關于推進國家治理體系和治理能力現代化的幾點認識

劉平

（中共河南省信陽市委黨校，河南 信陽 464000）

“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。黨的十八屆三中全會是劃時代的，開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，開創了我國改革開放的全新局面，我們黨以巨大的政治勇氣和智慧，首次明確提出全面深化改革總目標。黨的十九大進一步明確了全面深化改革的分階段目標，并將全面深化改革總目標作為新時代中國特色社會主義思想的重要內容并載入新修改的黨章。黨的十九屆四中全會重點研究“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題”。由于“國家治理體系和治理能力現代化”是一個新論斷，所以立即成為包括理論界在內社會各界議論的焦點。本文就推進國家治理體系和治理能力現代化問題談幾點認識。

一、完整理解和準確把握國家治理體系和治理能力及其相互關系

正確認識推進國家治理體系和治理能力現代化的邏輯起點和基本前提是完整理解和準確把握國家治理體系和治理能力及其相互關系。

推進國家治理體系和治理能力現代化，一個是國家治理體系的現代化，一個是國家治理能力的現代化，把這兩個現代化總起來說，實際上就叫作國家治理的現代化。所以，要弄清什么是國家治理體系和治理能力，首先要弄清什么是國家治理。國家治理，可以理解為對國家進行治理，也可以理解為由國家進行治理，總之，國家治理就意味著國家在治理體系中發揮著主要的作用。我們這里所說的國家治理，就是黨領導人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、經濟和文化事業以及社會事務。我們國家治理堅持的根本原則是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。現代國家治理主要有政府治理、市場治理和社會治理這三個最重要的治理體系，就我國而言，國家治理涵蓋現代化建設五位一體總布局和黨的建設，而國家治理的基礎層面是社會治理。無論是堅守國家治理原則還是打牢國家治理的基礎都離不開國家治理的現代化。國家治理現代化也就是我們這里所說的國家治理體系和治理能力的現代化。十八屆三中全會《決定》第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，著眼于現代化，并以現代化為落腳點，揭示了現代化與國家治理有著密切的內在關系，國家治理離不開現代化，現代化構成國家治理的題中應有之義。改革開放以來，我們黨開始以全新的視角度審視國家治理問題，現在我們面臨的一項重大歷史任務就是推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果。

實際上，怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的社會主義實踐中都沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的。列寧在俄國十月革命后不久就去世了，沒來得及深入探索這個問題。蘇聯雖然在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決好這個問題。這我們黨在全國執政以后，不斷探索這個問題，雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經驗、取得了重大成果，改革開放以來的進展尤為顯著。我國政治穩定、經濟發展、社會和諧、民族團結，同世界上一些地區和國家不斷出現亂局形成了鮮明對照。這說明，我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是適應我國國情和發展要求的。

接下來要討論的關鍵是要弄清什么是國家治理體系和治理能力。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成，國家治理體系和治理能力高度契合，有利于完善和發展中國特色社會主義制度。

國家治理體系實質上就是國家制度,就是在黨領導下管理國家的制度體系，它至少包括以下兩個層面的內容：第一個是制度層面，主要是指人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，中國共產黨領導的政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度等制度；第二個是體制機制層面，主要是指經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排等。總之，國家治理體系就是由上述這兩個層面構成的一整套緊密相連、相互協調的國家制度，是黨領導人民治理國家的基本依托。簡單地說，國家治理體系就等于是國家制度或制度體系，就等于是國家政治制度加基本經濟制度加法律體系再加上經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制與法律法規之和。國家治理體系從政治屬性來看，是在黨的領導下治理國家的一系列制度體系，其本質是中國特色社會主義制度體系的集中體現。新中國成立后，我們黨逐步確立并鞏固了我們國家的國體、政體、根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度和各方面的重要制度，中國特色社會主義制度不斷完善，中國特色社會主義法律體系也不斷健全。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。現在，中國特色社會主義制度日趨成熟定型，中國特色社會主義法治體系不斷完善，為推動黨和國家事業發揮了重大作用。

