吉斯和烏克蘭規定，特殊情況下監察時效可以延長至2年，但通常情況下是1年。此外，巴基斯坦規定當事人應在得知權利遭到損害3個月之內提出申訴。也就是說，巴基斯坦聯邦監察使公署的監察時效為三個月，應該是目前所能見到的最短時效。有最短就有最長，奧利地明文規定其監察使公署的監察追訴無時效限制。當然，還有很多國家的監察立法像我國監察法一樣對時效制度未作任何規定。

那我國將監察立案的時效限定為三年，主要的依據是什么呢？首先，我國修改憲法，專門建立與政府、法院平級的監察委員會，其重要目的是“嚴厲懲治腐敗”(監察法第6條)，而“腐敗是我們黨面臨的最大威脅”。[注]參見本書編寫組編著：《黨的十九大報告學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社2017年版，第53頁。從“零容忍、重遏制、強高壓”的反腐立場上看，三年的監察追訴時效并不算太長。監察追訴時效太短，明顯不利于深入反腐敗，妨礙到監察委員會設置初衷目標之達成。此外，從國內立法的橫向比較看，三年也不算太長。畢竟，如上所述行政處罰的追訴時效都有兩年。如果監察追訴時效期限同樣是兩年，那就意味著在違法追訴上，將作為行政相對人的普通民眾與行使國家公權力的公職人員“一視同仁”地對待。這貌似符合平等理念而完全可取，實則不然。將手握國家公權力的公職人員與服從國家行政權力的普通國民相提并論，恰恰是違反平等精神，在違法追訴期限問題上兩者恰恰是不能平等的，他們彼此之間存在差別才能真正彰顯權責對等、有權就有責的反腐政策和法治精神。

其次，監察立案時效期限的設置要顧及到本國的立法傳統，不能一味地與國際接軌。監察法制確立于秦漢時期，[注]參見張晉藩主編：《中國古代監察法制史》，江蘇人民出版社2017年版，第2頁。在我國可謂源遠流長。然而，監察追訴時效制度則是聞所未聞的舶來品，不但古代如此，民國時期如此，就是現代亦如是。客觀地說，監察法沒有設置時效制度其來有自。監察法實質上是由制定于1997年、修改于2010年的《行政監察法》修訂而來。作為一部專門的反腐敗立法，行政監察法并未規定監察權行使受時效之限制。2005年頒布的《公務員法》，關于公務員的“懲戒”與“法律責任”，亦未規定時效制度。與此相應的是，黨內的反腐敗法規亦對作為法治傳統的時效制度無所規定。如2003年制定、2015年和2018年兩度修訂的《中國共產黨紀律處分條例》關于處分之時效未作任何規定。由此可知，不管是黨內層面還是國家層面，有關反腐敗的立法均有意無意地回避了監察權力的時效性問題。而且，這種回避還在繼續，如2018年4月，由中共中央紀委和國家監察委員會聯合制定的公職人員政務處分暫行規定，對于政務處分同樣沒有設置任何時效制度。

在這種缺乏監察追訴時效傳統的監察文化土壤中，要培植時效制度的現代法治之果，需要時間與耐心，萬萬不可造次和激進，須知欲速則不達。當下，大多數國民未必能理解并由衷認可監察追訴受時效限制的法治理念。如果立法者罔顧社會民眾的主流認知程度而冒進立法，將監察立案追訴時效設置為一年或兩年，那在監察實踐中它能否得到嚴格遵循也要打個大大的問號。故折中一下，將監察立案時效設定為三年比較現實，既不激進，又在反腐法治化道路上邁進了一大步。

2.關于監察移送時效期限。筆者認為，監察移送時效之期限確定為三個月比較合適，至多不得超過六個月。監察委員會根據所收集到的證據，判定并確信作為監察對象的公職人員涉嫌職務犯罪的，應該在第一時間將證據梳理好，形成較為完整的證據鏈，并隨即制作起訴意見書，然后連同案卷材料一并移送給同級人民檢察院，由后者依法審查和提起公訴。第一時間移送就可以達到第一時間懲治腐敗分子的目的，腐敗分子能夠在第一時間被查處并得到應有的司法懲罰，由此輻射形成的預防腐敗效果相當可觀。而預防腐敗不正是監察委員會的重要功能嗎？故監察委員會的移送時效越短越好，越長越糟。因此建議未來立法者將監察移送時效期限設置為三個月，只有在特殊情況下才可以延長至六個月。

(二)監察追訴時效的計算

同理，監察追訴時效的計算得分為立案時效的計算和移送時效的計算。最核心的問題是時效期限的起點和終點的認定問題。

1.關于監察立案時效的計算。在通常情況下，即在違紀違法不存在連續與繼續狀態的情形中，作為監察委員會監察對象的國家公職人員其違紀違法行為結束之日，就是監察委員會啟動監察立案程序之時。此時就是違紀違法成立之時，自然也就是監察委員會開展立案監察追訴之時。監察立案追訴時效的期限，應該從此日開始計算。從此日算起至第三年結束，這三年的時間即為監察立案時效的期限。三年時間終止之日即為監察立案追訴時效期限的終止之日，也就是合法有效的監察追訴立案的最后一日。從次日開始，監察委員會就不應對已然過去三年的違紀違法行為實施監察立案追訴。

