刑事訴訟視域下的國家監(jiān)察機關(guān)：定位、性質(zhì)及其權(quán)力配置

洪 浩

(武漢大學 訴訟制度與司法改革研究中心，湖北武漢 430072)

監(jiān)察制度在我國有著深厚的歷史淵源，早在夏、商、周以及春秋戰(zhàn)國時期，統(tǒng)治者就已經(jīng)注意到對官吏進行監(jiān)察的必要性。在當時的權(quán)力分配及官職的設置當中配備了監(jiān)察職責。及至漢唐時期，我國古代的監(jiān)察制度已經(jīng)較為完備，監(jiān)察機構(gòu)成為獨立單位，專司監(jiān)察百官。爾后，宋、元、明、清時期為進一步加強集權(quán)，監(jiān)察機關(guān)因之得以進一步加強和完善。作為皇權(quán)之下的監(jiān)察制度，古代的監(jiān)察制度之功能主要表現(xiàn)為糾察官員貪腐瀆職等問題，其為封建王朝的鞏固和延續(xù)起到了無可替代的作用。發(fā)展至近現(xiàn)代，監(jiān)察制度出現(xiàn)了較大的變化。但在國家的治理過程中監(jiān)察制度依然發(fā)揮著重要作用。在土地革命時期，蘇維埃政府建立的工農(nóng)檢察部(后改為工農(nóng)檢察委員會)承擔了對蘇維埃政權(quán)的各項監(jiān)督職能。新中國成立之初，我國并未設置獨立的監(jiān)察機構(gòu)。1955年《中華人民共和國監(jiān)察部組織簡則》通過后，我國才建立起行政監(jiān)察機構(gòu)。1959年，國務院提請全國人民代表大會撤銷了監(jiān)察部，各級行政監(jiān)察機關(guān)的撤銷，黨的監(jiān)察得到了加強，黨的監(jiān)察機構(gòu)承擔了行政監(jiān)察的職能。①黨的監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門很多職能相重合，故此撤銷。第六屆全國人大常委會恢復了監(jiān)察部和各級行政監(jiān)察機構(gòu)。1993年初，根據(jù)黨中央的指示精神，中央紀委與監(jiān)察部實行合署辦公。②陳宏彩：《地方紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)制度創(chuàng)新研究》，中國社會科學出版社2016年版，第18-28頁。2016年12月25日，全國人大常委會通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(下稱《試點決定》)，中央試點國家監(jiān)察體制改革，明確要求將黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公。2017年11月4日，全國人大常委會通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。11月7日，公布了《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《憲法修正案》，國家監(jiān)察委員會被正式載入憲法；3月14日，通過公布了《中華人民共和國監(jiān)察法(草案第二稿)》；3月20日，全國人民代表大會表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(下稱《監(jiān)察法》)。

與之前的行政監(jiān)察制度不同，國家監(jiān)察機關(guān)被賦予了更強有力的職權(quán)。國家監(jiān)察體系對相關(guān)權(quán)力進行了整合，尤其是將檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)到監(jiān)察機關(guān)，以改善以前監(jiān)督力度不夠，手段不強的狀況。當下國家監(jiān)察改革已在全國鋪開。如何確定國家監(jiān)察委員會的定位和性質(zhì)，優(yōu)化其權(quán)力的配置？筆者以為，科學銜接《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》，以使監(jiān)察權(quán)與偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等權(quán)力能夠在刑事訴訟中更好地運行，是監(jiān)察制度改革必須解決的首要問題。

一、國家監(jiān)察委員會的法律定位

國家監(jiān)察體制改革的涉及面較為廣泛，關(guān)切到國家的基本權(quán)力配置，影響國家的長治久安。應該說，《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的出臺，明確了國家監(jiān)察委員會的法律地位，規(guī)定了監(jiān)察委員會在刑事訴訟中與法院、檢察院、公安機關(guān)的關(guān)系，彰顯了我國現(xiàn)行監(jiān)察制度的主要特點。

(一)國家監(jiān)察委員會的憲法地位

無論2016年確立的國家監(jiān)察體制試點改革，抑或2017年國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)的推進，均屬于國家政治體制改革層面。在我國，凡涉及國家政治制度的重大調(diào)整，必須由全國人民代表大會進行修憲或授權(quán)。應該說，試點階段的國家監(jiān)察制度改革順應了時代發(fā)展的需要，秉承了我國改革先行的傳統(tǒng)，仍延續(xù)了“摸著石頭過河”的改革思路。其時的國家監(jiān)察委員會并未被憲法所確立，亦未被全國人大授權(quán)。因為，全國人大常委會對于憲法未規(guī)定的內(nèi)容并不能授權(quán)地方進行試點改革，故此全國人大常委會并不能提供監(jiān)察委員會改革的憲法根據(jù)。[注]參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期。因而，有學者認為這種改革先行的做法，是屬于良性違憲。畢竟與經(jīng)濟制度改革不同，政治制度改革更需要評估改革的風險性和強調(diào)依據(jù)的合法性。為了保障國家監(jiān)察制度改革的順利進行，同時因應我國依法治國的基本要求，2018年3月，第十三屆全國人民代表大會先后表決通過了《憲法修正案》和《監(jiān)察法》 。

此次《憲法修正案》共修改了21條，其中11條同設立監(jiān)察委員會有關(guān)。值得注意的是，《憲法修正案》關(guān)于國家監(jiān)察機關(guān)的設立與“一府兩院”不同。一方面，憲法規(guī)定“國務院、人民法院、人民檢察院的組織由法律規(guī)定”，而“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”。另一方面，“一府兩院”的職權(quán)在憲法中均有規(guī)定，而現(xiàn)行《憲法修正案》并沒有規(guī)定監(jiān)察委員會的相應職權(quán)。同時，當下在全國范圍內(nèi)雖然建立了國家監(jiān)察委員會的組織體系，但目前尚沒有頒布《監(jiān)察委員會組織法》。加之，現(xiàn)行《刑事訴訟法》也沒有及時修訂，未能確立對監(jiān)察委員會辦理的職務犯罪案件的審查機制和銜接程序。這就為監(jiān)察機構(gòu)的法律定位和職能配置留下了諸多想象的空間。