國家治理能力是我們運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力，也就是制度執行力,包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。治理能力與制度密切相關，又與治理主體自身素質有關，其實質是運用制度治理國家的能力，是制度執行力的問題。簡單地說，治理能力就等于是制度執行力，就等于是改革發展穩定能力加內政外交國防能力加治黨治國治軍能力等之和。當前在我們國家治理中有的領域是有制度，中國特色社會主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系，但沒有得到很好地執行，這就涉及到治理能力的問題，這就需要提高各方面治理主體的能力。制度的生命力在于執行，要強化制度執行力，加強制度執行的監督。廣大黨員、干部要做制度執行的表率，引領全社會增強制度意識，自覺維護制度權威。治理能力的關鍵是人的素質，特別是干部素質。提高治理能力關鍵是全面提高人民思想道德素質和科學文化素質，特別是建設適應現代化要求的高素質干部隊伍。我們要以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，切實把我國制度優勢轉化為治理效能，這樣國家治理體系才能更加有效運轉起來。

國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體。縱觀世界，各國各有其治理體系，而各國治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又有或大或小的差距，甚至同一個國家在同一種治理體系下不同歷史時期的治理能力也有很大差距。” 國家治理體系和治理能力簡單來說是指一個國家的制度體系和制度執行能力，制度是國家治理體系核心，其作用具有根本性、全局性、長遠性，但是如果沒有有效的國家治理能力，再好的制度和制度體系也難以發揮作用。國家的治理體系和治理能力是一個有機的整體，推進國家治理體系的現代化和增強國家的治理能力，是同一個政治過程中兩個相輔相成的方面。有了好的國家治理體系，才能提高治理能力；提高了國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。

二、完整理解和準確把握國家治理體系和治理能力現代化

正確認識推進國家治理體系和治理能力現代化的核心和關鍵是完整理解和準確把握國家治理體系和治理能力現代化的基本要義及其提出的重大意義。

現代化是人類歷史發展的大趨勢。1964年，周恩來在第三屆全國人民代表大會第一次會議上作《政府工作報告》，正式地把“四化”表述為“全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化”。在“四化”提出50多年之后，現在我們明確地提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。對此，有人認為，可以把其稱為是“第五個現代化”，這是具有創新性的提法，這表明，我們對于現代化的整體認識臻于完善。“四化”主要從生產力和物質基礎的層面探索現代化，而不是制度層面的現代化。事實上，如果沒有制度層面的現代化，生產力和物質基礎的層面的現代化也很難向前推進。“第五個現代化”強調國家治理體系和治理能力問題，主要從上層建筑和思想文化意識形態的層面探索現代化，國家治理現代化的內涵就是國家制度的現代化，國家治理體系首先就是國家制度體系，制度就是政治上層建筑。國家治理的現代化，就是政治現代化，而且這個現代化才是最重要的。“四化”和“第五個現代化”是由淺入深地探索了現代化所包含的兩大層次。

總起來說，推進國家治理體系和治理能力現代化是為了更好地完善和發展中國特色社會主義制度，而最終都是為了一個目的，那就是為了國家長治久安，實現國家長治久安還是要靠制度，靠制度執行力，靠國家治理現代化。因為一個政黨、一個國家，即使有再好的制度，也是要靠人去執行的。因此，國家治理體系現代化，既要靠制度，又要靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。從這個意義上，現在我們提出“第五個現代化”表明，我們黨和國家的治理體系和治理能力，正在不斷朝著體現時代性、把握規律性、富于創造性的目標前進。推進國家治理體系和治理能力現代化，是繼“四化”后我們黨提出的又一個“現代化”戰略目標，它是適應我國國家現代化總進程提出來的，它科學地回答了堅持改革總目標必須解決好制度模式選擇、價值體系建設等重大問題，是中國政治發展的重要里程碑。推進國家治理體系和治理能力現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現社會主義現代化的應有之義，也是應對國家治理體系和治理能力存在問題的客觀要求。

