財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的新一輪劃分

文

2019年6月26日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號）（簡稱“33號文”）正式頒布，醞釀多年的交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革取得重大突破。此次改革，是在交通運(yùn)輸行業(yè)深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要工作，必將對公路行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

改革方案之核心

長期以來，我國各級政府對公路事業(yè)的財(cái)政性資金投入嚴(yán)重不足（滿足不到三分之一的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理資金需求），在中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任不清晰的情況下，各級政府都傾向于將公路籌資責(zé)任逐級下壓，導(dǎo)致地方籌資壓力過大，負(fù)債發(fā)展成為地方唯一出路，為此成立了五花八門的交通融資平臺(tái)，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，一些地區(qū)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。可以說，財(cái)政投入不足、事權(quán)與支出責(zé)任不清晰是公路投融資問題的深層次因素。交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，是朝著建立持續(xù)健康的公路投融資體制機(jī)制邁出的重要一步，并向行業(yè)向市場傳遞了一個(gè)積極信號，即必須權(quán)責(zé)一致，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

33號文關(guān)于公路財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案呈現(xiàn)“總體維持現(xiàn)狀”“中央小、地方大”的特點(diǎn)。與現(xiàn)狀相比，最大的變化是明確了界河橋梁、邊境口岸汽車出入境運(yùn)輸管理由中央承擔(dān)支出責(zé)任。

細(xì)化公路財(cái)政事權(quán)

33號文將公路財(cái)政事權(quán)細(xì)化為“宏觀管理、專項(xiàng)規(guī)劃、政策制定、監(jiān)督評價(jià)、建設(shè)、維護(hù)、管理、運(yùn)營”等一組事權(quán)，并在中央與地方之間進(jìn)行責(zé)任分工。33號文規(guī)定：國道的宏觀管理、專項(xiàng)規(guī)劃、政策制定、監(jiān)督評價(jià)、路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測和協(xié)調(diào)由中央承擔(dān)，建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營、應(yīng)急處置的相應(yīng)職責(zé)和具體組織實(shí)施由地方承擔(dān)。省道、農(nóng)村公路的專項(xiàng)規(guī)劃、政策決定、監(jiān)督評價(jià)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營全部由地方負(fù)責(zé)和實(shí)施。

確定三類財(cái)政事權(quán)

中央財(cái)政事權(quán)方面，將關(guān)系國家主權(quán)、外交的界河橋梁、邊境口岸汽車出入境運(yùn)輸管理明確為中央財(cái)政事權(quán)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任。地方財(cái)政事權(quán)方面，將受益范圍主要為地方、地方政府具有管理優(yōu)勢和積極性的省道、農(nóng)村公路、道路運(yùn)輸站場、道路運(yùn)輸管理明確為地方財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任。中央與地方共同財(cái)政事權(quán)方面，納入國家級口岸公路、國家區(qū)域性公路應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備，由中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。

規(guī)定國道財(cái)政事權(quán)

33號文規(guī)定了中央與地方對“國道”均有財(cái)政事權(quán)，中央承擔(dān)“由中央負(fù)責(zé)部分”的支出責(zé)任，地方承擔(dān)“由地方負(fù)責(zé)部分”的支出責(zé)任（承擔(dān)除中央支出以外的其余支出或籌資責(zé)任）。

方案待完善之處

以33號文頒布為標(biāo)志，公路領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革取得了重要突破和重大進(jìn)展，但由于公路行業(yè)較為復(fù)雜，改革方案仍存在不完善之處。

“全國性大通道”未能界定

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）（簡稱“49號文”）明確提出將“全國性大通道”上劃為中央財(cái)政事權(quán)。但33號文除了將長江干線航道明確劃入中央財(cái)政事權(quán)外，鐵路、公路領(lǐng)域均未有具體內(nèi)容完全劃入中央財(cái)政事權(quán)，“全國性大通道”中的鐵路和公路部分未能體現(xiàn)。

中央事權(quán)適度上收不足

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。在中央財(cái)稅收入占比提高的條件下，33號文總體上對交通運(yùn)輸中央財(cái)政事權(quán)上收極其有限，公路只增加了邊境口岸汽車出入境運(yùn)輸管理的中央支出責(zé)任，其余基本不變。

事權(quán)和支出責(zé)任劃分依據(jù)不明

改革的目的是糾正財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)的地方，先定事權(quán)，以事定支，再相應(yīng)理順管理體制機(jī)制。33號文強(qiáng)調(diào)“對運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好、管理行之有效、符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的事項(xiàng)進(jìn)行總結(jié)和確認(rèn)”，由于公路財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方案總體與現(xiàn)狀高度一致，難免會(huì)形成“以現(xiàn)狀定事權(quán)和支出責(zé)任”和“用法規(guī)文件追認(rèn)現(xiàn)狀合理性”的認(rèn)識(shí)。

