簡述地方政府管理主要問題

覃志峰

（廣西職業師范學院，廣西 南寧 530007）

地方政府管理是指地方政府依據憲法和法律賦予的權力，對本行政區域肉質國家事務和社會公共事務及地方政府內部事務的管理活動。隨著中國開改開放的不斷深入和市場經濟的發展，地方政府的管理職能和管理理念都發生了深刻的變化，而中國政治體制的改革的滯后使得政府在行使地方管理方面也出現許多問題，中國社會的各方面出現了發展不均，矛盾激化、分配不公、貧富差距拉大等社會現象，影響了中國經濟建設和社會發展。中國地方政府管理問題主要歸結為“政府的發展主義理念”、“政府角色的官本位主義”、“政府行為的政績主義”。

一、政府的發展主義理念

發展主義源于第二次世界大戰后的經濟發展觀。大戰期間，無論是發達資本主義國家還是發展中國家以及發展落后國家，都遭受了戰爭破壞，都面臨著國家和民族發展的命題。為了重建國家，振興國民經濟，消除貧困，走上發展道路。這一時期有關國家都強調經濟增長和社會發展，在發展研究上投入大量精力和資金，開發適合本國發展的理論和發展模式。這一時期發展理論主要探討社會發達與不發達、先發展與后發展的現象，以及落后地區如何發展、實現現代化的問題。這些發展理論雖然不盡相同，但是都有一個共同點：強調經濟增長。因此，這一時期的發展，主要指經濟發展。

經濟增長觀的代表人物是美國的劉易斯，他在《經濟增長理論》中開宗明義其所研究的就是“人均產量的增長”。[1]顯然，劉易斯將增長視為發展。當時許多經濟學家也沒有把“發展”與“增長”兩個概念區別開來。他們都認為：發展問題，就是經濟增長問題。只要經濟增長，社會就得到發展，社會問題也會得到解決。在經濟增長觀的指導下，許多發展中國家取得了快速的經濟增長，達到了當時聯合國提出的國民生產總值每年增長5%的指標。然而，社會經濟結構、政治經濟體制和人民生活并沒有明顯的進步，相反，出現了更多的社會問題：產業結構畸形，通貨膨脹，分配不公，兩極分化，貧困面擴大，高失業率，政治腐敗，社會動蕩等。[2]在這種情況下，人們開始對這種“有增長而無發展”的經濟發展觀進行批評和反思，認為單純經濟增長并不意味著社會的發展，發展應該是一個全面的范疇，是經濟增長和社會變革的統一，是經濟效益和公正的統一，是社會政治、經濟、文化、人文等各方面的綜合平衡。

然而，讓人意想不到的是，時隔半個多世紀，在中國改革開放和經濟建設的過程中，“發展主義”、“經濟發展觀”即再次興盛起來，出現了各種各樣的發展主義“山塞版”，如“以經濟建設為中心”、“發展就是硬道理”、“發展是執政興國的第一要務”、“發展是科學發展觀的核心”等。其實在大多數人看來，發展就是經濟發展，經濟發展就是GDP或GNP增長。發展主義在中國的影響是全局性的，它不僅深刻地改變了人們思想觀念和價值觀，也對國家治理和地方治理、政治發展和經濟發展產生了深遠的影響。“發展”或“經濟增長”成為各級地方政府的核心任務以及解決面臨問題最有效的途徑。在中國的政治體制管理下，從中央到地方，都把經濟增長作為考核干部政績的核心指標。在此驅動之下，追求GDP增長成為各級政府和官員的中心任務，只要GDP上去了，所有的問題都可以迎刃而解，而且有關官員還可以得到提拔重用，名利又收。

發展被等同于經濟增長，經濟增長成為發展唯一的目的,人成為經濟增長的工具和手段,人的自主性、能動性及正當權益都被忽視了。實踐表明這種單純強調經濟增長發展觀具有許多弊端。社會是一個大體系,片面強調經濟的發展，忽視其他方面的發展就會導致整個社會發展的失衡。同時，這種發展觀忽略了人自身的全面發展，由于以經濟增長為目的，以致人變成了實現經濟增長的工具,人被物化和異化，而失去了人性。這種發展觀過分強調了人需要的滿足, 瘋狂地向大自然索取,造成森林、煤礦、鐵礦等自然資源的枯竭,加速生態系統的破壞和環境污染，產生了許多自然災害和社會問題，甚至威脅到當代和后代人的生存。

二、政府角色的官本位主義

官本位主義產生于中國政府的管理體制，如政治的高度集權、組織的高度集權和政治森嚴的等級關系等。具體表現為中央集權、下級服從上級、集中高于民主、黨管理干部、激勵和壓力機制、經濟分權等。地方政府的官本位化使政府的角色發生了變異[3]，從人民公仆變成了人民的主人；從公共事務的管理者變成了政府管理的經營者；從市場秩序和社會秩序的維護者變成了政府職能的公司化；從社會保障供給者和公共利益的實現者變成了政權的謀利者和轄區經濟要素的經營者。

