鄉(xiāng)村振興中的地方精準治理：問題、機理與路徑

洪娜

一、問題提出和文獻綜述

1.問題提出。精準治理作為一種新型社會治理范式，在頂層設(shè)計中上升到了新高度。2015年，習(xí)近平總書記提出：“各地都要扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。”黨的十九大報告提出：“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。”精準治理是政府實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最基本的舉措，也是地方政府最重要的治理活動之一。基于此，本文通過H省W村的長時段考察，具體分析H省W村在鄉(xiāng)村振興中是如何實施精準治理，并對精準治理的有效實踐路徑提出思路。

2.文獻綜述。隨著精準治理的全面實施，理論界對精準治理的關(guān)注逐漸增多，這對我國鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)作用。在現(xiàn)實需求層面，精準治理突破傳統(tǒng)的“公共行政范式”，實現(xiàn)重視民眾需求、關(guān)注知識挖掘和政策匹配的目標。在精細化管理“過制度化”危機的基礎(chǔ)上提出精準化治理，通過精簡制度、多渠道參與，激發(fā)基層活力。在經(jīng)驗操作層面，采用信息化手段確保救助精準，建檔立案、分析數(shù)據(jù)、揭示關(guān)聯(lián)，形成“數(shù)據(jù)包”。在實踐困難層面，村民代表投票和村干部評選貧困戶，往往會出現(xiàn)偏差。對社會短板問題進行精準定位后，構(gòu)成精準目標、精準管理和精準施策的治理模式，來解決空心村衰敗的難題。通過對現(xiàn)有文獻的梳理，大部分學(xué)者的研究停留在精準治理模式的轉(zhuǎn)變、治理經(jīng)驗和實踐困難的描述上，很少對其長期成效進行關(guān)注。將精準治理理論與治理有效性理論融合分析，增強對精準治理過程中治理失效性問題和內(nèi)在機理的剖析力度，對于優(yōu)化地方精準治理的實現(xiàn)路徑具有重要意義。

二、解釋框架：精準治理與治理有效性分析

1.精準治理的要義及其特點。精準治理是指各類公私治理主體協(xié)同合作，運用合適的制度和現(xiàn)代化信息技術(shù)來收集治理底層的個性化信息，分析公共問題、處理公共事務(wù)和促進公共利益最大化。它有以下幾個特點：一是可操作性。制定相應(yīng)的考核標準對治理主體進行多方面的量化評估。二是可追溯性。對底層數(shù)據(jù)進行分析，使政策的產(chǎn)生更有依據(jù)。三是可預(yù)知性。對知識源回溯挖掘和專業(yè)推理，提前得到突發(fā)事件的預(yù)案。

2.治理有效性彌補精準治理不足。治理有效發(fā)揮了一種結(jié)果導(dǎo)向作用，要求治理有效用和有價值，與治理投入呈正相關(guān)關(guān)系。治理過程的有效性決定了精準治理的可適用性，也彌補了精準治理能力的不足。第一，治理主體：政府主導(dǎo)，多元合作化。傳統(tǒng)的公共事務(wù)由政府管理，雖然可以保證信息的權(quán)威和集中，但是，公民參政意識覺醒、非政府組織發(fā)展，也對社會公共事務(wù)管理中有著重要作用。第二，治理客體：受眾明晰，目標確定化。在精準識別受眾方面，容易出現(xiàn)“經(jīng)濟人”效應(yīng)，損害到真正受眾者的利益。比如，農(nóng)民家庭的收入無法準確計算，很難根據(jù)統(tǒng)計收入來精準識別低收入家庭。第三，治理效果：預(yù)防監(jiān)測，避免長尾效應(yīng)。由于任務(wù)導(dǎo)向、村干部能力不足和地方政府間趨利避害的上下共謀，限制了精準治理效率的提高。所以，有必要加強對過程的監(jiān)管和控制，避免出現(xiàn)連鎖破壞性事件。