財(cái)政事權(quán)與政府職責(zé)不清，政府與企業(yè)邊界不清

財(cái)政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，33號文將大量的政府職責(zé)，包括宏觀管理、規(guī)劃統(tǒng)計(jì)、政策制定，甚至市場監(jiān)管等，羅列為財(cái)政事權(quán)，財(cái)政事權(quán)泛化，與政府職責(zé)關(guān)系不清。33號文還將鐵路、民航、郵政等領(lǐng)域中央企業(yè)承擔(dān)的投資籌資責(zé)任，劃入中央支出責(zé)任，政府與企業(yè)的關(guān)系不清。同時(shí)，公路港口領(lǐng)域中央企業(yè)承擔(dān)的投資籌資責(zé)任，并未劃入中央支出責(zé)任，地方國有企業(yè)承擔(dān)的投資籌資責(zé)任，也未劃入地方支出責(zé)任，口徑不一致。

國道支出責(zé)任依然模糊

33號文將“國道”既納入中央財(cái)政事權(quán)，又納入地方財(cái)政事權(quán)，但又不是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，“國道”事權(quán)歸屬似是而非。文件規(guī)定：中央承擔(dān)國家高速公路建設(shè)資本金中相應(yīng)支出，承擔(dān)普通國道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理中由中央負(fù)責(zé)事項(xiàng)的相應(yīng)支出；地方負(fù)責(zé)籌集國家高速公路建設(shè)中除中央財(cái)政出資以外的其余資金，承擔(dān)普通國道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營中除中央支出以外的其余支出。由于中央和地方的支出比例沒有明確規(guī)定，執(zhí)行過程中將會(huì)導(dǎo)致“中央多少錢辦多少事”“以收定事定支”“東中西部地區(qū)國道同權(quán)不同責(zé)”的結(jié)果，背離了事權(quán)改革“以事定支”的原則。此外，國家高速公路的“養(yǎng)護(hù)”財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任被遺漏，歸屬成疑。

由上可知，33號文界定了不同類型公路的財(cái)政事權(quán)歸屬和支出責(zé)任劃分，其中對省道、農(nóng)村公路、界河橋梁、邊境口岸汽車出入境運(yùn)輸管理、道路運(yùn)輸站場的界定比較清晰，劃分結(jié)果沒有爭議，但對改革的重點(diǎn)對象“國道”的事權(quán)歸屬和支出責(zé)任劃分依然模糊和不清晰。目前，中央對國道投入不足，地方承擔(dān)了國道的主要籌資責(zé)任，同時(shí)許多地方農(nóng)村公路發(fā)展卻主要依靠中央補(bǔ)助，形成了“國道靠地方、農(nóng)村公路靠中央”的投資責(zé)任倒掛現(xiàn)象。由于33號文對國道的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分基本維持現(xiàn)狀，必然會(huì)強(qiáng)化這種權(quán)責(zé)不一致現(xiàn)象，導(dǎo)致“權(quán)責(zé)被一致”“不合理現(xiàn)象被法律化”。

可持續(xù)發(fā)展之建議

總的來看，公路領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革已邁出了關(guān)鍵步伐，取得了重要突破，其中中央與地方共同財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)劃分方案已經(jīng)很明確。但由于國道的復(fù)雜性，改革方案暫時(shí)維持了現(xiàn)狀。

在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)進(jìn)一步完善國道劃分方案，動(dòng)態(tài)調(diào)整。49號文提出，財(cái)政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。隨著稅制改革的突破，以及路網(wǎng)的完善，條件成熟時(shí)，逐步將國道上劃為完整的中央財(cái)政事權(quán)，完善國道財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任方案。未來國家高速公路收費(fèi)期滿將陸續(xù)移交政府，通行費(fèi)統(tǒng)一成為政府財(cái)政收入，甚至改革為通行稅，國家高速公路應(yīng)明確為中央財(cái)政事權(quán)。

深化交通稅費(fèi)改革，切實(shí)保證各級財(cái)政支出責(zé)任履行。公路財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分后，為確保權(quán)責(zé)一致，必須建立相應(yīng)的交通稅費(fèi)保障機(jī)制。目前，車購稅是國道建設(shè)的重要資金來源，建立保留為中央專項(xiàng)稅。燃油稅（成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增用于交通支出收入）是普通國道養(yǎng)護(hù)、省道建設(shè)養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的主要資金來源，建議將燃油稅調(diào)整為地方一般稅。遠(yuǎn)期，隨著傳統(tǒng)燃油動(dòng)力汽車的減少，燃油稅收入會(huì)逐步衰減，應(yīng)開辟新的稅種支持普通公路養(yǎng)護(hù)，可研究廣域的公路里程重量稅。

科學(xué)制定省級以下改革方案。33號文要求制定省以下交通運(yùn)輸領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，可以預(yù)見，省道是改革的難點(diǎn)。在國道維持現(xiàn)狀的形勢下，省道維持現(xiàn)狀可能是地方改的現(xiàn)實(shí)選擇。建議有條件的地區(qū)，可以探討將省道確定為省級財(cái)政事權(quán)，或省與市縣共同事權(quán)的可行性，進(jìn)一步落實(shí)省道、農(nóng)村公路支出責(zé)任的保障機(jī)制。