地方政府的官本位化自然會使政府的行為發生了變異，從政府行為本應依法行政、科學行政、民主行政、責任行政、服務行政、透明行政、廉潔行政、有效行政等變成了國家政策選擇性執行、選擇性治理、短期化行為、跑馬圈地、政績工程、跑部錢進、以權謀私等。

地方政府的官本位化同樣會使政府的職能發生了變異，從本應負有公共服務、產品供給、維護市場經濟秩序、推動區域經濟合作、維護社會穩定和公平正義、完善社會保障體系、服務公共需要、保障和改善民生等職能，變成了管理越權越位、自我賦權、職能錯位、替代市場和民間組織及職責缺位等。

地方政府角色、行為和職能的變異勢必造成極其不良的后果，如出現地方集權制和集權者、地方政府債務風險、經濟發展方式難以較變、公共權力部門化、部門利益化、利益法制化、政府尋租等現象，同時也會增加了發展型風險的累積和治理型危機以及社會建設和社會管理的滯后，以致直接對社會產生沖擊和破壞。

三、政府行為的政績主義

政績主義來自于層級的政治體制，在這一體制中，以黨委為核心、以書記為“當家人”，黨政高度一體化，政治、經濟、行政和社會權力高度集中，同時，地方政府的權力頂級是縣級黨政權力，中層是鄉鎮黨政權力，底層是行政村黨支委權力和村委會權力，這種“壓力型政治體制”對各級地方政府造成了層層的政績壓力。在這種政績壓力之下，必然滋生地方發展主義和府際GDP增長競賽。[4]地方政府和官員在這種“壓力型體制”和這種“泛政治化”機制的驅動下，通常把經濟任務和各種指標在各組黨政機關中進行層層量化分解，分攤給下級組織和個人，責令其在規定時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲，而且常常以“一票否決”方式制造巨大的壓力，驅使任務執行人去完成任務或指標。

政績主義也是一種命令加物質刺激相結合的產物。執行命令而完成了任務，會得到更多的政治資本、官位升遷和物質利益，因此它具有較高的執行效率和行政效能。另一方面，政績主義更專注于經濟增長，為求得經濟的快速增長，地方政府和官員往往盡可能地把轄區各種資源把投入到經濟建設，而忽視了民生、公共利益的建設，這樣勢必造成農民的勞動保障權、健康權、財產權、社會保障權等基本權力得不到應有的尊重和保障。對農村公共產品和公共服務供給長期不足，也會導致城鄉差距不斷擴大，使得作為中國主流群體的農民階層出現弱勢化的趨勢。

就地方政府和官員而言，經濟增長是首要的目標，而且是硬性的任務和指標，是政績考核體系的核心指標，能常作為“政治任務”來完成，完成或超額完成者得到獎賞，不完成者卻晉升無望，或被扣工資，或作降級使用等。以經濟增長或GDP增長為指標的政績考核體制使官員不太關注決策的科學性和民主性，而是專注于任務的完成和政績的突出。這樣就出現了政績工程、面子工程、形象工程等。

另外，政績主義憑借著地方政府的地方性而肆意擴大其自主權，對國家政策往往采取“替換性”、“選擇性”、“象征性”甚至“欺騙性”。真可謂“數字出官”，“官出數字”，只要有了政績就可以升遷，就可以飛黃騰達，謀取更大的利益，而置老百姓利益而不顧，甚致犧牲集體和國家的利益。

四、對策建議

針對中國地方政府管理中出現的上述問題，當務之急，就是堅持科學發展觀，改變錯誤管理理念和發展觀念，建立以民生為導向的服務型政府。重新確立政府為人民服務的理念和政府官員及工作人員是人民公仆的定位，撥正地方政府的角色，使政府官員和工作人員真正成為公共事務的管理者、市場秩序和社會秩序的維護者、社會保障的供及者、公共利益的實現者和公共安全的維護者；確保地方政府能依法、科學、民主、責任、服務、透明、廉潔、有效的行政；界定地方政府“公共服務、公共產品供給、市場經濟秩序維護、區域經濟合作推動、社會穩定和公平正義維護、社會保障體系完善、社會風險和公共危機管理和民生改善”的職能。[5]

為保證以上政府角色、行為和職能的回歸，必須建立民生型、法治型、服務型、責任型、陽光型和廉潔型的政府；同時，采取措施，完善財稅體制、政績考核體系，改進干部任用制度、用人機制和地方政府決策機制，優化地方政府治理結構和發展基層民生事業。