江西省高速公路建設管理體制四項改革經驗

趙建華，陳偉，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團有限責任公司上饒管理中心，江西 上饒 330025；2.深圳高速工程顧問有限公司，廣東 深圳 518000）

一、改革背景

20世紀80年代以來，我國高速公路建設在不斷探索和借鑒國外經驗的基礎上，逐步形成了以項目法人責任制、工程監理制、招標投標制和合同管理制“四項制度”為核心的建設管理體制。截至2018年末，我國高速公路里程達14萬公里，公路建設取得了長足發展和巨大成就。但是，隨著新時代我國經濟建設供給側改革不斷深化，PPP、EPC等多種建設模式不斷盛行，事業單位改制和行政體制改革持續推動，公路建設面臨法人界定不明確、監理定位不明晰、建設管理模式待改進等一系列問題，亟需體制層面的改革和新的探索實踐。

2015年以來，在交通運輸部指導下，江西省分別在都九、上萬、寧安三個高速公路上試點了自管模式、改進傳統模式、代建+監理模式三種創新建設管理模式，并系統性地改革實踐了公路建設四項制度。

二、改革經驗

（一）落實項目法人責任制

項目法人是項目建設管理主體責任的承擔者，是項目建設管理的核心，是工程監理制、招標投標制、合同管理制的基礎，直接影響項目建設“五大”目標的實現，應毫不動搖堅持項目法人責任制。落實項目法人制應側重項目建設管理機構的建設，深入強化項目法人的管理能力與管理創新。項目建設管理機構是項目建設管理的最終落實者，應進一步明確項目建設管理機構僅作為項目法人的代表，負責項目建設管理工作。

（二）改革工程監理制

一是理清傳統監理工作的改進內容。明確監理的新定位，明晰監理與項目建設管理機構、施工單位等的職責界面；要進一步明確監理工作職責和工作內容，將監理工作的主要形式從旁站改為巡視，以質量、安全為管理重點，加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，強化對隱蔽工程和關鍵部位的監理。二是引導監理企業的轉型發展。應結合代建+監理一體化、房建工程設計+監理一體化等建設管理模式，對監理轉型代建企業、全過程咨詢單位提供機會和借鑒樣本，根據市場需求提供高層次、多樣化的管理咨詢服務；強化監理個人的執業信用管理，著重提高監理人員的綜合能力、專業技術水平和職業道德水平，健全監理人員的激勵機制，維護監理人員的合理待遇。三是積極將信息化技術運用于監理工作。信息化技術應用到工程監管后，監理人員的工作強度大大降低，監理工作的程序變得簡單化，管理者能夠通過信息平臺，準確了解施工現場的具體情況。

（三）完善招標投標制

電子招投標有助于實現招標“公平公正公開”。推行電子化招投標，充分發揮現代信息技術手段的獨特優勢，能有效實現招投標工作一大保密（即投標人信息保密）、二項公開（即投標人業績人員等信息網上公開、最高投標限價及清單子目單價公開）、三個自動（即投標文件業績等信息自動調用、投標文件自動評審、評標專家自動抽取）、四大隨機（即隨機分配所投子類別、隨機抽取所投標段、隨機抽取評標辦法、隨機抽取相關參數）。“電子招投標+信用結果應用”能初步形成“擇優選擇”機制。全面推行電子招投標能有效凈化市場環境，招投標市場更加透明、高效，參與度、活躍度也明顯提升，是“擇優”選擇的基礎。通過“同級得分，信用優先”等做法，可有效防止惡意低價搶標，促進企業信用的提升，有利于實現“擇優”的目的。

（四）強化合同管理制

強化合同管理制可以通過完善合同管理體系和強化合同履約實現。在完善合同管理體系建設方面，應通過理順政府合同監管職能，明確建設項目的政府主管部門是合同管理的監管方；要落實合同管理的各級主體及權責，進一步明晰項目法人是合同管理的主要責任方和主體地位，將一般設計變更、工程量清單和項目投標限價等非重點審批權限下放至項目法人手中。在強化合同履約執行方面，應注重完善信用評價規則，不斷細化合同違約扣分標準，加大合同違約的處罰力度，提高信用評價和信用積分應用的市場調控地位，以此促進合同履約、監督和管理產生良好成效；在完善信用評價規則的基礎上，還應加大合同違約查處力度，運用違約處罰、約見法人、投標限制等手段，提高違約方的違約成本，強化各方的合同履約意識。

三、存在問題

（一）項目法人責任制難以實行

交通運輸部《若干意見》提出了項目建設管理法人的概念，但從目前執行情況看，存在以下困難和問題：一是設置項目建設管理法人的法律依據不足，特別是企業作為出資人的項目；二是將項目出資人和項目建設管理法人分列，兩者之間職責界面難以劃分，也使落實項目法人責任制存在困難，在執行中容易產生誤解，即認為代建單位即為項目建設管理法人，或者認為項目建設管理機構即為項目建設管理法人；三是在國家減少行政許可、資格認定的大趨勢下，開展項目建設管理法人資格認定或管理能力審核存在困難。

（二）工程監理制改革存在困難

一是監理人員的配置和費用合理確定的問題。按照監理規范7500萬元/年投資配置一位監理工程師，在小項目而工程內容專業化卻多樣的情況下，如何配置監理人員；監理政府指導價取消后，如何確定合理的監理費用；部分項目招標選擇了檢測監理（第三方檢測單位），如何確定施工監理與檢測監理費用比例。二是引導監理企業轉型發展問題。政府運用政策指導等方式，促進監理企業向全過程咨詢公司、代建管理服務公司轉型升級發展，會導致盲目轉型問題。

（三）招投標制存在問題

一是打擊招投標活動中的違法活動，以及存在的查證難等問題。二是公路工程項目電子化招標暫無相關法律法規和政策支持，在擴大推行和規范推行上存在一定難度。

（四）合同管理制不夠完善

一是解決審計結果、合同約定、司法鑒定等判定標準不統一引起的工程價款爭議問題。二是進一步完善信用評價體系。當前信用評價體系不完善，信息收集難度高，信息重復利用率低，無法與預期的誠信體系相適應。

四、相關建議

（一）明確項目法人的責任與地位

進一步明確項目法人的主體責任與地位，強化項目法人建設管理能力，重點加強對項目建設管理機構的標準化建設。交通運輸主管部門應重點規定項目建設管理機構的設立、組織結構、人員配置、能力要求，明確項目建設管理機構與項目法人單位的權責界面，完善項目建設管理機構的考核評價機制。

（二）實行工程監理制的改革

深入研究公路項目監理人員配置與費用合理確定問題，改變目前監理費計算主要以監理人員數量為單一依據的方式，監理合同細化為清單子目，使監理服務費用分攤更合理、更精準。同時，建議監理企業轉型升級先要科學確定發展目標和轉型升級方向，根據自身實際情況和潛在能力合理確定市場定位和可行的實現路徑。

（三）完善招投標制度和程序設計

為保障公路工程電子化招標的有效推行，交通運輸主管部門應當加強頂層設計，做好相關招投標制度和程序設計，打造公路工程國家級電子招標交易平臺。

（四）建立信用評價制度

建立項目經理、技術負責人等主要人員信用評價制度，建議交通信息平臺信息與全國信用信息平臺共享，實現全國范圍內企業、個人綜合信用信息共享，健全守信激勵和失信懲戒機制，構建“一處失信，處處受限”的信用體系，以誠信帶動履約。