所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。這個現代化的含義十分明確，不僅是國家機構、官員素質的現代化，也是執政黨的現代化。這就是說我們在治國方略上，就要在中國共產黨領導下，發揮市場、社會組織和公民等多方面作用，共同管理各方面公共事務。鄧小平同志在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。推進國家治理體系和治理能力的現代化，一方面，它是對改革開放40多年來我國現代化建設成功經驗的理論總結，另一方面也是對我國在新的發展階段所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應。這表明，在經過70年全國執政之后，中國共產黨對如何治理社會主義國家有了新的認識。國家治理體系和治理能力現代化的提出，是我們黨高度重視現代化、不斷求解現代化的結果，也是我們黨認識現代化的最新成果，是馬克思主義國家理論的新發展，也是中國共產黨現代化思想和治國理政思想的新發展，是一個重大理論創新。國家治理體系和治理能力的現代化，是政治現代化的重要內容，這實際上提出了政治現代化的任務，將黨的十六大提出的社會主義政治文明建設推進了一大步，也豐富了社會主義現代化的內涵。國家治理體系和治理能力現代化，是我們黨提出的全新的政治理念，它表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，標志著我們黨對中國特色社會主義規律的認識提高到一個新境界。

推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，善于運用制度和法律治理國家，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。這就提出了以下兩個方面的要求。一方面，要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化；另一方面，要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。推進國家治理體系和治理能力現代化意味著中國特色社會主義制度優勢將更好轉化為管理國家的效能。意味著我國將進一步擺脫傳統人治社會的影響，大踏步走向現代法治社會。意味著我們將構建起系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，為人類社會制度文明作出更大貢獻。

三、完整理解和準確把握全面深化改革的總目標

正確認識推進國家治理體系和治理能力現代化的必須完整理解和準確把握全面深化改革的總目標，把它放在總目標的整體中去加以理解和把握。全面深化改革的總目標是由兩句話組成的一個緊密聯系的完整的有機統一整體，必須把兩句話放在一起理解，不可偏廢其一。如果片面強調推進國家治理體系和治理能力現代化而忽略完善和發展中國特色社會主義制度，就會犯方向性錯誤。

目標是旗幟也是方向。是否符合改革總目標是全面深化改革改什么、怎么改的根本尺度。我們只有完整理解和準確把握新時代全面深化改革的總目標，才能保證各項改革工作始終在正確的旗幟指引下，朝著既定的方向邁進。

首先，完善和發展中國特色社會主義制度在總目標中是根本方向。制度一詞就廣義而言，在一定條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系就是制度，如政治制度、經濟制度、社會主義制度、資本主義制度等等。中國特色社會主義制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。方向決定前途，道路決定命運。全面深化改革的根本方向，就是完善社會主義制度，發揮社會主義制度的優越性。改革是一場新的偉大革命，但它不是一個階級推翻另一個階級意義上的革命，不是也不允許否定和拋棄我們已經建立起來的社會主義基本制度，而是要推動我國社會主義制度的自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力。我們的改革是在中國特色社會主義道路上不斷前進的改革，大方向就是堅持中國共產黨的領導和社會主義制度不能動搖，把握改革正確方向，首先要把握好這個根本政治方向。堅持和完善中國特色社會主義制度是國家治理體系和治理能力現代化的前提，中國特色社會主義制度規定了國家治理體系和治理能力現代化的性質和發展方向，必須在中國特色社會主義制度框架內推進國家治理體系和治理能力現代化。

從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經走過了，前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，并在這個基礎上進行改革，現在已經有了很好的基礎；后半程，我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。關于全面深化改革總目標的論述指明了改革開放必須始終堅持的根本方向。改革開放40年來的實踐充分證明，中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障，我們必須毫不動搖地堅持中國特色社會主義制度，始終把中國特色社會主義制度作為全面深化改革最為重要的制度依據和最為可靠的制度保障。