首先，關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的憲法地位和性質(zhì)上尚存在較大爭議。其中，認為我國監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)的觀點一度較有代表性。新華社在其播發(fā)的《國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》一文中指出：監(jiān)察委既不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，而是政治機關(guān)。[注]參見成都商報：《監(jiān)察委是政治機關(guān) 不是行政機關(guān)司法機關(guān)》，http://e.chengdu.cn/html/2017-11/06/content_609905.htm，訪問日期：2018年3月23日。但是，若將監(jiān)察機關(guān)定位為國家政治機關(guān)，那么則意味著監(jiān)察對象涉嫌的是政治犯罪。而“政治犯不引渡”是各國公認的一項國際法原則。倘若如此定位監(jiān)察機關(guān)，則可能給我國反腐敗斗爭和國際追逃追贓等工作帶來困難，同時也可能背離了監(jiān)察機關(guān)設立的制度初衷。故而，《憲法修正案》沒有采用此種定性，而是將各級監(jiān)察委員會抽象地定義為“國家的監(jiān)察機關(guān)”。應該說，目前監(jiān)察機關(guān)不歸入任何一類，進行了權(quán)力類型化安排，機構(gòu)獨立、職權(quán)獨立，以避免不當解讀。

其次，關(guān)于國家監(jiān)察委員會憲法地位的認知。《憲法修正案》明確規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負責。即表明：人民政府、國家監(jiān)察委員、法院、檢察院等均屬于全國人民代表大會領導下的二級權(quán)力形式。雖然在《憲法修正案》中“監(jiān)察委員會”一節(jié)設置在“人民法院和人民檢察院”節(jié)之前，但我們不能得出國家監(jiān)察委員會的地位高于“兩院”的必然結(jié)論。當然，以權(quán)力運行的角度來看，監(jiān)察委員會改革旨在建立權(quán)力集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的監(jiān)察體系，監(jiān)察委員會監(jiān)督對象是所有使用公權(quán)力的公職人員。為了保證監(jiān)察機關(guān)能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督的職能，監(jiān)察機關(guān)的地位似應高于其他權(quán)力機關(guān)才能保證監(jiān)督的有效性。但若其權(quán)力過于龐大，且不受制約，則可能產(chǎn)生權(quán)力的專橫。例如，如果國家監(jiān)察委員會的地位高于司法機關(guān)，司法權(quán)對其制約就會減弱。那么，司法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)之職務行為合法性的裁判就可能出現(xiàn)偏差，難以保證司法的公正性。同時，還可能導致監(jiān)察對象的人權(quán)和訴訟權(quán)利處于危險之中，也不利于司法機關(guān)獨立、公正地處理案件。可以說，從現(xiàn)行的《憲法修正案》的規(guī)定看，全國人民代表大會領導下的二級權(quán)力形式之間是平等的、且分離的。因為，只有權(quán)力分置才能形成二級權(quán)力之間相互制衡的格局，才能保證權(quán)力之間的規(guī)范行使。當下，由于《監(jiān)察委員會組織法》之缺如，監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位及其職權(quán)架構(gòu)尚未塵埃落定，在理解上難免存在爭議。筆者認為，關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的憲法性質(zhì)和地位可作這樣的解讀：即監(jiān)察機關(guān)行使的職權(quán)是國家監(jiān)察權(quán)，是人大及其常委會之下二級權(quán)力的分配形式。監(jiān)察委員會獨立于“一府兩院”，其憲法地位與“一府兩院”平等。監(jiān)察委員會的職權(quán)應由憲法予以明確，由《國家監(jiān)察委員會組織法》具體規(guī)定，以避免 “國家監(jiān)察權(quán)”內(nèi)涵、外延的不統(tǒng)一可能妨礙反腐敗的制度實現(xiàn)。

(二)刑事訴訟中監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察院、法院的關(guān)系

《憲法修正案》第127條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。不難看出，該條款中“執(zhí)法部門”即指人民政府組織機構(gòu)中的執(zhí)法機關(guān)，包括公安機關(guān)、市場監(jiān)管機關(guān)、稅務機關(guān)等。同時，該條款還明確了監(jiān)察委員會與法院、檢察院、執(zhí)法部門的工作關(guān)系為“互相配合、互相制約”。應該說，在“互相配合、互相制約”的語境中，“辦理職務違法案件”時主要指監(jiān)察機關(guān)與政府執(zhí)法部門之間的配合、制約；而“辦理職務犯罪案件”時主要指監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院之間的配合和制約。在刑事訴訟中，監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院之間的配合和制約主要是體現(xiàn)在辦理刑事案件時的職能關(guān)系上。

申言之，互相配合是為了理順監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)之間的關(guān)系，以打擊違法、犯罪，保證辦案之效率；互相制約則表明監(jiān)察機關(guān)在辦案時同樣需要監(jiān)督和制約，以實現(xiàn)辦案之公正。可以說，《憲法修正案》第127 條確立了監(jiān)察機關(guān)辦理違法、犯罪案件的工作原則，為監(jiān)察職權(quán)的規(guī)范運行指明了方向。因為，“配合”與“制約”之間表現(xiàn)為相輔相承的關(guān)系，兩者不可偏廢。在司法實踐中，如果過于注重配合、忽略制約，則易導致冤假錯案的多發(fā)，不利于人權(quán)保障，落入“偵查中心主義”的窠臼。從而可能使得檢察院、法院變成了確認監(jiān)察機關(guān)職務犯罪案件調(diào)查結(jié)果的“橡皮圖章”。制約的過度則不利于職務違法犯罪的打擊和控制，不利于維護民眾對政府反腐敗的信心，不利于國家的有機治理。因而，“互相配合、互相制約”旨在公權(quán)力之間維持一種良性且有效的制約與配合關(guān)系。[注]參見孫遠：《“分工負責、互相配合、互相制約”原則之教義學原理——以審判中心主義為視角》，載《中外法學》2017年第1期。如何界分適用“配合”與“制約”之條件？筆者以為，應當秉承謙抑性原理：當某一環(huán)節(jié)涉及干預公民基本權(quán)時，應當在各權(quán)力主體之間形成一種彼此制約之關(guān)系，而在某些與干預基本權(quán)無涉的場合，則應強調(diào)各權(quán)力主體的配合。因為權(quán)力分立原則作為國家權(quán)力的一個適度調(diào)節(jié)器，其宗旨就在于保障個人的自由權(quán)利；當不存在需保障的利益情況下，公權(quán)力主體之間的制約就是不必要的“扯皮”。[注]參見[德]康拉德`黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務印書館2007年版，第376頁。

