新時代培育和發展新型社會組織路徑選擇

吳艾玲

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230000）

黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。近年來，隨著經濟社會的高速發展，社會組織在社會經濟發展中的作用越來越重要，彌補了政府在社會治理中的缺位問題，也部分地解決了公共產品不足帶來的群眾需求問題。隨著互聯網信息時代的到來，人們生活節奏的加快，群眾需求的提高和多樣化，為了應對新發展帶來的新挑戰，又出現了大批的新型社會組織，這類社會組織既有傳統社會組織的特征，又有其自身的獨特性，深入研究新型社會組織的功能作用，剖析培育和發展新型社會組織的不足之處，進一步發揮新型社會組織的社會“穩定器”作用。

一、新型社會組織的類型和特征

（一）新型社會組織的概念和類型

1.新型社會組織的概念。近年來，隨著信息科技的快速發展，又產生了一大批新型社會組織，這類社會組織既有傳統社會組織公益性、自愿性、無償性的特征，又有其不同之處。在組織結構上，新型社會組織更具有多樣性、虛擬性、草根性，政府參與度更低，甚至有的和當前社會組織所要求的成立要件和組織形式不相符。如網絡社團形式存在的天涯社區、微信群等既無辦公場地也沒有辦公經費，組織結構也很松散，人員自由流動，難以符合政府部門要求的登記條件。但是這些社團往往是為實現某一任務而開展一些志愿活動，帶有公益性、無償性的特征，屬于新型社會組織。

2.新型社會組織的類型。新型社會組織目前種類繁多，要研究新型社會組織的發展，必需把新型社會組織進行分類，再根據不同的類型制定不同的措施。當前根據新型社會組織的組織方式的不同主要可以分為以下幾類。

社會組織聯盟。社會組織聯盟是多個社會組織為了共同的目標或為了完成相同的任務而組織起來的，在實現目標和完成任務過程中進行資源共享、分工合作，目標任務完成后則各自為政，是一種比較松散的社會組織體。如安徽省六安市組織開展的“青春扶貧1+2”行動，就是由市愛聯盟、市愛心車隊、迎賀基金等社會組織共同組成，并已為當地的扶貧脫貧做出了重大貢獻，被民政部作為社會組織扶貧典型在全國進行表彰。

（2）虛擬網絡社團。近年來，隨著互聯網的興起，信息時代正式到來，大量的網民基于共同的興趣愛好或價值追求在網絡上組成一定的群體，如世紀佳緣、各大網絡社區、QQ群微信群等。當前，各地各類突發事件頻繁發生的情況下，這些網絡社團在組織志愿者進行援助方面發揮了良好的作用。如地震中大量的人員在網絡上自發組織起來赴震中援助。各種熱點事件，隨著網民的加入很快能夠得到解決等。如在2011年，賬號隨手拍照解救乞討兒童”負責收集網友在各地拍到的乞討兒童的信息，并通知當地的媒體與公安部門，為解救被拐賣兒童提供了大量有價值的信息。

（3）城鄉社區社會組織。這類新型社會組織主要存在于城鄉社區內，基本上基于社區需求和社區服務以及共同的興趣愛好來開展活動，成員和活動場地都極其固定，如服務社區老年人的老年社區大學，解決放學后孩子沒人管的問題而成立的“四點半課堂”，參加社區文藝活動的社區文藝隊等。這些社區社會組織彌補上政府在基層社會治理中的角色缺位，也彌補了政府在公共產品和公共服務方面的供應不足問題。

（4）支持型社會組織。這類新型社會組織主要為解決一些初創的草根公益組織規模小、資金少、運行能力低等問題而成立的，同時也為其尋求政府部門的支持，又叫社會組織“孵化器”。這類社會組織專門為其他草根公益社會組織提供人力、物力和資源支持，減少風險，提高發展力。從發展模式上主要有兩類：一類是民間主導型，典型的就是上海浦東公益組織發展中心（NPI，下稱“恩派”）為主要代表。目前已孵化出雷勵、新途、多背一公斤等30多家公益組織，每年可接納20-30家公益組織進入孵化。恩派采取先孵化后注冊，再競標政府購買服務的模式。另一類是政府主導性，如合肥市打造社區社會組織孵化園（做得比較好且典型的是濱湖世紀社區社會組織孵化園），已成立孵化多家社會組織，為社區居民提供多樣化、專業化的服務。當然，政府主要選擇那些社區群眾需要的服務而政府又不能提供到位，企業也不愿意去做的一些公益性社會組織進行孵化。

