非政府組織參與公共管理的路徑研究

李海濤

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128)

一、非政府組織參與公共管理出現(xiàn)的問題

隨著我國(guó)改革開放的實(shí)施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下非政府組織和市場(chǎng)的協(xié)調(diào)和配合越來越密切，因此經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的合作也越來越緊密。但是隨著經(jīng)濟(jì)一體化的開展，區(qū)域內(nèi)的地方公共管理事務(wù)卻出現(xiàn)了很多問題，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展。

(一)地方保護(hù)政策大行其道

經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的非政府組織雖然在經(jīng)濟(jì)上對(duì)本地的發(fā)展提供了有力的推動(dòng)作用，但是在當(dāng)?shù)氐墓补芾砩希瑓s是缺少與其他地區(qū)的合作。很多非政府組織為了確保自身利益最大化，對(duì)于區(qū)域內(nèi)來自其他地方的資源、要素的處理過于謹(jǐn)慎，限制那些可能對(duì)本地區(qū)發(fā)展形成競(jìng)爭(zhēng)威脅的資源流入，限制可能對(duì)本地區(qū)發(fā)展有利的資源流出，在很大程度上對(duì)于資源和要素的的自然流動(dòng)造成了影響，地方保護(hù)主義大肆橫行。

(二)行政區(qū)域邊界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足

在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)由于非政府組織嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，在各地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)和合作中，行政區(qū)域邊界地區(qū)往往也在很大程度上被視為經(jīng)濟(jì)邊界地區(qū)，因此各非政府組織往往對(duì)于這些邊界地區(qū)的財(cái)政撥款較少，防止鄰邊非政府組織從中獲利。各非政府組織都采取這種做法就使得行政區(qū)域內(nèi)的邊界地區(qū)由于財(cái)政投入不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，在一定程度上也嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

(三)資源配置出現(xiàn)分層

由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不夠健全，目前來看在資源配置方面起主要作用的還是非政府組織，因此各非政府組織不同的行政中心就容易發(fā)展成各個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，也會(huì)由此產(chǎn)生按照行政等級(jí)劃分的各層經(jīng)濟(jì)等級(jí)。例如，在市級(jí)非政府組織的管轄區(qū)域下的資源和要素就由市級(jí)非政府組織來配置，讓各種資源僅僅為市級(jí)非政府組織和公民服務(wù)，這會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)要素的進(jìn)一步流動(dòng)和配置，使得資源配置不均衡。

二、非政府組織參與公共管理問題出現(xiàn)的原因

(一)各非政府組織追求自身利益最大化

各非政府組織作為最典型的理性人，制定的各項(xiàng)政策和制度都是出于自身利益最大化的原因，這屬于非政府組織的自然本能。非政府組織對(duì)于利益追求的錯(cuò)位和扭曲是非政府組織政策失靈的主要原因。但是，由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，非政府組織會(huì)是較為獨(dú)立的主體，分權(quán)讓非政府組織的職能更加廣泛，權(quán)限更加擴(kuò)張，因此非政府組織具有更大的資源配置的權(quán)利，這會(huì)在很大程度上幫助非政府組織追求最大化的利益，長(zhǎng)此以往，在資源和要素均有限的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，為追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展行政化的趨勢(shì)開始越來越明顯。

(二)政績(jī)和職能評(píng)估壓力過大

在我國(guó)，考核地方官員和非政府組織的一大指標(biāo)就是國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)，這一指標(biāo)占據(jù)著考核指標(biāo)的突出位置。而這種能夠通過數(shù)字進(jìn)行量化的考核指標(biāo)僅僅能夠反映經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)幅度，并不能綜合反映非政府組織和官員的政績(jī)。此外，最大程度決定地方官員仕途是否通暢的指標(biāo)就是政績(jī)的好壞，同時(shí)政績(jī)還關(guān)系著本地非政府組織在國(guó)家權(quán)力層級(jí)中的地位。這樣就導(dǎo)致非政府組織和官員一味追求高GDP，而不考慮當(dāng)?shù)氐墓补芾硎聞?wù)是否做到位，公共管理能力是否得到有效提高。由此可見，高壓力的政績(jī)考核體系會(huì)在很大程度上影響公共管理的效率和效果。