在刑事訴訟程序中，互相配合主要是指偵查(調(diào)查)機關(guān)與公訴機關(guān)之間的相互配合。因為偵查(調(diào)查)行為與審查起訴之間具有同質(zhì)性，使偵查(調(diào)查)機關(guān)與公訴機關(guān)具有共同打擊犯罪的主觀責任和內(nèi)在動力。同樣地，監(jiān)察機關(guān)在辦理職務違法、職務犯罪案件時，也離不開公安機關(guān)的配合與協(xié)助。例如，監(jiān)察機關(guān)在進行搜查、留置時，就需要公安機關(guān)予以協(xié)助。被調(diào)查對象逃跑的，監(jiān)察機關(guān)可以決定通緝，但由公安機關(guān)發(fā)布通緝令和執(zhí)行。為了防止被調(diào)查人逃匿境外的，需要公安機關(guān)執(zhí)行限制出境等相關(guān)措施。在推進以審判為中心的訴訟制度改革背景下，庭審是訴訟程序的中心。互相配合原則主要體現(xiàn)在偵查(調(diào)查)機關(guān)、公訴機關(guān)對審判機關(guān)的單向配合。

相互制約則主要表現(xiàn)為檢察機關(guān)、審判機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)辦理的職務犯罪案件的審查和審判。現(xiàn)行《刑事訴訟法》對公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)三者之間的互相制約關(guān)系有明確的規(guī)定，以保障刑事訴訟的順利進行。由于《刑事訴訟法》尚未修定，監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)如何運行？如何與執(zhí)法機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)相互制約？現(xiàn)行《監(jiān)察法》之規(guī)定也不甚明朗。筆者以為，監(jiān)察機關(guān)與檢、法之間的互相制約主要體現(xiàn)在職務犯罪案件的辦理中。依照刑事訴訟的進程，在《刑事訴訟法》調(diào)整范圍內(nèi)通過審查起訴、司法審判等方式予以落實。

(三)我國現(xiàn)行監(jiān)察制度的主要特點

毋庸置疑，反腐敗是我國現(xiàn)行監(jiān)察制度改革和形成的直接動因。在《監(jiān)察法》頒布之前，我國長期以來較為依賴運動式的反腐，這種反腐能夠有多長的生命力，能否抑制或者根治我國的腐敗問題，亦或者為什么要推行這種運動式的反腐行式？[注]參見中新網(wǎng)：《紀委人員：要告別運動式反腐和權(quán)力式反腐》，http://www.chinanews.com/fz/2014/10-22/6705259.shtml，訪問日期：2018年3月23日。其主要原因在于其時我國的反腐機制。之前，我國反腐機制主要包括行政監(jiān)察(紀律檢查)和檢察監(jiān)督兩大類職務違法犯罪的治理機制等。但是，紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀、執(zhí)法程序不暢且合法性不足，檢察監(jiān)督有效性欠佳。我國兩大反腐治理機制在實踐中的運行不流暢、效果欠佳，不能有效滿足社會對懲治職務違法犯罪治理的需求。正是在這樣的時代背景下，國家監(jiān)察體制改革應運而生。國家監(jiān)察體制改革走了一條不同以往的道路，改革的涉及面較廣，表現(xiàn)出其鮮明的特點。

1.位階高、職權(quán)強、監(jiān)察面廣。2018年《憲法修正案》將監(jiān)察機關(guān)從“政府”的概念之下獨立出來，同“一府兩院”并列，位階高。國家監(jiān)察委員會改變了全國人大領導之下的“一府兩院”的二級權(quán)力構(gòu)造，成為新的國家機構(gòu)。

與之前的行政監(jiān)察不同，國家監(jiān)察體制整合了各類反腐敗資源，職權(quán)強。監(jiān)察委員會整合了政府行政監(jiān)察機關(guān)、預防腐敗機構(gòu)和檢察機關(guān)的職務犯罪預防、偵查部門等。國家監(jiān)察機關(guān)配置相應的履職措施，并同紀委合署辦公，集中統(tǒng)一了反腐資源，使得原來分散行使的反腐措施擰成一股力量。國家監(jiān)察機關(guān)集中行使反腐的職權(quán)，實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋，以促進貪腐問題的綜合治理。可以說，在議行合一的國家體制下，合署辦公是我國反腐工作的寶貴制度經(jīng)驗[注]參見徐理響：《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監(jiān)察合署辦公為例》，載《求是》2015年第8期。。但是，以往的紀委與行政監(jiān)察合署辦公，兩者的級別、規(guī)格不匹配。在國家監(jiān)察體制改革后，兩者的級別相當，在職能上各有側(cè)重，能夠取長補短，提高反腐效能。[注]參見馬懷德：《再論國家監(jiān)察立法的主要問題》，載《行政法學研究》2018年第1期。

《監(jiān)察法》監(jiān)察面廣。現(xiàn)行我國監(jiān)察對象包括五類：一是按照或參照《公務員法》管理的公職人員；二是依法被授權(quán)或受托管理公共事務組織中的工作人員；三是國有企業(yè)管理人員；四是公辦等事業(yè)單位中的管理人員；五是基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員。國家監(jiān)察委員會作為一個反腐敗的超級機構(gòu)，從制度上解決了過去反腐敗機制中監(jiān)察范圍較窄的問題。國家監(jiān)察機關(guān)利用其強大的職權(quán)以推進腐敗問題的綜合治理，全面監(jiān)察行使公權(quán)力的公職人員，做到不疏不漏。國家監(jiān)察委員會集中行使反腐職權(quán)和措施，既表現(xiàn)出對腐敗違法、犯罪打擊力度的加強，又表現(xiàn)出監(jiān)察范圍的擴大，從而實現(xiàn)對行使公權(quán)力的工作人員的全覆蓋監(jiān)察。