三、H省W村精準治理的個案考察

1.W村的精準治理成效。①政治引導(dǎo)與人才隊伍精細化。首先，成立黨建工作室。村兩委由2人充實到6人，其中1人推選為市人大代表。其次，建立村務(wù)監(jiān)督委員會。規(guī)范四議兩公開工作法，促使村務(wù)信息公開透明化。再其次，發(fā)展黨員隊伍，破解農(nóng)村黨員隊伍“青黃不接”的難題。②多元參與和志愿組織精巧化。在政社合作上，鼓勵村民加入合作社，適度流轉(zhuǎn)土地發(fā)展高效農(nóng)業(yè);在政企合作上，發(fā)展軟籽石榴經(jīng)濟作物，“公司+農(nóng)戶”統(tǒng)一管理和銷售。在政民合作上，成立村民環(huán)保清潔隊、留守婦女歌舞團、十九大精神宣講團。③經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精明化。首先，成立德孝傳播文化有限公司。以股東投資、村民入股的方式，增加實際收入。其次，舉辦小龍蝦節(jié)和軟籽石榴節(jié)。以“媒體+電商+第一書記”，打響“孝心農(nóng)業(yè)”品牌。再其次，打造荷塘月色園、玫瑰園。以線帶面增強產(chǎn)業(yè)吸引力，帶動村內(nèi)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.W村精準治理過程中的“失效性”問題。①基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。路基路面受損，嚴重影響村民出行。扶貧干部提到，“我們想通過文化宣傳，讓外界了解村莊的特色和規(guī)劃，有的企業(yè)也有意愿落地這里。道路損毀，是項目落地困難的原因之一”，這也在一定程度上制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。②項目管理存在漏洞。項目管理技術(shù)上的缺乏，使駐村幫扶干部無法高效的協(xié)調(diào)項目和資金。部分貧困戶由于技能薄弱不愿意參與養(yǎng)殖項目，面臨完成任務(wù)的壓力，基層干部不得不將指標分配給其他有意愿參與項目的非貧困戶。③資金使用缺少連接。W村有愛心企業(yè)捐款，這筆資金的使用須經(jīng)過“三資管理”程序。遇到急用資金，縣級領(lǐng)導(dǎo)允許先用多余的資金，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級不通過，縣級無法給予批示。在資金的有效使用問題上，縣、鄉(xiāng)兩級財政撥款靈活性不足。

3.“失效性”的原因分析。①政府部門協(xié)同欠缺。一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧注重前期資金投入，后期的維護和管理技術(shù)缺乏與當?shù)剞r(nóng)林、科技等部門的有效連接。另一方面，村干部在工作中面臨著不對等的權(quán)力和責任，這些限制了村級干部在工作上的自主權(quán)。②公共參與性不足。我國非政府組織處于發(fā)展早期階段，資源上高度依賴政府部門。社會企業(yè)在參與的過程中表現(xiàn)出“趨利化”的行動邏輯。試圖通過政策支持，進行“利益交換”、“廣告宣傳”。由于缺乏志愿服務(wù)和專業(yè)人員，社會動員力量十分有限。③考核體系不健全。各級干部在檢查前已經(jīng)熟悉好本村的情況，對自己負責的貧困戶進行安排，確保所負責的片區(qū)安全。由于大多的檢查是在基層干部的安排下進行，即使存在各種問題，仍然可以順利通過考核，考核的精準度并不高。

四、鄉(xiāng)村振興中地方精準治理有效性的實現(xiàn)路徑

1.創(chuàng)新人才培育的長效機制。精準治理歸根結(jié)底要落實到人的治理。一是要加強對基層干部的培訓(xùn)。找準培訓(xùn)的方向，圍繞村務(wù)治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面開展技術(shù)性培訓(xùn)。二是提高基層干部的思想觀念。通過宣傳教育和黨性鍛煉，將新的市場經(jīng)營理念落實到基層干部的頭腦和行動中。三是吸引優(yōu)秀人才到村任職。在人才“內(nèi)引”的基礎(chǔ)上加強人才“外引”，不斷增強人才待遇保障。H省W村的“駐村干部”制度，在增強村兩委干部積極性的同時，也提升了W村的整體治理水平。

2.動態(tài)整合治理主體的功能。給予基層干部執(zhí)行空間。對基層干部適當授權(quán)，鼓勵做好資源分配規(guī)劃，確保項目與貧困戶的需求無縫銜接。第二，加強部門間的合作。建立以扶貧辦事處為牽頭單位，其他農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技部門的參與模式。第三，對社會力量的整合。推動公益組織和慈善機構(gòu)進駐精準治理工作隊伍，積極培育志愿者。W村在精準治理過程中，村干部面臨權(quán)責不對等的難題，亟需整合治理主體功能來解決實現(xiàn)。

3.優(yōu)化資源配置的技術(shù)路線。首先，農(nóng)民應(yīng)該有效地參與精準治理的各個方面。尊重農(nóng)民在整個精準治理過程中的“主人翁”地位，致力于滿足真實的貧困需求。其次，構(gòu)建精準治理的大數(shù)據(jù)平臺。在為貧困戶建檔立卡的過程中，做到幫扶對象的識別、管理、考核等流程的信息公開化、透明化。再其次，針對特殊的農(nóng)村人文環(huán)境，無論個別政策執(zhí)行人員是否為了個人利益，都需要有明確的法律法規(guī)進行約束和懲罰。

五、結(jié)論與展望

通過對H省W村長時段的考察，得出以下結(jié)論：實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性工程，絕非一朝一夕就能完成，在鄉(xiāng)村振興中精準治理和治理有效性不可或缺。把握精準治理有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新人才培育引入機制、動態(tài)整合治理主體的功能、優(yōu)化資源配置的技術(shù)路線。目前，W村的精準治理模式以及需要規(guī)避的問題，在同類型的地區(qū)具有借鑒性和適用性。

本文結(jié)合H省W村的治理實踐，探討了地方精準治理有效性的實現(xiàn)路徑，并不足以囊括當代地方精準治理的總體情況。聚焦地方特色的精準治理，一直都是鄉(xiāng)村振興地方治理有價值的研究主題，精準治理的特點和治理有效性因素，將相互建構(gòu)相互推進，共同推動理論與實踐的深化發(fā)展。

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）