這四類新型社會組織并不是獨立存在的，他們之間有重疊、相互嵌入關系。

（二）新型社會組織的特征

新型社會組織既有傳統社會組織的固有特征，又有其自身的個性特征，這里主要分析它的獨有的個性特征。

1.行政色彩淡化。與傳統社會組織政府權力過度滲入不同，新型社會組織大都是自發形成的，更具有民間性、草根性。目前很多新型社會組織還游離于政府部門登記備案之外，缺乏政府部門的監管，基本上處于自治狀態。這種情況一方面更好地發揮社會組織的自主性、積極性和內生動力，但是往往缺乏監管而出現了違法行為導致組織被取締，這也是新型社會組織面臨的風險。總之，新型社會組織基本上是因社會大眾的需求而產生的，服務意識更濃。

2.內在聯系松散。新型社會組織是為了某一目標或完成某一任務而組織起來的，如社會組織聯盟，網絡社團等，內部成員進出更加開放和自由，沒有制度約束，穩定性較差，僅是核心成員比較固定。這種情況往往是為了某個目標組織起來，目標實現之后或任務完成后就會解散，管理起來也較麻煩。

3.信息技術要求較高。隨著互聯網信息技術的發展，新型社會組織的形成呈現出網絡化、數字化的新特征。如城市社區普遍推進“智慧社區”建設，相應地城市社區社會組織也必須緊緊依靠這個信息平臺，以滿足社區居民的需求。還有大量的虛擬網絡社區，這一依賴性更強，成員的交流和組織目標的實現完全借助于網絡和數字技術。

4.發展集中度高。當前新型社會組織主要從事振災救濟、環境保護、公益慈善等行業，而其他的領域參與度低。不僅如此，地區之間發展也不均衡，經濟發展較好，人員受教育程度較高地方新型社會組織發展較好，數量也較多，反之亦然。同時在城鄉之間發展也不均衡，城市具有先天的優勢如信息技術的先進性、人員素質程度高等，新型社會組織發展比農村更加多元、更加規范。

二、培育和發展新型社會組織面臨的困境

新型社會組織是適應于我國經濟社會、信息社會的快速發展而出現的社會組織，發揮的積極作用也越來越明顯，但是在發展過程中遇到一系列障礙和困境，主要在制度規范、內部治理、資源短缺、專業人才缺乏等方面還存在問題，需要政府加以引導。

（一）缺少制度規范導致身份的不認同

我國對社會組織的監管主要通過登記備案來實現的，采取的是“歸口登記、雙重負責、分級管理”的社會管理體制，社會組織在民政部門登記備案須征得上級業務主管部門的初審同意才行，但是現階段大量的虛擬社會組織、民間社會組織因為找不到主管單位無法登記注冊，不能獲得合法身份，也就很難得到支持和發展，面臨著嚴重的生存危機。沒有取得民政部門登記注冊的新型社會組織，也就沒有合法的身份、戶頭和賬戶，在申請一些項目時面臨很多限制，很難與其他部門共享資源，缺乏競爭力。

（二）內部治理不力導致效力低下

當前我國大多數新型社會組織內部結構渙散，像一些網絡社團，人員進出比較開放，組織內部很難形成嚴格的管理體系，更談不上科學的管理制度了；即便有的新型社會組織制定了一系列制度，但由于執行力低往往成了一種形式，很多新型社會組織缺乏穩定性，使得新型社會組織運營效力低下。同時缺乏有效的內部監督，使得新型社會組織的自律意識普遍較差，帶來諸多問題，實際運行中困難較多。

（三）外部資源不足制約發展

首先，新型社會組織缺乏經費是一個普遍的問題。目前我國社會組織的經費主要來自于財政支持、社會捐贈、基金會等機構的贊助和一些服務性收入。對于新型社會組織而言，由于身份上的瑕疵，政府的資金支持非常有限，來自于社會的各類捐贈也較有限，服務性收入較少，普遍面臨運轉的資金困境。其次，新型社會組織還面臨辦公場所、辦公設備等一些硬件設施的制約。外部資源的不足成為培育和發展新型社會組織的嚴重障礙。

（四）專業人才缺乏限制發展潛力

新型社會組織在發展過程中遇到一個非常嚴重的問題就是缺少專業人才。因為新型社會組織在管理上與一般經濟組織一樣，但由于它的公益性、草根性、復雜性單靠志愿者無法解決管理問題。當前，在新型社會組織的人才隊伍中，專業人才的比例仍然普遍偏低，主要組成人員仍是志愿者。而志愿者基本上都是兼職的，來自于各行各業，不僅流動性大，限制了新型社會組織的發展潛力。據統計，大學社工畢業的人員只有不到五分之一進入新型社會組織，這與當前新型社會組織專業人員身份難獲得社會認同，待遇低下有直接的關系，嚴重影響了從業人員的積極性、創造性和主動性的發揮。一個組織發展的核心競爭力是人才，人才的缺乏很難使組織發展持續。同時在有的新型社會組織內部，組織創建者由于能力和經驗豐富，得到下屬人員的認同，但也導致創建者個人作用大，組織其他成員缺乏參與內部管理的機會和動力，因此組織的發展與創建者個人能力的高低有著極大的關系。這種情況影響新型社會組織的發展壯大，容易形成創建者對于組織財務、人事、日常工作的個人專管模式，而將絕大多數組織成員排除在組織的決策管理之外，缺乏民主決策。