2.與刑事訴訟保持較強的互動性、發(fā)展性。監(jiān)察體制改革一直保持著與刑事訴訟密切的互動關(guān)系。首先，檢察機關(guān)具有預防、偵查職能和人員整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，改變了自1979年以來所確立的我國刑事案件職能管轄制度，使職務犯罪偵查制度出現(xiàn)了全面的調(diào)整。其次，監(jiān)察體制(試點)改革過程中暫停了《刑事訴訟法》相關(guān)條款的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)基本不受《刑事訴訟法》的約束。為了規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的運行，隨著《憲法修正案》《監(jiān)察法》的頒布，立法機關(guān)原則上均將監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)納入到《刑事訴訟法》調(diào)整范疇。相關(guān)法律明確，監(jiān)察機關(guān)辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。再次，監(jiān)察機關(guān)還與法院、檢察院、公安機關(guān)等刑事訴訟專門機關(guān)保持著密切的互動關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)大量借鑒了刑事訴訟的偵查措施，在使用調(diào)查措施時進行著訴訟化改造和完善，注重與其他刑事訴訟專門機關(guān)的協(xié)調(diào)與配合。

不難看出，監(jiān)察體制改革促進了我國刑事訴訟制度改革和發(fā)展。例如，監(jiān)察體制改革中對職務犯罪預防、偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸和整合，解決了長期以來我國刑事訴訟中檢察機關(guān)集偵查、審查起訴、審查逮捕等職權(quán)于一體的角色沖突問題，相應地也理順了職務違法、犯罪處理中的案件分流和程序銜接問題，推進了我國刑事訴訟制度的科學化、正當化。同時，國家監(jiān)察機關(guān)在推進體制改革時，也受到我國現(xiàn)代刑事訴訟制度科學化、規(guī)范化的影響。例如，基于現(xiàn)代訴訟制度之需要，監(jiān)察職權(quán)的運行應當遵從《刑事訴訟法》的基本原則，完善內(nèi)設部門的設置，保證訴訟程序的有效運轉(zhuǎn)與銜接，解決刑事強制措施的審查和銜接，退回補充調(diào)查后程序救濟等問題。在完善監(jiān)察權(quán)力的配置、規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的運行等方面，促進了監(jiān)察制度的發(fā)展。

二、國家監(jiān)察委員會職權(quán)的性質(zhì)

明確國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)有利于監(jiān)察制度的建設。一方面，科學界定國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)及其內(nèi)涵能夠避免國家二級權(quán)力職能的交叉，合理配置監(jiān)察權(quán)力，以保證國家機構(gòu)之間各司其職、分工負責，共同推進國家治理。另一方面，厘清國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)即認清了國家監(jiān)察委員會的本質(zhì)，從而有利于建構(gòu)合理的國家監(jiān)察體制。綜觀監(jiān)察制度改革試點中監(jiān)察職權(quán)樣態(tài)，其與《監(jiān)察法》的規(guī)定有異，應有利于我們解析監(jiān)察委員會職權(quán)的應然屬性。

(一)監(jiān)察制度改革試點中監(jiān)察職權(quán)的實然樣態(tài)

《試點決定》出臺后，北京、浙江、山西三地的監(jiān)察制度改革試點近一年。從試點中監(jiān)察委員會的職權(quán)配置、職權(quán)運行來看，監(jiān)察職權(quán)表現(xiàn)為一種混合權(quán)力屬性。

1.行政權(quán)屬性。行政權(quán)是一種依照法律、法規(guī)對公共事務進行行政管理活動的權(quán)力形式。行政權(quán)是國家政權(quán)和社會治理權(quán)的主要內(nèi)容，其以管理為核心內(nèi)容，具有主動性、單方性、強制性等特點，其本質(zhì)是一種管理權(quán)。而司法權(quán)是一種依法居中裁決糾紛的權(quán)力，具有被動性、居中性等特點，其本質(zhì)是一種判斷權(quán)。[注]參見孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)》，載《法學》1998年第8期。依照《試點決定》的規(guī)定，北京、浙江、山西等三地監(jiān)察機關(guān)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置等三大職權(quán)。監(jiān)督權(quán)是其職權(quán)行使的目標或任務，主要是依靠調(diào)查權(quán)來實現(xiàn)；處置權(quán)是依據(jù)調(diào)查的結(jié)果而提出處分的權(quán)力，是實現(xiàn)監(jiān)督目的的手段。不難看出，調(diào)查權(quán)是監(jiān)察委員會在反腐斗爭中主要職能，而調(diào)查權(quán)的本質(zhì)就是一種行政權(quán)。從試點地區(qū)監(jiān)察權(quán)的運行方式也可以看出，調(diào)查權(quán)的行使是單方的、主動進行的，其履職措施也具有明顯強制性的特點。所以，試點中監(jiān)察委員會職權(quán)表現(xiàn)出行政權(quán)的屬性。

同時，試點地區(qū)將政府行政監(jiān)察機關(guān)、預防腐敗部門和檢察機關(guān)職務犯罪預防和偵查部門整合，而這些機構(gòu)和部門所行使的職權(quán)本質(zhì)上也是一種行政權(quán)。首先，監(jiān)察委員會改革建立在行政監(jiān)察體制之上，主要是以行政監(jiān)察的權(quán)力為中心，行政監(jiān)察權(quán)本質(zhì)即是行政權(quán)。其次，國家預防腐敗局本身也是政府的組成部門。再次，檢察機關(guān)的職務犯罪預防和偵查部門行使的職務犯罪偵查權(quán)具有主動性、單方性、強制性等特點，是典型的行政權(quán)。從職權(quán)的繼受性來看，監(jiān)察職權(quán)的本質(zhì)屬性亦是行政權(quán)。

