當陽市林地征占用管理存在的問題及建議

王 鋒,張國亮

(當陽市林業局,湖北 當陽 444100)

1 引言

林地是森林賴以生存的基礎，是森林資源的一個重要組成部分，是提高森林覆蓋率、增加森林蓄積量的重要載體，也是加強我國生態環境建設，實現國民經濟可持續發展的重要保障[1]。林地包含有林地、灌木地、疏林地等，是保持生態和諧的重要途徑，也是我國科學發展觀的重要組成部分。隨著經濟的發展，基礎設施的建設、公益事業的興起、產業項目的發展，都需占用大量的土地，占用林地情況也自然增多，若不科學管理，將對維護林地的完整和生態環境的良性發展帶來嚴重的威脅。通過對當陽市2014～2017年征占用林地情況的調查，對該地區林地管理中存在的主要問題進行分析，探索林地管理的一些方式，提出了加強林地管理的一些建議。

當陽市地處鄂西山地向江漢平原過渡地帶，全市國土總面積322.3萬畝，林業用地128.42萬畝，占全市面積的39.84%，其中：國有林地9.66萬畝，農村集體林地118.76萬畝。全市商品林面積95.62萬畝，公益林32.8萬畝，公益林主要分布在水源地、生態脆弱地區及石漠化地區。全市納入天然林保護48.65萬畝。林地管理任務重，難度大。

2 現形勢下征占用林地管理存在的主要問題

2.1 征占用林地管理難度大

征占用林地是社會建設發展和農村產業發展的需要，項目多且分散，不利于監管。對于道路建設、政府批次用地、建房等項目，業主按規劃一次性實施，監管比較容易，但對于礦山企業，位置都比較偏遠，在開發過程中，企業采用的是梯級開采、滾動開發方式，使用的都是現代化機械，開發速度快，監管又受時間、路程、精力等各方面的影響，監管難度大。

2.2 林業執法執行難度大

出現未批先占、少批多占等林地案件，處罰時會阻力重重，一種情況是認為山林是他們自己的，想怎樣就怎樣，法律意識淡薄；另一種情況是違法后找關系說情，想逃避法律的制裁；還有一種情況是受利益的驅使，明知違法也去做，如礦山企業，現市場行情很好，少數業主不批手續或批一點手續大量開采，林業部門發現后對其處罰，行政處罰決定書下達后，罰金一般都能如數上繳，但植被恢復卻不能到位，對未批先占或多占的林地不能按期恢復，業主不能從根本上認識違法占用林地的危害，案件執行不到位，就不能起到防微杜漸的作用，對周邊其它的違法案件也不能起到震攝的作用。

2.3 林地管理未形成合力

一個項目的審查，需要各個部門的審核，征占用林地只是其中一個管理環節，而在管理過程中，各部門未站在全局的角度考慮，只管自己的范圍內的職責，全市未形成一盤棋。如辦理采石采礦企業，國土部門只管在有礦山的地方辦理采礦許可證，但礦山大部分都涉及到林地，有的礦山礦界落在生態公益林和天然林保護區域，按照相關法律法規的管理規定，生態公益林、天然林保護區域是嚴禁采石采礦的，不能辦理征占用手續，這無形中增加了企業的工作難度，造成了企業主對相關部門的成見，影響了政府行政管理單位的公信力。

3 解決征占用林地難的問題初步探討

3.1 科學規劃，合理安排布局

林地管理是一項綜合性很強的社會系統工程，僅靠林業一個部門是遠遠不夠的，各部門形成齊抓共管的合力，共同管理林業用地[2]。林地管理牽涉到發改、國土、環保、水利、規劃、公檢法等各部門，對使用林地實行總規劃一張圖，即由政府牽頭，制定一個時期林地征占用規劃，并上圖，各部門在規劃的框架下，行使職能并對征占用林地實行預審制度[3]。若涉及到一個使用林地的項目，就需各個部門對項目進行論證，出具相關的意見，最后由主管部門形成決議項目是否可行，科學的安排項目的選址。

