探討城鄉建設用地增減掛鉤的經濟分析

魏艷玲

（哈爾濱市呼蘭區住房和城鄉建設局，黑龍江 哈爾濱 150500）

一、內容及政策演變

（一）內容

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，從而促使城鄉用地布局更為合理的目標。

（二）政策演變

為確保18億畝耕地紅線、緩解建設用地供需矛盾、推動新農村建設、促進經濟社會可持續發展，2004年10月21日，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），明確提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實國務院28號文件精神，2005年10月11日，國土資源部發布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發〔2005〕207號），對地方試點工作的基本要求及管理措施等作出了明確規定。2008年6月，國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），進一步明確了增減掛鉤的內涵，即通過建立建新拆舊項目區達到增加耕地有效面積、提高耕地質量以及節約集約用地的目標。2006年4月，國土資源部正式批準了天津、江蘇等5省市開展了第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。從2008年至2010年，國土資源部又先后將27個省列為增減掛鉤試點。目前，2006年第一批試點的拆舊復墾工作已經完成，2008年至2010年批準的3批試點的相關工作也正在順利推進。

二、實施的必要性與可行性

（一）潛力與現實需求

徐州市銅山區總面積1989平方公里，轄22個鎮，總人口134.51萬，其中農村居民118.93萬，農村建設用地20782.5333公頃，人均174.75m2，戶均606.38m2。由于省確定的戶均面積為200m2，因此區內所有鎮都超過標準兩倍以上。農村工礦用地主要分布在柳泉、大彭、柳新、劉集、漢王、馬坡、鄭集、利國等8個鎮，涉及64個行政村，人口10.41萬，總面積9萬余畝，主要是徐州礦務集團、地方煤炭公司和利國鐵礦和鐵礦石開采造成的大量塌陷地和少量壓占地、挖損地。隨著城鄉轉型發展、農村人口非農化及快速城鎮化，農村宅基地“外擴內空”、“人走屋空”的現象普遍存在；采煤塌陷地、工礦挖廢地亟待治理。在人地關系緊張、耕地數量有限、農民增收與就業日益艱難的情況下，鎮、村及廣大農民均有實施增減掛鉤的意愿。

（二）土地供需矛盾成為項目實施的動力

徐州市銅山區地處蘇魯豫皖四省交界和淮海經濟區中心，居江蘇省“三大都市圈”之一的徐州都市圈中心，環抱徐州市區，區位優越、交通發達，古有“五省通衢”之譽。自2010年劃入徐州市區后，區域經濟呈現跨越式發展，大力推進主導產業規模擴張和產業升級，形成以食品、冶金、機械、車輛制造、電子、玻璃為主的六大支柱產業。每年全區的用地需求量達6000畝。由于國家實行保護耕地、保障發展的雙保政策，嚴格控制每年下達給各地的農用地轉用指標，每年省國土資源廳下達給銅山區的農轉用指標僅為600畝左右，使得發展與“吃飯”的矛盾日益尖銳化。通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，能夠有效盤活農村存量建設用地，騰出建設用地指標集中用于城鎮基礎設施、民生工程及重大項目等，這一方面拓展了城鎮建設用地空間，另一方面緩解了建設用地擴張對耕地保護的壓力。

（三）政府重視與部門合力是項目實施的支撐

通過這幾年的摸索實踐，銅山區在增減掛鉤方面取得了一定的成果。通過加大政策和輿論宣傳，使區、鎮政府主要負責人充分認識到增減掛鉤的重要性。為此，區成立了由區政府主要領導為組長，國土、農業、財政、水利等相關部門負責人為成員的增減掛鉤工作領導小組。區制定年度實施計劃，與各鎮簽訂年度目標考核責任狀，將每年的增減掛鉤任務分解到各鎮，形成“政府主導、部門聯動、國土扎口、鎮級實施”的操作體系，分步有序地推進增減掛鉤項目實施。通過建新安置小區建設的帶動作用、農轉用指標的留成使用、新增耕地的使用收益、項目立項的擇優安排，充分調動了鎮、村及農民實施增減掛鉤項目的熱情。

（四）合理的規劃設計與尊重民意促成了項目的實施

在選擇增減掛鉤實施區時，銅山區采取了先易后難的原則。先選擇一些村內存量建設用地較多、房體建設質量不高、鎮村實施項目積極性較高、中心村建設需合并的地區作為試點進行復墾治理。通過試點的良好帶動作用，有效地增加了農用地面積，提高了農田產出率和土地等級標準，為農村規模經營和發展現代農業創造了條件。

（五）專項資金的籌措和指標市場化奠定了項目實施的基礎

增減掛鉤項目中建新區及配套設施投入、拆遷農戶搬遷補助、土地整理工程施工等都需要大量的資金來保障。為此，區政府采取“政府引導、市場運作、政策激勵、多元投入、公眾參與”的工作機制，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，通過提取一定比例的土地出讓金、吸納各部門配套的涉農項目資金、農村集體經濟組織及農民自籌資金和企業自籌資金，以節約的用地指標為載體推行市場化運作，將土地高效配置獲取的級差收益返還農村，用于農民集中居住區和農村基礎設施及公共服務設施的建設。

（六）陽光化操作和管理規范化提供了項目實施的保障

區國土局在項目實施中認真執行項目公告制、法人制、合同制、監理制、招投標制等五項制度。主動邀請區紀委、檢察、局紀檢全程監督，委托信譽好的招投標代理公司，在新聞媒體上公開發布招標公告，項目區醒目位置樹立公示牌，通過公開招投標確定監理單位、施工單位，與委托實施方簽訂委托協議，與中標單位簽訂施工合同。