WTO改革：挑戰、進程、建議及中國的應對之策

張昊倩

（華東政法大學，上海 200042）

一、WTO面臨的挑戰

世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO），是全球國際組織中唯一處理國家間貿易規則的組織，其法律體系獨具特色，為全球貿易治理作出了巨大貢獻。然而，近兩年，美國與中國的貿易戰不斷升級，對貿易伙伴加征關稅，阻止任命上訴機構成員，使貿易政治從曾今的平靜存在變成了在聚光燈下的焦點。

2019年，多哈回合談判已進入第19年，由于國家利益的分化，談判始終沒有實質性進展。為了促進國際貿易的發展，除了通過多邊貿易規則規范國家間的貿易行為，各國紛紛選擇簽訂雙邊貿易協定、自由貿易協定，而最新達成的美墨加協議顯著高于WTO協定及其他自由貿易協定的標準。若美國繼續阻撓爭端解決機制上訴機構法官的任命，其他成員國也未拿出一致的解決方法，隨著2019年底剩下上訴機構成員任期的屆滿，上訴機構將無法繼續運行。可見當前，WTO面臨著多角度的挑戰。

本質上，各國管理國內經濟的自由與阻止國際貿易扭曲的全球需要之間存在內在的緊張關系，WTO如今未能解決這種緊張局勢。WTO協定包含的相關條款很少，WTO制度能力不足，受制于處理鋁、鋼鐵和其他關鍵行業存在的工業產能過剩的問題。[1]電子商務迅速發展，WTO卻還沒有制定這方面的規則。在許多貿易議題上，WTO都未能提供規范，這體現了WTO作為一個多變貿易規則談判場所的不足。

二、WTO改革的進程

中國、美國、歐盟、日本、加拿大、印度、巴西等WTO成員紛紛就WTO改革發表了聲明、建議文件，闡述該國對WTO改革的立場。發展中國家與發達國家立場之間有共性，也不乏差異。其共性包括改革的優先選項是爭端解決機制、規制不公平貿易行為、完善補貼規則、加強成員國通知義務、發揮WTO機構作用、進行新議題談判；其分歧主要有國家安全例外條款的適用、發展中國家的認定標準及待遇方案、多哈回合未決事項的談判、國有企業的規制。顯然，方案的共性與差異是各成員國之間利益的博弈。

筆者分析各成員國的方案，發現了一些不足。其中，歐盟方案存在很大的局限性，其本質是歐盟貿易政策的延伸，出發點與多邊貿易體制的終極目標仍有差距，難以解決根本矛盾，甚至加劇了一些分歧。[2]加拿大關于《加強和現代化WTO》的討論文件確定了產能過剩領域的相關問題，即國有企業的市場扭曲效應，工業補貼和透明度。但是，它沒有提供具體的計劃，甚至關于如何解決問題的一般觀點。加拿大顯然試圖用自己的語言概述一些務實和現實的行動和建立信任措施，但它們并不構成實質性的、強硬的法律義務。此外，美日歐的聯合聲明也未能提供解決方案。其重申和審議了相同的問題，但沒有提供一個具體的解決方案，并且模糊不清。美日歐同意在各個領域深化合作，但是這種合作將導致什么是不清楚的。

三、WTO改革的原則和建議

實質上，WTO機制改革的問題早已經存在，只是在美國采取多項行動公然挑戰WTO權威后，才使其改革變得勢在必行。綜合以上分析，筆者提出WTO改革的原則和建議。

（一）堅定維護多邊貿易體制、貿易自由化

貿易自由化雖然在短時間內可能意味著某些行業國內市場份額的喪失，但長時間能推動市場經濟的發展，就像當初中國加入WTO一樣。WTO總干事羅伯托·阿澤維多在印度非正式部長級會議上強調“WTO必須更好，工作更快，對當今的挑戰更加敏感。沒有人在談論破壞我們所擁有的體制并從頭開始，主要的關注是保留現有的體制，在我們所擁有的基礎上建設制度。”[3]推翻WTO的既有規則，重新建立一個新的WTO是沒有必要的。各國的經濟已經無法脫鉤，貿易全球化趨勢不可逆，多邊體制廣大成員應堅定維護以規則為取向的多邊體制。

（二）改革協商一致原則、協同區域貿易協定、利用開放式諸邊協定

協商一致原則與“一攬子承諾”原則相對應。“一攬子承諾”有利于WTO規則在全球范圍內實施，各生產要素在全球范圍內自由流動，符合大多數成員的利益，促進成員積極參與不同議題的談判。但是，成員國利益的分歧使一攬子承諾的達成變得幾無可能。有建議世界貿易組織應該放棄一攬子承諾，既然國家不斷地要求WTO規則下的例外或放棄許多義務，如果WTO允許國家僅受其明確談判和同意條款的約束，各國將更有效地執行對其他成員國承諾。[4]而開放式諸邊協定就是對WTO協定的一個很好的補充，使WTO法律體制框架融入更多貿易領域的規則。它正是部分成員針對特定議題進行規則制定的嘗試，體現了議題范圍與成員數量的雙重限縮。[5]只要達到“臨界數量”，開放式諸邊協定即可生效。

同時，區域貿易協定和世界貿易組織則有一個共同的目標，即減少貿易壁壘和貿易自由化。當世界貿易組織達到多邊層面可達到的極限時，區域倡議可以在此基礎上進一步實現更深層次的貿易自由化。[6]WTO可以通過開放式諸邊協定吸收區域貿易協定中成熟的部分，慢慢向制定多邊協議靠攏。