三、非政府組織參與公共管理創(chuàng)新對(duì)策

部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體下地方公共管理存在的問題，也及時(shí)采取了相應(yīng)的解決措施，這些措施往往就是通過合并、分割行政區(qū)域來重新分配非政府組織的職能。然而長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這些做法其實(shí)并不能從根本上解決問題，因?yàn)樵谥匦逻M(jìn)行合并和分割行政區(qū)域一段時(shí)間后，這些問題還是會(huì)重新顯現(xiàn)出來。因此為了從根本上解決這些問題，就要摒棄傳統(tǒng)的思路，尋找公共管理的創(chuàng)新對(duì)策。

(一)加強(qiáng)非政府組織間的合作

上文提到了復(fù)合行政，這是通過非政府組織治理理念的創(chuàng)新促進(jìn)非政府組織和社會(huì)主體之間的良性互動(dòng)。但是，為進(jìn)一步創(chuàng)新非政府組織公共管理體系和手段，就要加快各非政府組織之間的合作。在非政府組織之間的合作中容易出現(xiàn)囚徒困境，這是一種博弈論，是指在各個(gè)非政府組織進(jìn)行決策時(shí)，能夠讓自身利益最大化的決策卻會(huì)造成區(qū)域的利益最小化。只有各非政府組織能夠長(zhǎng)期合作，或者各非政府組織能夠在外界力量的約束下，各個(gè)非政府組織才有可能制定出對(duì)自身和區(qū)域整體都有利的決策。如果能夠加強(qiáng)各非政府組織之間的長(zhǎng)期合作，促進(jìn)之間的良性互動(dòng)，就能夠很好的解決囚徒困境。

而決定各非政府組織是夠能夠保持長(zhǎng)期合作的重要因素之一就是良好的制度環(huán)境和合理的組織安排。這是因?yàn)?，各非政府組織之間的合作和互動(dòng)往往是通過上級(jí)非政府組織的指令和引導(dǎo)形成的，但是這一傳統(tǒng)做法使得各非政府組織處于被動(dòng)地位，因此，加大各非政府組織之間的溝通和協(xié)調(diào)，用以代替?zhèn)鹘y(tǒng)的上級(jí)下達(dá)命令下級(jí)執(zhí)行命令的方式，能夠最大程度確保政策的有效執(zhí)行，從而有利于地方公共管理的有效運(yùn)行。

(二)從實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)合理的公共管理政策

要從實(shí)際情況出發(fā)，全面分析研究當(dāng)?shù)胤钦M織公共管理事務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題，建立經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的公共資源管理體制，健全公共管理機(jī)制。此外，由于僅僅追求當(dāng)?shù)胤钦M織的利益最大化并不能確保區(qū)域整體的利益最大，甚至可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的公共管理政策失調(diào)。因此，要因地制宜地建立起公共管理治理體系，從根本上解決當(dāng)?shù)胤钦M織的公共管理問題。

四、結(jié)束語

創(chuàng)新公共管理，實(shí)現(xiàn)資源、要素、管理權(quán)限的科學(xué)合理分配，確保各非政府組織之間的合作達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的多元化和現(xiàn)代化，是目前各非政府組織需要重視的問題。這一進(jìn)程中，需要各級(jí)非政府組織打破傳統(tǒng)思想的束縛，破除等級(jí)森嚴(yán)的權(quán)利制度，加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他非政府組織之間的交流和合作，通過協(xié)調(diào)和協(xié)商的手段對(duì)公共管理事務(wù)進(jìn)行處理，從根本上促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。