2.司法權(quán)色彩。國家監(jiān)察權(quán)不僅表現(xiàn)出行政權(quán)的屬性，同時還帶有司法權(quán)的色彩。從中央紀委監(jiān)察部的《工作程序》可以看出，紀檢監(jiān)察機關(guān)有權(quán)立案、調(diào)查和移送審理，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)復查、復審、復核，這表明紀檢監(jiān)察機關(guān)在處理案件過程中享有一定程度上的裁判權(quán)，有權(quán)對相關(guān)執(zhí)紀、執(zhí)法行為進行評價、定性并作出處置。這一權(quán)力色彩在《試點決定》所規(guī)定的處置權(quán)中較為明顯。《試點決定》規(guī)定，監(jiān)察委員會在調(diào)查案件情況后可以對職務違法和職務犯罪行為進行處置，該種處置權(quán)即是對違法、犯罪行為的一種判斷和確認，具有司法裁判的含義，表現(xiàn)出司法權(quán)的屬性。同時，《試點決定》還規(guī)定了其特有的留置措施。從紀檢監(jiān)察機關(guān)的辦案情況看，留置措施的期限相對較長，是一種嚴厲的、限制人身自由的約束性措施。很顯然，決定是否適用留置措施也是對行為人相關(guān)行為的一種法律判斷或確認。最為關(guān)鍵的是，再留置階段，無論是調(diào)查權(quán)、處置權(quán)還是留置措施等不受《刑事訴訟法》的約束，表現(xiàn)出終局性、裁判性的色彩。

(二)監(jiān)察職權(quán)的應然屬性

《憲法修正案》和《監(jiān)察法》公布后，國家監(jiān)察委員會所行使的權(quán)力到底是何種性質(zhì)的權(quán)力？是行政權(quán)還是司法權(quán)，亦或者其他權(quán)力形式？試點地區(qū)監(jiān)察權(quán)所表現(xiàn)出的行政權(quán)兼司法權(quán)的混合權(quán)力屬性是否適應我國的國情？這些問題關(guān)涉到國家監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)力配置及其機構(gòu)的構(gòu)建，亦關(guān)系到《刑事訴訟法》如何修改以進行有效銜接。因而，結(jié)合國監(jiān)體制改革的背景，明確國家監(jiān)察委員會的根本職責，從理論上厘清國家監(jiān)察職權(quán)的應然屬性，很有必要。

1.監(jiān)察委員會的根本職責即為反腐。腐敗問題一直是國家發(fā)展和治理中的重要問題。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，腐敗問題也日益突顯。根據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年至2017年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案166.8萬件，給予黨紀政紀處分169萬人。2016年處分省部級干部76人，廳局級干部2700余人；2017年處分省部級及以上干部58人，廳局級干部3300余人。2013年至2017年五年間，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)每年的立案、結(jié)案、給予黨紀政紀處分數(shù)量均呈快速增長趨勢。[注]2013年至2016年9月數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)：《始終保持反腐敗高壓態(tài)勢 2013年至2016年9月全國黨政紀處分101萬人》，http://www.xinhuanet.com/legal/2016-10/20/c_1119758888.htm，訪問日期：2018年3月23日；2016年數(shù)據(jù)來源于中國紀檢監(jiān)察報：《中央紀委通報2016年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)紀律審查情況》，http://csr.mos.gov.cn/content/2017-01/05/content_43988.htm，訪問日期：2018年3月23日；2017年數(shù)據(jù)來源于中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站：《中央紀委通報2017年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)紀律審查情況》，訪問日期：2018年3月23日。近年來，腐敗所涉及的范圍越來越廣，滲透到政治、經(jīng)濟、文化等各個行業(yè)，從一般的經(jīng)濟部門擴展至黨政機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等重要部門，甚至中央一級黨和國家機關(guān)。國家監(jiān)察委員會正是基于制度反腐的需要應運產(chǎn)生，這也表明了反腐是國家監(jiān)察機關(guān)的主要目標。國家監(jiān)察體制的改革正是圍繞著如何能夠適應時代背景，更為合法有效地治理貪腐問題而展開，從而形成“不能腐”的制度機制和治理體系。王岐山同志在試點工作調(diào)研時也明確表明：“監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)，是監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)”。[注]財新網(wǎng)：《王岐山：監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)》，http://www.caixin.com/2016-11-25/101019324.html，訪問日期：2018年3月23日。

表1 全國紀檢監(jiān)察機關(guān)紀律審查情況

資料來源：中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站

2.監(jiān)察委員會的職權(quán)定位應是一般監(jiān)督權(quán)。一般監(jiān)督權(quán)是社會主義國家治理的基本權(quán)能，通常表現(xiàn)為“議行合一”政權(quán)結(jié)構(gòu)中的二級權(quán)力形式。最先提出一般監(jiān)督權(quán)思想和進行法律制度安排的是社會主義國家蘇聯(lián)。蘇聯(lián)建立之初，《俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國憲法》明確規(guī)定，設立國家監(jiān)察人民委員部，其主要負責監(jiān)督各級政權(quán)機關(guān)及其公職人員。不僅擁有行政監(jiān)察權(quán)還具有追訴公職人員犯罪的權(quán)力，擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)。其中，就包括一般監(jiān)督權(quán)。隨后，國家監(jiān)察人民委員部被改為工農(nóng)檢查人民委員部，繼續(xù)行使原來國家監(jiān)察人民委員部的職能。1936年《蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟憲法》頒行后，設立了蘇聯(lián)工農(nóng)檢察院以取代工農(nóng)檢查人民委員部。同年，蘇聯(lián)工農(nóng)檢察院又被改組為國家監(jiān)察部。[注]參見丁中柱：《列寧、斯大林時期蘇聯(lián)的國家監(jiān)察制度》，載《法學雜志》1983年第3期。雖然國家監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)幾經(jīng)改組，但一般監(jiān)督權(quán)均是法律監(jiān)督權(quán)中的核心內(nèi)容。