2.關于監察移送時效的計算。移送檢察院乃是監察委員會處置工作的最終結果，因而，監察移送時效的起點就是監察委員會處置工作的終點。各級監察委員會在證據確鑿、充分的情況下，應在第一時間將涉嫌職務犯罪的監察對象移送檢察院，以使職務犯罪分子能在第一時間得到應有的刑事處罰。在主客觀條件具備的情況下，就可以開始計算監察移送時效的期限。這里的客觀條件是指，監察委員會已經發現和搜集到了較為充足的證據，它在很大程度上能夠證明被監察對象涉嫌職務犯罪；主觀條件是指，監察委員會的承辦人員對證據與職務犯罪之間的因果關系以及證據的證明效力內心充滿確信，而不是難以確定或將信將疑。如此之主客觀條件形成之日，就是監察移送時效開始計算之時。從主客觀條件形成之日起的三個月時間內，為監察移送時效期限。三個月期限的終止之日為監察委員會移送檢察院的最后一日。從次日開始，監察委員會就不應再將本案移送檢察院，而由它作未涉嫌職務犯罪的一般違紀違法處理。即便它逾期移送了，那檢察院也不應受理。監察移送時效不僅對監察委員會有拘束力，對檢察院亦如是。

(三)監察追訴時效的中斷

監察追訴時效的中斷和刑法上追訴時效的中斷相類似，是指在時效進行期間，因發生監察對象二次違紀違法等法定事由，而使以前所經過的時效期間歸于無效，二次違紀違法行為終了之時，再重新開始計算時效期限，故亦可被稱之為監察追訴時效的更新。中斷前一次違紀違法行為的監察追訴時效，當然不是要合并兩次違紀違法的監察追訴時效，而是延長前一次的監察追訴時效，其目的在于加大監察懲治力度。畢竟，兩次違紀違法本身足以說明，此類公職人員具有更大的社會危害性。

關于監察追訴時效中斷的計算，第二次違紀違法終止之日為第一次違紀違法監察時效中斷后的計算起點，而此日同時也是第二次違紀違法行為之監察追訴時效的計算起點。簡言之，除非第一次違紀違法已過監察追訴時效期限，否則，兩次違紀違法的監察追訴時效期限完全重疊，都是從第二次違紀違法行為結束之日開始計算，期限均為三年。

監察追訴時效制度具體如何設計，乃是立法技術問題。因為立法者已經在民法、刑法和行政法中設有時效制度，無論經驗還是先例都有，故假以時日立法者必定能為監察委員會的監察追訴設計出一套正當合理而又切實可行的時效制度。

結語

“伴隨國家監察體制改革的推進，法治反腐機制建構過程中存在的問題也逐漸顯現。”[注]劉艷紅：《監察委員會調查權運作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學論壇》2017年第6期。監察法未對監察追訴設置任何時效制度，此乃監察體制有待完善的明顯缺陷之一。現實中，像宋利菲那樣退休多年之后再被監察委員會立案調查的絕非孤例，而是所在多有、不勝枚舉。[注]如2018年4月10日，安徽省監察委員會宣布，安徽省能源集團有限公司原黨委書記、董事長白泰平涉嫌嚴重違紀違法，目前正在接受紀律審查和監察調查。而該通報顯示：2011年10月，白泰平就退休了。又如2018年5月22日，廣東省監察委員會宣布，清遠市政府原黨組成員、副市長石芳飛涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受紀律審查和監察調查。該通報顯示：2014年4月，石芳飛到齡退休。再如2018年9月8日，河北省監察委員會宣布，河北省公安廳原副廳長陳慶恩涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受紀律審查和監察調查。該通報顯示，陳慶恩已于2013年3月退休。可以說，從中央到地方各級監察委員會的官網上，業已退休的公職人員被立案調查的案例俯拾皆是，其總量之大，令人驚嘆。李建國副委員長在《關于〈中華人民共和國監察法〉草案的說明》中指出，制定監察法的重要目的之一，是“以法治思維和法治方式開展反腐敗工作”，[注]參見李建國：《關于〈中華人民共和國監察法(草案)〉的說明》，載《人民日報》2018年3月14日。而《監察法》第6條亦提出了“健全法治、加強法治教育”等目標。既然是法治思維和法治方式，那監察權力理應像刑事追訴權力和行政處罰權力一樣，始終受時效制度之制約，而不應成為一種脫逸時間規定性的原生態權力。畢竟，監察權力唯有受到時效制度之制約，才符合法治思維，才契合法治方式。而各級監察委員會唯有在監察追訴中講究時效，才是真正以身作則地健全法治和加強法治教育。

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”[注][英]阿克頓：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，商務印書館2001年版，第342頁。不受時效限制的監察權力，即便不是一種絕對權力，那也無限接近了。為了防止志在懲治腐敗的監察權力不會蛻變為一種導致腐敗的絕對權力，立法者理應從速為之量身定制一套時效制度。缺乏時效制度的制約機制，從而可以在時間的長河里恣意馳騁的監察權力，遲早會變為它曾致力于懲治的模樣。