（三）完善WTO現有規則、關注國際社會新議題

發達國家對國有企業的懷疑主要來自于中國國有企業是否構成SCM協定下的“公共機構”。 國有企業和SCM協定中的“公共機構”都缺乏明確的定義。反補貼制度并不能解決有關中國國有企業的所有問題，它當然需要其他改革，包括私有化和國有企業行為有關的直接規制，以解決國有企業產生的問題。

針對“國家安全例外”條款的規定，“國家安全”的概念需要明確，它們的設定和適用都需要國際法的規制。背離國際義務的國家安全例外，以及以公平的名義通過貿易戰解構現有的世界貿易秩序，實質上限制了法律和已建立的國際規則的適用。

數字貿易等新議題也需要推進。雖然中國、美國、歐盟在規則構造中的立場訴求不一，但由于數字貿易在經濟發展中越發重要，只有在多邊層面進行談判，才能建立普遍適用的數字貿易規則。

（四）明確發展中國家認定標準及執行特殊與差別待遇

首先，特殊與差別待遇不應該被取消。從戰后的國際經濟實踐來看，對不同經濟發展水平的國家分為“發達”和“發展中”兩種不同的情形，是一以貫之的原則。但從長遠的動態過程來看，明確界定發展中國家的客觀標準、細化發展中國家的具體分類似乎是無法避免的趨勢。因此，筆者建議WTO一方面要梳理WTO的特殊與差別待遇條款、明確如何執行，另一方面制定發展中國家“畢業”條款，使其適用更加具有針對性。

（五）優化WTO運行機制、改革爭端解決機制

WTO遇到的諸多挑戰，應隨著國際貿易環境的變化，加強其機構的監管職能，這樣才能提高其談判和工作效率。WTO應該擴大理事會、下屬委員會以及秘書處的授權，使其更好地發揮治理作用。[7]

爭端解決機制應鼓勵成員通過磋商解決彼此爭端。磋商應該真正討論如何解決這個問題，我們需要回到某種程度的實用主義，不應該將每個案例變成法律競賽，而應該務實地討論各個成員的興趣是什么，以及如何解決這個問題。[8]同時，爭端解決機構應減少爭議案件的“審查期限”。如果成員可以依靠世界貿易組織的迅速答復，他們就不會被快速的單方面報復措施所吸引。總之，一個更加有效和快速的系統將加強WTO系統的可信度。

四、中國的應對之策

（一）積極、靈活參與WTO改革

中國作為新興經濟體中的大國，已經開始由過去國際經濟規則的追隨者向國際經濟規則的變革者轉變，在國際分工規則制定中的結構性權力持續提升。[9]不同于美國退出國際協定、拒絕承擔國際責任，中國已經開始投資于海外，大規模連通項目和一帶一路倡議，表明中國愿意與區域合作伙伴進一步合作。當前多邊貿易體制面臨著前所未有的挑戰，在美國從支持多邊主義貿易政策轉向謀求區域、雙邊貿易協定的訂立之時，中國應該積極參與WTO改革，與其他國家協商推進WTO改革，以免被動地接受其改革結果。

（二）對發展中國家定位和待遇持更開放態度

對于發達國家提出的分類及“畢業”條款建議，中國應持開放態度。外部的挑戰往往也伴隨著機遇，激起內部更深層次的改革。中國需要就WTO改革與美國、歐盟以及巴西等國積極、建設性地協和。中國站在印度等代表的維護就的WTO差別待遇原則的一邊，則不符合中國更加積極地參加全球治理的根本外交政策。中美歐在WTO的立場上本來有本質上的越來越大的共同性，現在我們要尋求和加強這種共同性。[10]尤其是，中國在美國、歐盟等發達國家的很多商品已經被取消優惠待遇的情況下，對特殊與差別待遇進行改革，并不會影響中國的根本利益。

（三）深化市場化改革

經過與美國和歐盟的談判，中國上下已經形成了必須進一步深化改革、擴大開放，特別是制度型開放的共識。據此，進一步降低關稅、減少和取消非關稅壁壘，規范和減少政府補貼，實施競爭中性原則，這些都成為我國參與WTO改革談判的基礎。[11]對于發達對我國非市場經濟地位的質疑，我國應改善企業外部競爭環境、完善國內的法律制度、制定極簡的負面清單、強化法律政策的執行。

其次，堅持國企改革的中心地位，通過積極的混合所有制改革實現國企競爭中立，進而達成所有制中性的市場化目標。明確界定國企的公共政策領域與責任，讓國企逐步退出國民經濟的競爭性領域；營造公正、透明的法制環境，從而達成所有制中性的市場化改革目標。[12]

總而言之，對中國來說，深化改革既符合國家利益，吸引外資，同時能回應美國等發達國家對我國法律、政策、制度的質疑。在某種意義上來說，達成更高標準的貿易協定，鼓勵了成員國在國內進行經濟改革，能獲得更有效率的經濟發展。

五、總結

WTO總干事羅伯托·阿澤維多在印度非正式部長級會議上說“世貿組織的改革取決于成員國，這是你們的組織，我認為現在我們有個契機讓它變得更強大，并將走上一條積極的道路。我希望你們在這場辯論中發表自己的意見。”他還注意到，顯然并非所有的議題都放在了談判桌上，這場爭論還處于早期階段，他說“成員們似乎不愿意嘗試制定一攬子改革方案，因為最好是逐步改革和調整，做我們當下能做的事。”確實，WTO改革不可一蹴而就，需要各成員國積極參與、協商，互相協作、退讓，漸進推動其規則的現代化。