受蘇聯(lián)法律制度的影響，我國土地革命時期的政權(quán)中就設立了工農(nóng)檢察部，是我國監(jiān)察(檢察)機關(guān)的雛形，擁有一般監(jiān)督權(quán)。新中國成立后，我國的第一部憲法——“五四憲法” 明確了檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)，即“對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”。但是，1982年《憲法》修改中取消了檢察機關(guān)的該項權(quán)力。2018年《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的頒布，為一般監(jiān)督權(quán)制度的重構(gòu)提供了條件。在反腐敗目標的導向下，《監(jiān)察法》第1條規(guī)定，“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。” 開宗明義地指出了監(jiān)察機關(guān)的任務即為通過監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋以實現(xiàn)反腐敗。國家監(jiān)察體制改革的目標是要實現(xiàn)對公權(quán)力運行的監(jiān)督，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入到監(jiān)督范圍中來，實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋。不難看出，國家監(jiān)察機關(guān)在職能上與早期檢察機關(guān)的一般監(jiān)督職權(quán)范圍相類似；在組織架構(gòu)上，監(jiān)察機關(guān)也與檢察機關(guān)保持一致，機關(guān)內(nèi)部上、下一體，在整體上獨立于其他行政、司法等機關(guān)。同時，我國監(jiān)察機關(guān)在職權(quán)上也繼受了檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)。筆者以為，這都表明現(xiàn)行國家監(jiān)察機關(guān)與新中國初期的檢察機關(guān)相類似，其所行使的職權(quán)應該就是一般監(jiān)督權(quán)。不同的是，當下的一般監(jiān)督權(quán)并沒有建國初期檢察機關(guān)那么廣泛的一般監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察委員會所行使的一般監(jiān)督權(quán)范圍相對較窄、任務更明晰：以公職人員為對象、以貪腐問題的治理為重心。應該說，這更符合現(xiàn)代國家治理方式的轉(zhuǎn)變和權(quán)力相互制衡的制度要求。

3.監(jiān)察權(quán)的應然屬性是行政權(quán)。監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職能和反腐任務的實現(xiàn)依賴于調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的運行，而調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的內(nèi)容和運行方式具有典型的行政權(quán)樣態(tài)。

調(diào)查權(quán)的屬性是監(jiān)察職權(quán)本質(zhì)屬性的集中反映。《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱公職人員)進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”不難看出，調(diào)查職務違法和職務犯罪是監(jiān)察職權(quán)的核心內(nèi)容，而調(diào)查權(quán)是典型的行政權(quán)。首先，調(diào)查權(quán)即是對職務違法、犯罪進行調(diào)查。《監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)辦理案件中的非法證據(jù)排除、不得刑訊逼供、知情權(quán)等條款以防止調(diào)查權(quán)的擴張。這些規(guī)定與《刑事訴訟法》中的制約公安機關(guān)偵查權(quán)的內(nèi)容相同，亦表明調(diào)查權(quán)與公安機關(guān)偵查權(quán)具有同質(zhì)性，即行政權(quán)屬性。《監(jiān)察法》還規(guī)定，職務犯罪中的調(diào)查權(quán)應當納入《刑事訴訟法》調(diào)整范疇。職務犯罪的調(diào)查應受公訴審查的制約，檢察機關(guān)具有退回補充調(diào)查權(quán)。這些均表明，調(diào)查權(quán)是行政權(quán)、且服從于司法審查權(quán)。其次，從監(jiān)察機關(guān)的組織架構(gòu)來看，監(jiān)察機關(guān)是整體獨立于人民政府、人民檢察院、人民法院(以下簡稱“兩院”)等權(quán)力形式，其內(nèi)部表現(xiàn)為上級領導下級的組織體系，契合行政權(quán)運行中上命下從、高效一致的組織要求。再次，《憲法修正案》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)與“兩院”的關(guān)系是“互相配合、互相制約”，類似于公安機關(guān)與“兩院”關(guān)系的法律描述。這也印證了在法律定位上監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)具有同質(zhì)性。最后，調(diào)查權(quán)不具有超然中立的立場，其立場性極強——代表國家和黨組織追究職務的違法犯罪。并且，調(diào)查權(quán)的啟動還具有主動性和單方性，是典型的行政權(quán)表現(xiàn)。

處置權(quán)也是監(jiān)察職能的核心內(nèi)容，其包含四種形式：政務處分，問責領導人員，將調(diào)查結(jié)果移送、審查、起訴，提出監(jiān)察建議等。其中，政務處分和問責領導屬于行政或黨紀處分；移送審查、起訴并不具有終局性、裁判性，需要檢察機關(guān)、法院對調(diào)查結(jié)論進行法律評價；監(jiān)察建議也屬于輕微的行政處分。不難看出，處置權(quán)的具體形式也具有行政權(quán)性質(zhì)。

申言之，較之與法域外相關(guān)制度，例如，以新加坡及我國香港、澳門地區(qū)的反腐敗制度觀之，反腐敗機構(gòu)均表現(xiàn)出行政權(quán)的本質(zhì)。我國反腐敗制度亦不例外，監(jiān)察機關(guān)的核心職權(quán)即為調(diào)查權(quán)，其本質(zhì)屬性是行政權(quán)。

三、國家監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的訴訟化配置

作為國家監(jiān)察委員會的核心權(quán)力，調(diào)查權(quán)是國家監(jiān)察制度有效實施的基礎。應該說，調(diào)查權(quán)的設立是我國反腐敗制度化、法律化的關(guān)鍵舉措。但是，其行政權(quán)本質(zhì)決定了監(jiān)察權(quán)在我國二級權(quán)力體系中若過于龐大，可能不利于權(quán)力之間的平衡、制約。因為，調(diào)查權(quán)的恣意或不當運行也可能不利于監(jiān)察制度改革的順利進行，甚至成為法治國家建設的隱憂。如何規(guī)范調(diào)查權(quán)的運行？國家權(quán)力的科學分工和均衡配置是制度前提，權(quán)力制約和權(quán)利救濟是制度保障，調(diào)查權(quán)的制度設計亦不例外。在總結(jié)監(jiān)察制度(試點)改革成果的基礎上，我國建立了現(xiàn)代意義上的國家監(jiān)察制度。該制度借鑒了域外反腐敗的制度文明，總結(jié)了我國國家治理的歷史經(jīng)驗和教訓。毋庸置疑，我國《憲法修正案》《監(jiān)察法》是國家監(jiān)察制度建設的直接成果和法律形式。其中，從刑事訴訟的角度考量監(jiān)察權(quán)的科學配置是其制度亮點。現(xiàn)行監(jiān)察制度確立了監(jiān)察委員會與檢察院、法院之間的互相配合、互相制約的工作關(guān)系，明確了國家監(jiān)察機關(guān)在辦理職務違法犯罪案件時與刑事訴訟制度的銜接方式，規(guī)范了調(diào)查權(quán)的行使條件和范圍，使我國反腐敗工作進一步法律化、制度化。

