關于基本草原保護法律制度研究

陳立

草原不僅能夠起到改善空氣、調節水土平衡、涵養水土等作用，同時也是區域生態環境的重要結構，所以草原也是我國生態安全的一大保障。基本草原指的是按照相關的生態環境、經濟發展而確立需要進行保護，并且不能隨意破壞和濫用的草原。當前，基本草原的發展環境和趨勢雖然部分已經得到了治理和保護，不過總趨向卻仍舊是不容樂觀，基本草原的抗災害能力非常弱，加上蓄養矛盾的突顯，基本草原的保護已經刻不容緩。本文主要分析基本草原保護法律制度存在的問題，并提出了相關的完善策略。

一、基本草原保護法律制度存在的缺陷

1、草畜平衡管理制度存在不足

草原與牲畜是草原生態結構的主要構成，在長期的發展過程中，二者的關系逐漸會區域平衡，但由于人類的進入，草畜平衡的格局也會產生變化，甚至平衡將會被打破。基本草原的資源往往直接影響了牲畜養殖的飼養模式而目前的草畜平衡管理制度卻存在不足，比如降水量不平均、草原生態多樣性、放牧適宜數量較難確定等，這些都導致了草畜平衡管理難以實施。基本草原區域產業類型較少，基本上全都是牲畜養殖，牛羊便是牧民們的位移收入來源，所以牧區人們的生活水平直接和牲畜生產業直接掛鉤，而如果牲畜數量和規模降低，特別是母畜的數量，那么基本草原畜牧業將會受到極大影響，牧民的生計受到威脅，在這一條件下，也便不會對基本草原生態環境的保護抱有較高主動性。

2、基本草原生態補償制度有待完善

首先，補償目標范圍較小。目前，我國針對基本草原生態的補償主要針對財政單位以及林業和畜牧部門等，政府補償是國家所配置的資源。但實際上，政府在進行補償資源配置過程中，可能會出現信息不對應的情況，所以單單依靠政府來當作補償目標無法保證其效果;其次，補償資金籌備渠道較少。因為我國基本草原生態補償的主要主體是政府，所以在資金籌備方面通常都會由政府來進行決策。不過，這不僅僅會提高政府部門的壓力，減少政府財政的穩定性，而且也有可能會與誰收益誰補償的原則出現一些問題，導致受益者不愿補償，或支付不足的現象;最后，補償方法較為單一。我國針對基本草原的補償方法主要便是以資金或糧食等方法，雖然也有一些稅收降低以及技術支持，不過針對這些補償方式的詳細規定卻仍有缺陷。

二、完善基本草原保護法律制度的相關策略

1、完善基本草原的使用權利制度

我國相關法律法規規定，基本草原這種自然資源是歸于國家所有，或是根據相關規定為部分集體所有，這兩種擁有方式都是以法律法規作為依據，所有完整的所有權都包含占用或使用等權利。基本草原的使用權是針對草原進行經營的基礎條件，承包者只有具有基本草原的使用權限才能夠進行占有和利用，而草原權屬則是草原的使用權或其他相關權益，這些權益是依據法律法規而生成，要求草原使用方只能在法律允許范圍內針對國有基本草原進行占用和收益。

2、完善草畜平衡法律制度

第一，提高動向監控，設計科學的載畜標準基本草原的生產不僅僅是牲畜養殖的生產基本條件，同時也是基本草原生態系統平衡的主要維系條件。我國基本草原的范圍較大，而由于區域地理條件以及自然條件的影響，又產生較大的區域差異，在踐行基本草原草畜平衡制度時，會出現無法根據實際情況來設計合理載畜量的想象，并在草畜平衡調整機制方面存在問題。所以，需要提高基本草原的動向監控，結合不同種類或特征的草原具體情況，設計合理的載畜量，并構建科學的草畜平衡調整體系;第二，改善畜群結構，提升養殖效率。若想有效改善以往的將牲畜數目來作為資金或財富的陳舊觀念，最好的方式便是管理牲畜存欄量，并通過增加母畜數目，降低長壽牲畜數量的方法來進一步保證出欄率。因此，需要主動宣傳先進養殖技術，提高牲畜成活率以及出欄率，提高養殖效率，降低草原壓力等;第三，提高草畜平衡監督力度。草原監管部門會和當地牧民每年都簽立草畜平衡責任合約，而近些年在降低牲畜數目提高草原利用率方面也取得了顯著的成效，但部分區域牧民仍會抱有僥幸心理，導致牲畜數量只增不減。所以，政府需要不斷為牧民進行引導和教育，提高監管力度，為實現草蓄平衡而不斷努力。

3、完善草原生態補償法律制度

（1）補償主體

補償主體指的是基本草原生態補償過程中補償責任的擔任方，其主要分為政府和受益者兩個方面。第一，政府方面。我國針對基本草原生態資源具有擁有權，而且針對生態環境的保護也需要擔負一定責任，所以也需要踐行一部分草原補償的義務。而政府基本上也可以劃分為地方政府或中央政府。中央政府設計生態補償規范以及流程等，針對基本草原生態補償的實時提供財政方面的支撐，比如資金補貼、稅收降低等，而地方政府是生態保護建設的主要受益之一，也需要針對生態補償進行財政方面的支持;第二，受益者方面。受益者主要便是基本草原生態的直接受益人或集體組織等，基本草原不單單能夠進行牲畜養殖，同時也有非常高的生態價值，比如改善環境、保持水土等。所以，能直接得到基本草原生態價值益處的人或組織也需要為基本生態草原的生態服務給予一定的補償。可以根據受益具體狀況以及當前狀況，按照一定的比例來進行補償資金的征集。

（2）補償方法

在政府補償方面。第一，在財政轉移上，設計轉移支付的相關法律法規，將其轉變為橫縱向轉移，經過中央政府來把資金轉移到地方，并提高針對地方生態補償的幫扶效果，并構建相關的管理制度，確保資金能夠嚴格落實;第二，在稅收制度方面，對于基本草原的生態補償制度來設計相關法律法規，可以降低稅收，或提高生態受益者的稅收等。可以將部分地區作為征稅試點，通過實踐確定后，確立最后的稅率，同時隨著稅率影響條件或區域差異的變化，還需要對稅率進行調節，使其能夠與基本草原的發展情況相契合。在進行生態補償過程中，還需要提高對牧民的技術支持，以及教育等。

綜上所述，為了能夠實現經濟的可持續性發展，提高對基本草原的保護力度是至關重要的。根據依法治國戰略方針的需要，并結合具體情況來不斷改進基本草原法律制度，利用法律來針對基本草原進行保護，而這也是一項持久而艱難的攻堅戰，必須要通過各界共同的努力，加大研究力度，通過研究成果來推動基本草原保護工作的開展，并不斷完善相關法律法規，為我國的基本草原給予更加全面的保護。

（作者單位：816000青海省格爾木市唐古拉山鎮獸醫站）