完整理解和準確把握全面深化改革的總目標就必須明確，全面深化改革，是為了完善和發展中國特色社會主義制度，而不是對社會主義制度改弦易張，是要更加堅定不移地走中國特色社會主義道路，使中國特色社會主義制度的優越性充分體現出來。推進國家治理體系和治理能力現代化必須在中國特色社會主義制度的框架內進行，必須堅持走中國特色社會主義道路，而不是其他什么道路，既不能走封閉僵化的老路，也不能走改旗易幟的邪路。我國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，不實行改革開放是死路一條，搞否定社會主義方向的“改革開放”也是死路一條。堅決反對那些動輒把經濟社會發展中的各種矛盾和問題歸咎于中國特色社會主義制度、企圖拋棄中國特色社會主義制度而另起爐灶、照搬照抄別的什么制度等錯誤主張和做法。要堅定“四個自信”，牢牢把握改革開放的前進方向，保持政治堅定性，明確政治定位，對于改什么、怎么改，要有主張、有定力，該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改。我們的目標是，到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

其次，推進國家治理體系和治理能力現代化是完善和發展中國特色社會主義制度的鮮明指向。推進國家治理體系和治理能力現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的目標，其根本目的是完善和發展中國特色社會主義。完善和發展中國特色社會主義制度，必須不斷完善國家治理體系和提升國家治理能力，這是完善和發展中國特色社會主義制度的鮮明指向。這里有兩層含義，一方面，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持中國特色社會主義制度；另一方面，推進國家治理體系和治理能力現代化，根本上是為了促進社會主義制度的自我完善和發展。改革是有目標的，就是要形成一套更加成熟更加定型的制度。為了實現這一目標，必須全面深化各個領域改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家治理體系和治理能力的現代化是對改革目標的拓展和延伸，將它放在總目標的高度，是對其他各領域改革的高度提煉，只有實現國家治理體系和治理能力的現代化，才能為市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態文明的建設和發展提供制度保障，才能進一步完善和發展中國特色社會主義制度。國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容，推進國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革。

黨的十八大以來,我們黨領導人民統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局,推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高。實踐證明,中國特色社會主義制度和國家治理體系是植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系,是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系,是能夠持續推動擁有近14億人口大國進步和發展、確保擁有5000多年文明史的中華民族實現“兩個一百年”奮斗目標進而實現偉大復興的制度和治理體系。但是，也必須看到，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。推進國家治理體系和治理能力現代化是一項極為宏大的工程，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果。

最后，全面深化改革的總目標是一個完整的統一整體，缺一不可。總目標是由“完善和發展中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力現代化”兩句話組成的一個緊密聯系的完整的有機統一整體，兩者一脈相承、有機統一，缺一不可。前一句規定了根本方向，后一句規定了在根本方向指引下完善和發展中國特色社會主義制度的鮮明指向，兩句話都講，才是完整的、全面的。如果只講推進國家治理體系和治理能力現代化，不講完善和發展中國特色社會主義制度，就會迷失推進國家治理體系和治理能力現代化的正確方向。完善和發展中國特色社會主義制度，目的是為了更好地提高黨帶領人民管理經濟社會事務的能力；推進國家治理體系和治理能力現代化，是為了更好發揮制度優勢，把制度優勢轉化為管理經濟社會事務的效能。這兩句話必須一起講，是實現社會主義現代化題中應有之義。我們不能因為“國家治理體系和治理能力現代化”是一個新論斷，就更多地是關注總目標的后一句話，而忽視了前一句話，更不能只講第二句話，而不講第一句話，這樣會導致對全面深化改革總目標的解讀和理解出現偏差。因此，在確定全面深化改革總目標時，既要強調制度，又要強調治理能力，二者缺一不可。因此，我們不僅要將“完善和發展中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力現代化”一起講，而且還要將國家治理體系和治理能力放在一起講。一方面，“完善和發展中國特色社會主義制度”規定了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的根本方向。另一方面，“推進國家治理體系和治理能力現代化”有利于“完善和發展中國特色社會主義制度”。只有這樣，才能完整地、全面地理解和把握改革的總目標。