(一)調(diào)查權(quán)運行的訴訟機制

較之監(jiān)察制度改革的試點方案，現(xiàn)行國家監(jiān)察制度建立了獨立的國家監(jiān)察機構(gòu)體系，明確了其職權(quán)(調(diào)查權(quán))內(nèi)涵，規(guī)范了監(jiān)察權(quán)的運行范圍和方式等。這些改革舉措符合法治國家建設的方向，彰顯了我國法律文明。其中，突出亮點表現(xiàn)在：其一，確立調(diào)查權(quán)等相關(guān)制度，以取代“雙規(guī)”措施。[注]“雙規(guī)措施”是指國家監(jiān)察制度建立以前，我國紀檢監(jiān)察機關(guān)辦理違紀違法案件時的一種措施。它要求被立案違紀違法人員在規(guī)定時間、到規(guī)定地點接受談話和詢問。其二，建立了調(diào)查權(quán)運行的訴訟機制，將其運行的程序納入到《刑事訴訟法》的調(diào)整范疇之中，以《刑事訴訟法》規(guī)范監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的行使。其三，理順了辦理職務違法、職務犯罪案件的范圍、條件和程序。

依照《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)包括職務違法和職務犯罪兩個方面的調(diào)查權(quán)。較之檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的范圍更寬。類似現(xiàn)行公安機關(guān)集行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)于一身的樣態(tài)。同時，《監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的訴訟程序，建立了調(diào)查權(quán)運行的訴訟機制。具體包括：第一，建立了調(diào)查主體的回避制度。包括自行回避和依申請回避。但未明確指令回避和回避程序。第二，規(guī)定了調(diào)查措施適用的法定程序。未經(jīng)法定批準和法定程序，不得啟動調(diào)查措施。第三，確立了調(diào)查行為的合法性原則。規(guī)定調(diào)查必須依法進行，否則其結(jié)論不得作為案件處置的依據(jù)。強調(diào)調(diào)查取證中不得刑訊逼供，重要取證工作的全程錄音錄像制度，明確了非法證據(jù)排除規(guī)則的適用。第四，明確了調(diào)查案件的證明標準。辦理職務犯罪案件的證據(jù)要求、標準應當與《刑事訴訟法》的規(guī)定一致。第五，明確了親屬與公眾知情權(quán)，立案后向家屬和公眾通知或公布，采取留置措施后應當通知被留置人員所在單位和家屬。第六，明確調(diào)查權(quán)受公訴審查的制約，檢察機關(guān)可以要求監(jiān)察機關(guān)退回補充調(diào)查或自行調(diào)查，檢察機關(guān)有權(quán)決定不起訴等。

在組織結(jié)構(gòu)上監(jiān)察機關(guān)類似于檢察機關(guān)，其只對同級人大及其常委會和其上級負責，在整體上保持獨立。在人事組織上也采取類似法官檢察官遴選(懲戒)委員會的做法，“國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。”這一結(jié)構(gòu)形式有利于監(jiān)察職權(quán)的上命下達，調(diào)查行為的準確及時。

在職權(quán)結(jié)構(gòu)上監(jiān)察機關(guān)類似于公安機關(guān)，都是集行政執(zhí)法權(quán)與犯罪調(diào)查權(quán)于一身，權(quán)力較為龐大。不同的是，《監(jiān)察法》尚沒有對監(jiān)察機關(guān)兩種性質(zhì)的職權(quán)進行區(qū)分。

(二)調(diào)查措施的程序規(guī)制

《監(jiān)察法》列明了檢察機關(guān)在辦理案件時可以采用談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置、技術(shù)調(diào)查等13種調(diào)查措施。從種類上看，除了刑事拘留、逮捕等五種刑事強制措施外，調(diào)查措施幾乎囊括了《刑事訴訟法》規(guī)定的所有強制性措施和偵查方法。

在調(diào)查措施方面，《監(jiān)察法》的突出亮點即是確立了留置措施，明確了包括留置措施的適用條件、留置的特定場所、留置措施的決定程序、留置的期限、留置的法律后果(刑期折抵)等等。留置是保障調(diào)查權(quán)運行的強制性措施，是“雙規(guī)”、“雙指”法律化的成果。如何評價留置的法律效果？目前理論界尚有爭議。浙江省監(jiān)察機關(guān)的實踐表明：浙江省辦案時“平均留置的時間是42.5天，比改革之前，紀委‘兩規(guī)’和檢察機關(guān)偵查階段平均用時縮短了61.4%。”[注]網(wǎng)易新聞：《代表談留置措施:24小時監(jiān)控 夜里11點前結(jié)束談話》，http://news.163.com/18/0315/02/DCTIAAOP000187VI.html，訪問日期：2018年3月23日。筆者以為，留置就相當于刑事拘留和逮捕。在現(xiàn)行規(guī)定中，留置不受檢察機關(guān)強制措施審查的制約。這可能不利于檢察機關(guān)展開對調(diào)查證據(jù)的及時審查，也不利于職務犯罪案件中非法證據(jù)排除規(guī)則的有效實施。為保證證據(jù)的合法性和保障人權(quán)，應當構(gòu)建“留置審查”機制，使留置措施置于檢察機關(guān)的審查之下，以保證留置措施的規(guī)范行使。關(guān)于留置場所問題。從試點的情況來看，各地做法不一：北京、江西直接將辦案場所設為留置場所，浙江則將看守所設置為留置場所。筆者以為，辦案場所設為留置場所有利于保證辦案不受非法干預，看守所作為留置場所則有利于同《刑事訴訟法》的銜接。為了保證被調(diào)查人的會見權(quán)、辯護權(quán)等權(quán)利，看守所作為留置場的做法應當更為可取。