三、新時代培育和發展新型社會組織的對策建議

培育和發展新型社會組織是加快推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是符合黨的十九大提出社會治理重心向基層下移的要求，對打造共享共建共治的社會治理格局，具有非常重要的意義。

（一）加強宣傳，提高新型社會組織的社會認同度

社會組織因其身份限制導致長期以來社會的認同度低，尤其是新出現的社會組織往往因缺乏政府部門的管理而出現的違法違規的問題，帶給民眾負面印象，如世紀佳緣網就因為某些專門以騙錢為目的進行交友最終不斷遭到網民投訴，負面效果明顯，本來是為了解決公眾需求變成了人人喊打的騙子網站，極大地影響了此類新型社會組織的社會公眾認同。因此要加強宣傳，充分利用和發揮各類媒體的作用，向社會公眾宣傳共享共治共建的治理理念，宣傳社會組織在政府和市場外發揮的第三方治理的作用，提高整個社會對社會組織的關注度和影響力。積極宣傳社會組織在基層治理的優秀案例，營造良好的社會支持環境，提高民眾的自治能力和自主服務的意識，對新型社會組織的違法事件堅決打擊，促進優秀社會組織健康發展。

（二）政策扶持，提高新型社會組織的成活率

在培育和發展新型社會組織過程中，政府的作用不可或缺，通過政策扶持，提高新型社會組織的成活率。政府通過簡政放權，進一步推廣備案制，給予新型社會組織合法的身份，如對一些明顯是做公益的社會組織，可以實行預注冊或備案制，讓其發展壯大。同時根據不同類型的新型社會組織，要加以甄別，制定不同的管理措施。針對網絡上的虛擬社區、QQ群、微信群等，只要沒有違法的行為，讓其自我管理自我發展；對一些剛成立的公益性組織，政府從財政上給予資金，在稅收上給予優惠等政策扶持。

（三）黨建引領，提高新型社會組織的管理效力

當前情況下，相當數量的新型社會組織沒有在民政部門進行登記，政府部門對其無法進行監管。探索在新型社會組織內部加強黨建工作，實現黨建帶動社建，也可以實現對新型社會組織的間接管理。黨的十七屆四中全會在《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中也強調：“要加大在中介機構、協會、學會以及各類新社會組織中建立黨組織力度”。但是目前在一些流動性較強的社會組織或為了一個目標暫時成立的社會組織內部組建黨組織是比較困難，可以探索與其他黨組織進行聯建的方式，具體可以參考非公企業黨建工作思路，從而提高政府對新型社會組織的管理效力。

（四）人才培養，提高新型社會組織的競爭力

加強對新型社會組織的人才培養，通過提高社工人員的待遇，不僅包括工資薪酬，還包括身份的認同，在職稱認定、工作招聘中給志愿者一定的優待政策，吸引更多高素質人才隊伍到新型社會組織中來。同時要加大對現有從業人員的培訓力度，可以通過定期培訓的方式提高他們的專業水平。這樣才能提高社會組織的專業服務能力和服務質量，才能提高社會組織的競爭力。

（五）市場運作，提高新型社會組織的運行能力

新型社會組織可以通過項目化運作模式，承接政府部門購買的公共服務產品，完善政府主導、社會參與、市場運作的公共服務運行機制，提高公眾對政府公共服務的滿意度。同時通過政府出錢購買，社會組織承接服務內容也是目前政府與社會組織合作的主要方式，也可以破解社會組織面臨的資金難題。對新型社會組織來說，對于在工商部門登記的社會組織可以參與到政府購買服務中來；有的沒有登記注冊，很難成為政府合作的對象，可以采取先服務、再購買的方式 ，經過專家鑒定、評估符合社會需要的，政府再進行購買或者給予獎勵。還可以通過掛靠其他正式登記的社會組織來間接獲得政府購服務。解決新型社會組織資金難題，提高新型社會組織的運行能力。

（六）評估鑒別，提高新型社會組織的服務質量

當前新型社會組織數量多、涉及范圍廣，呈現良莠不齊的狀態。可以通過對新型社會組織開展評估，實行優勝劣汰，規范其發展。通過對新型社會組織的性質進行評估，對新型社會組織是否具有公益性、非營利性等進行評估鑒別，如果經評估鑒別不具備公益性、非營利性應排除在社會組織范圍之外。還可以通過對新型社會組織進行等級評估，不同的等級采取不同的管理措施，政府在經費支持上也可以根據不同的等級給予不同的獎勵政策，從而提高新型社會組織發揮自身的作用的能力。