3.2 預安定額，調整年度指標

依據發展規劃和年度建設情況，對全市擬占用林地的項目進行科學安排，即每年對全年需占用林地的項目進行一個預測，預訂林地份額。通過“當陽市征占用林地占地性質明細表”可以看出，近四年來當陽市共辦理使用林地手續77宗228.5094 hm2，其中永久占地38宗122.3922 hm2，占53.56%，臨時占地39宗106.1172 hm2，占46.44%。通過這些數據可推測，本市每年占地臨時和永久的比例相當，且辦理林地使用手續面積不超過150 hm2，在向上爭取林地定額時能有的放矢(表1)。

表1 當陽市征占用林地占地性質明細

3.3 分類指導，合理安排占地類型

根據近4年來當陽市征占用林地項目統計得知，當陽市征占用林地項目主要涉及3方面：一是基礎設施及公益性項目，如348國道、276省道、鄉村道路、政府批次用地等，二是礦產開采類，如石灰石、高嶺土、頁巖、石英砂等，三是養殖業及其它項目，如養豬、養雞、臨時取土等。通過“征占用林地用途明細表”可知4年來當陽市大力支持基礎設施建設，共辦理林地手續29宗92.1498 hm2，占宗地數的37.66%，占使用林地總面積的40.33%；為開采礦山共辦理36宗115.9695 hm2，占宗地數的46.75%，占使用林地總面積的50.75%；為支持養殖產業的發展，共辦理使用林地12宗20.3901 hm2，占宗地數的15.59%，占使用林地總面積的8.92%(表2)。根據政府的發展方向及占地用途，安排下年度的占地比重和指標，留足國家大型項目等基礎設施和公益性項目用地指標，合理考慮礦產開采等項目的用地指標，適當考慮農業產業發展的項目，工作中需分門別類的加強指導。

表2 征占用林地用途明細

3.4 科學監管，主動服務

征占用林地項目需通過初審、審查、審核多個程序，林業部門的監管也分事前、事中、事后，為了保證項目的順利進行，當陽市林業部門展開介入式服務。

(1) 強化宣傳，提高使用林地法律、程序及職責的知曉度。當陽市通過宣傳牌、宣傳單、廣播等方式面向全社會大力宣傳林地保護的重要性和相關的法律法規,增強人們保護林地的意識,同時告知辦理使用林地手續的相關程序和審批環節，并配合業主單位或企業收齊資料，逐級申報，確保項目動工前辦好使用林地手續，還要大力強調違法使用林地后業主不僅要承擔時間、名譽、資金等方面損失，而且還要受到法律處罰，讓業主遵紀守法，主動辦理相關手續。

(2) 加強巡查，科學監管，杜絕違法占地行為。林業部門加強對轄區內的管理，森林公安、林政稽查隊及各林業管理站加強對轄區內的巡查，強化事前巡查，對發現的違法使用林地的行為及時制止，把違法使用林地的現象遏制在萌芽狀態；強化事中監管，對已經批準使用的林地，及時打上界樁，定上邊界，利用現代先進的設備，如GPS、林調通、無人機等，對使用林地的邊界進行精準定位，讓企業知道具體辦證的位置，避免出現違法占地行為；強化事后督促，對使用林地已到期的項目，督促其迅速恢復林業生產條件，定植苗木恢復植被。

(3) 嚴厲打擊違法占地的行為，做到查處一起，震攝一方。對發生的未批先占林地或超范圍經營的案件，加大案件執法力度，杜絕人情案，把案件辦實，辦到位，同時利用新聞媒體、報紙、雜志等媒體曝光違法案件，并在湖北市場主體信用信息共享交換平臺上錄入相關的違法信息，降低企業的誠信度，從而影響企業的信譽度，達到促進企業遵紀守法的目的。

4 探索效果

近幾年來，通過科學規劃、分類指導、科學監測等管理方式，使林地管理工作上有了一定的成效，辦理林地使用手續從2014年的17宗到2017年的30宗，項目的總數量逐年在增加，非法占用林地的案件數從2014年的9起到2017年的3起，面積從2014年的1.31 hm2到2017年的0.3 hm2，呈逐年下降趨勢。合理利用林地，既保障了當陽經濟發展需拓展的空間，又合理地保護了生態環境，加快了實現“綠水青山就是金山銀山”的目標。