與試點方案基本一致，《監(jiān)察法》確立了調(diào)查權(quán)運行中可以采用技術(shù)調(diào)查。技術(shù)調(diào)查被納入監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，表明監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)與檢察機關(guān)的偵查權(quán)相類似。對《刑事訴訟法》中是否應當規(guī)定技術(shù)偵查措施，我國理論界曾經(jīng)有較大爭議，因為曾經(jīng)有“黨內(nèi)不準搞技術(shù)偵查”的指示。[注]參見龔培華：《職務犯罪技術(shù)偵查的困境與對策》，載《法學》2014年第9期。但是，考慮到貪腐犯罪無現(xiàn)場、取證難，且容易串供、毀證、反偵查，偵查的難度較大；同時，實踐中使用技術(shù)偵查手段對案件偵破幫助較大。因此，《刑事訴訟法》第148條規(guī)定了重大貪腐犯罪案件可以適用技術(shù)偵查。[注]參見黃太云：《刑事訴訟法修改釋義》，載《人民檢察》2012年第8期。筆者以為，“黨內(nèi)不準搞技術(shù)偵查”應該是指，對于黨內(nèi)的一般違法違紀案件不能適用技術(shù)偵查。但是，依法對于嚴重貪腐案件適用技術(shù)偵查是符合反腐敗的法治國家建設精神的。在職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會后，國家監(jiān)察委員會在調(diào)查重大貪腐犯罪時面臨著同樣的實踐困境。因此，《監(jiān)察法》關(guān)于技術(shù)調(diào)查的規(guī)定是必要性的。同樣地，按照制約原則，技術(shù)調(diào)查的執(zhí)行應當交由公安機關(guān)或國家安全機關(guān)負責。至于依靠技術(shù)調(diào)查所取得證據(jù)的判斷和適用，《監(jiān)察法》未予規(guī)定，可在日后修訂《刑事訴訟法》時予以明確。

(三)調(diào)查權(quán)的制度優(yōu)化

較之《試點決定》《監(jiān)察法》有了很大的進步。但以刑事訴訟為視角，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)配置方面存在一些問題，具有進一步優(yōu)化的空間。

立案監(jiān)督制度缺位。現(xiàn)行調(diào)查制度在一定程度上割裂了調(diào)查權(quán)與公訴權(quán)之間的關(guān)系，可能不利于職務犯罪案件的辦理。從現(xiàn)代刑事訴訟構(gòu)造來看，偵(調(diào))控分離、相互制約是刑事審前程序的制度基礎。調(diào)查是為控訴服務的，共同實現(xiàn)追訴犯罪的任務。公訴權(quán)存在的根本目的之一就是制約偵(調(diào))查權(quán)，防止偵(調(diào))查權(quán)的濫用。

退回補充調(diào)查權(quán)的規(guī)定不周延。《監(jiān)察法》規(guī)定，檢察機關(guān)在審查職務犯罪案件時，可以退回補充調(diào)查。但是，對于監(jiān)察機關(guān)在退回補充調(diào)查后不移送、不通知檢察機關(guān)的情況如何處理，沒有給出解決方案。同時，對補充調(diào)查完畢后再行移送人民檢察院的案件，人民檢察院是否重新計算審查起訴期限也沒有相應的規(guī)定。

自行補充偵查權(quán)的規(guī)定不嚴謹。《監(jiān)察法》第47條第3款規(guī)定，檢察機關(guān)必要時可以“自行補充偵查”。此處沒有延用“調(diào)查”這一概念，在職務犯罪案件辦理的同一程序中 “調(diào)查”與“偵查”兩種職權(quán)并存，容易造成理解上的混亂。同時，由于《監(jiān)察法》未能界定檢察機關(guān)“自行補充偵查”行為的性質(zhì)，在檢察機關(guān)職務犯罪偵查部門的整體轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)尚沒有相應的職能部門以應對“自行補充偵查”的問題。《監(jiān)察法》對檢察機關(guān)“自行補充偵查”行為亦沒給出明確的期限。在司法實踐中，由于檢察機關(guān)職務犯罪案件補充偵查主體的缺位或不明確，檢察機關(guān)可能無法履行自行補充偵查職能。從而，可能影響案件的公正、及時處理。

余論

《監(jiān)察法》的頒布為國家反腐敗確立了全新的權(quán)力形式，為公職人員“不能腐”提供了制度基礎。但是，監(jiān)察制度在整合反腐敗資源時雖擴大了反腐的職權(quán)，同時卻限縮了其監(jiān)察范圍。《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對象為“公職人員”，將國家機關(guān)包括行政機關(guān)、企事業(yè)等單位等公權(quán)力的運行機構(gòu)排除在外。很顯然，這種做法未能實現(xiàn)監(jiān)督的“全覆蓋”！在一定意義上公權(quán)力行使單位的腐敗問題往往比單個公權(quán)力行使者更為嚴重，影響更為惡劣，更需要納入到監(jiān)管之中來。[注]參見魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正:屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期。可以說，限縮監(jiān)察范圍可能削弱腐敗問題的治理效果，有違國家監(jiān)察體制改革的初衷。古往今來經(jīng)驗、教訓表明，對政府行政權(quán)的監(jiān)督和制約是反腐敗制度之基礎。因為，政府的公權(quán)力是“公職人員”權(quán)力運行的來源，公權(quán)力機關(guān)是“公職人員”權(quán)力運行的載體。強化對公權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，易于發(fā)現(xiàn)濫用或怠于行使公權(quán)力的情形，從而及時強化外部監(jiān)督，促使公權(quán)力行使者克已奉公。

同時，如何從制度上防止監(jiān)察權(quán)力的濫用？毋容置疑，將監(jiān)察權(quán)納入國家監(jiān)督體系中來，以建立對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)力體系是完善國家檢察制度的必要舉措。現(xiàn)行《監(jiān)察法》確立了對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督體系。其主要包括兩個方面：一是全國人大及其常委會的監(jiān)督；二是強化監(jiān)察機關(guān)的自身監(jiān)督。筆者認為，除人大監(jiān)督和監(jiān)察機關(guān)自我監(jiān)督外，必須加強對監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督。即建立健全訴訟監(jiān)督機制和訴訟權(quán)利救濟機制以制約監(jiān)察權(quán)的運行。

作為一部憲法性法律，《監(jiān)察法》建立了新時代我國監(jiān)察制度。當然，其不可能一次全面解決現(xiàn)行監(jiān)察制度中諸多問題。因為，任何制度中問題的發(fā)現(xiàn)和解決都不可能一蹴而就！如何優(yōu)化調(diào)查權(quán)配置以健全國家監(jiān)察制度？其既需要我們的制度實踐和理論總結(jié)；同時，又需要我們將其中合理的內(nèi)容通過立法的形式在未來《國家監(jiān)察委員會組織法》的制定和《刑事訴訟法》等法律的修改過程中逐步解決。