國庫集中支付電子化模式下退回業務存在的問題

熊學海　鄭幸

近年來，國庫集中收付制度改革持續推進，財政集中支付業務效率和服務質量顯著提高。財政部門組織協調全面上線集中支付電子化系統，集中支付代理銀行和預算單位也上線運行了相應的自助柜面系統，推動了財政授權和直接支付業務從手工向電子化模式過渡，實現了集中支付業務的便捷化、高效化、安全化和低成本運行。但從近期實踐運行情況看，國庫集中支付電子化模式也產生了一些弊端，如弱化國庫支出事中監督，其中由于國庫集中支付電子化流程設計和日常業務管理存在問題，導致零余額賬戶出現貸方余額，亟需關注解決。

一、國庫集中電子化模式下退回業務存在的問題

1.電子化退回清算需要預算單位先確認。根據《財政國庫管理制度改革試點方案》和各級國庫集中支付清算辦法，代理銀行“先支付、后清算”，當發生集中支付退回時，代理銀行根據零余額賬戶的貸方金額，填寫集中支付申請退款憑證和匯總清單，提交國庫，主動將退劃資金劃轉國庫單一賬戶，集中支付退回不需要預算單位確認。

國庫集中支付電子化系統上線后，根據各級財政部門和人民銀行聯合頒布了國庫集中支付業務電子化管理辦法，退款清算流程為：代理銀行收到退回款項后，在銀行系統中預匹配對應支付憑證信息，匹配結果自動反饋到自助柜面業務系統，預算單位在自助柜面業務系統中確認銀行預匹配的退票信息，確認結果自動反饋到國庫集中支付系統。代理銀行在財政業務系統歸集退款信息后，生成電子退款憑證等電子信息，發送至國庫，辦理退款清算。

因此，國庫集中支付電子化后，預算單位確認匹配退款信息成為代理銀行辦理國庫集中支付退回的前置條件，這有利于將退回資金與授權支付準確匹配。但實踐中，一些預算單位對授權支付退回不夠重視，有些會計、出納為兼職或外聘，并不每天登陸自助柜面系統或到代理銀行柜臺進行確認，代理銀行不能辦理退回，最終導致預算單位零余額賬戶產生貸方余額，有的甚至長達幾天以上。

2.授權支付退款業務較復雜，代理銀行處理不積極。國庫集中支付電子化模式下，財政授權支付退回業務發生較少，其業務流程更為復雜，需將退回資金與原支付憑證相匹配、將匯劃國庫資金報文與退款申請相匹配，部分代理銀行不能熟練準確處理。部分集中支付代理銀行對授權支付退回也不重視，以預算單位未確認為由延遲辦理，未及時有效督促和指導預算單位完成確認。

3.退回業務處理不及時缺乏有效的法規約束。《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》沒有商業銀行代理集中支付業務的詳細規定，《財政國庫管理制度改革試點方案》及清算辦法僅要求“營業終了，因特殊原因財政部零余額賬戶和預算單位零余額賬戶出現余額時，代理銀行應造冊登記，注明原因備查，并將有關信息于次日上午反饋人民銀行和財政部門”。國庫集中支付發生退款，資金先退回預算單位零余額賬戶，產生貸方余額，支配權屬于預算單位，難以認定為代理銀行占壓財政資金，人民銀行不能采取罰款等行政處罰措施，只能督促其整改。

二、造成的不利影響

1.損害國庫集中支付賬戶體系。國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶等共同構成了國庫集中支付賬戶體系。代理銀行根據授權支付憑證辦理支付，先墊款，后集中向國庫申請清算，財政資金集中于國庫單一賬戶，通過零余額賬戶到最終收款人。零余額賬戶經常出現貸方余額，實際分散了財政資金，演變成了實有資金賬戶。

2.弱化預算支出監督。預算單位零余額賬戶日終留有貸方余額，財政資金分散于各商業銀行零余額賬戶，暫時脫離了預算統一管理，國庫支出沒有及時沖正，財政和國庫部門無法及時了解資金使用和運轉情況，不利于財政和國庫部門監督管理。

3.易誘發財政資金風險。預算單位零余額賬戶日終留有貸方余額，存在逆向選擇和道德風險：代理銀行可能將零余額賬戶余額作為其存款任務，變相占用財政資金;預算單位可能通過一般轉賬（不通過國庫集中支付系統）將賬戶余額直接使用，脫離財政支出監督。

三、有關建議

1.完善國庫集中支付電子化資金退回業務流程。取消國庫集中支付退回由預算單位確認的環節，由代理銀行根據退回資金的信息匹配原支付信息，辦理退回后，再向預算單位反饋。對于部分退回等難以匹配原支付憑證的，代理銀行可聯系預算單位確認，預算單位是否確認不影響退回清算辦理。

2.加強對國庫集中支付代理業務的管理。修訂完善相關管理辦法，對代理國庫集中支付業務進行規范，明確行政處罰標準，增強國庫集中支付業務制度規范的約束力。加強對代理銀行管理和業務指導，探索建立預算單位零余額賬戶預警監測機制，代理銀行收到退款時，及時反饋財政、國庫和預算單位，對預算單位不及時確認的，自動進行預警，根據風險等級采取相應措施，直至暫停其支付。

3.繼續深化國庫集中支付改革，建立國庫單一賬戶制度。總結十多年國庫集中收付改革試點的經驗，根據經濟社會發展需要和信息技術快速發展的現實條件，探索人民銀行直接辦理國庫集中支付業務，簡化業務流程，零余額賬戶開設在國庫，財政資金從國庫直接支付到最終收款人，從根本上解決代理銀行變相占壓財政資金問題。

（作者單位：中國人民銀行孝感市中心支行）