對城鄉低收入群體加大精準脫貧力度研究

袁諒

“加大精準脫貧力度”被鮮明扼要地寫了“兩會”政府工作報告。報告指出，2018年我們必須進一步推進產業、教育、健康、生態扶貧，以激發脫貧的內生動力。黨的十九大報告全面規劃了從現在起到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。全面建成小康社會是要經受歷史的檢驗、獲得百姓的認可。江蘇省政府明確指出，最直接最根本的是要提高廣大人民的富裕程度和生活質量。海門市作為實力百強市，要成為南通和蘇中發展名副其實的“領頭雁”，使全面小康社會的建設水平，不但呈現在各項指標的實現值上，而且呈現在廣大人民群眾的獲得感上，尤其是5600多個貧困戶小康路上一個不少，一步不落。加快提高城鄉低收入群體扶貧精度的研究，對海門扶貧開展具有重要的理論和實踐價值。

一、現階段城鄉低收入群體的收入現狀及存在的問題

近年來，海門市秉持“執政為民”理念和“富民優先”導向，在推動全市經濟轉型升級、提速增效的同時，千方百計增進人民群眾福祉。當前海門城鄉居民收入近況呈現以下特點：一是城鄉之間收入差距大。2017年，海門城鎮居民人均可支配收入4.4萬元，增幅9.0%，而農村居民人均可支配收入僅2.2萬元，盡管增幅比城鎮居民人均可支配收入高了3個百分點，然而農村居民人均收入依然只有城鎮居民人均收入的一半左右。顯然，低收入群體普遍集中在農村。二是低收入群體人數眾多。雖然近幾年全市三十多個小康指標達到或超過省定標準，綜合得分位居蘇中蘇北縣市前列，但居民人均可支配收入達標人口比例仍然低于省定指標。三是收入結構不合理。2017年全市居民人均可支配收入中，工資性收入占比高達63.3%，超過南通市平均水平5.5個百分點;財產性收入和經營性收入占比分別為2.9%和20.5%，前者低于南通平均水平4.4個百分點，后者高于南通平均水平1.7個百分點。同時，受經濟下行壓力的影響，群眾增收的難度加大、空間變窄。

而全國農業普查初步統計的數據顯示，全市農村人口呈現以下三個特點：一是農民群體數量大。在全市38萬戶城鄉家庭中，農村家庭有26.2萬戶，占69%，全市戶籍人口的城市化率還不到40%，說明全市60%以上的人口是農民。二是農村老齡程度高。目前，全市人口老齡化率28.3%，60周歲以上的老年人口為28. 6萬人，其中農村就超過22萬人。這一群人技術水平低、增收能力弱，這在一定程度上降低了全市農民人均可支配收入的整體水平。三是農村困難對象多。2017年全市還有農村低保對象5172戶、6815人;省建檔立卡低收入人口5664戶、9568名，年人均收入還處于7000元以下;農村1-2級持證重度殘疾對象有8026人。同時，處于全市政策保障和幫扶體系之外的貧困邊緣戶、“夾心層”還大量存在，尤其是農村因病因殘因災等支出型貧困現象還比較突出，致貧返貧的防范機制還未有效建立。

二、城鄉低收入群體加大精準脫貧力度的著力點

首先，從低收入群體主觀生活需求來看有三個著力點。一是醫療。在農村基本醫療保障政策外，個人自費醫療費用的居高不下，導致了看病始終是低收入群體的一大憂患。據《海門年鑒》2017年統計，全市疾病死因前四位分別是：惡性腫瘤、腦血管病、呼吸系統病、心臟病。低收入群體中慢性疾病重病患者也不在少數，尤其是一些大病重病患者，大額醫藥費用的支出大大增加了生活的疾苦。二是人情。婚喪嫁娶是人生的重要節點，人情往來是人之常情，情理上自然也不分群體。據了解，農村紅白事人情一般在每次500元左右，最少的也要在100元左右，高的則要超過500元，關系近一點的人情甚至達上千元，而且還在呈上升趨勢。顯然這些年一路走高的人情往來，對低收入群體來說無疑是雪上加霜。三是就學。據《海門年鑒》2017年統計，居民最低生活保障者中，未成年人數量，城鎮59人，占16.4%，農村272人，占4.5%。學齡段孩子的讀書費用支出，是加劇低收入群體家庭困境因素之一。盡管義務教育階段，在校學生基本教育成本偏低，但是隨著本地區生活水平的提高，孩子的生活成本也日益增長，在此基礎上課外教育成本也水漲船高。讀書費用的支出也是低收入群體的一大致貧點。

第二，從低收入群體主觀工作需求來看有三個著力點。一是勞力。海門市人口老齡化程度嚴重，達28.3%，60周歲以上的老齡人口達28.6萬人，其中農村就超過22萬人。而隨著本地區老齡化程度進一步的加劇，農村年老體弱者勞動力的匱乏更加把這一低收入群體置于尷尬的境地，尤其鰥寡孤獨家庭，貧困始終與生活相伴。二是能力。職業技能的缺乏是低收入群體就業的一大困境。近年來，海門市也出現了企業用工荒、群眾就業難等現象，究其原因，不是市場上缺乏勞動力，因為海門外來人口就超過了20萬，而是勞動力缺乏就業創業的技能。沒有一技之長，穩定就業始終困難重重。三是學歷。低收入群體普遍文化程度偏低，初中及以下學歷較為普遍，低學歷顯然制約了就業之路的發展。據《海門年鑒》2017年統計，在全市農村勞動力中，大專及以上學歷只有3%，但是初中及以下學歷竟然高達68%。

第三，從低收入群體客觀幫扶需求來看有三個著力點。一是資金。增進低收入群眾福祉的各項民生實事工程，涉及城鄉基礎設施、創業就業、社會保障、醫療教育等各個方面，其扎實推進說到底是要政府支出的，花血本的，這無疑是一樁賠本的交易。據《海門年鑒》2017年統計，全年公共預算支出93.79億元，比上年增加9.4%。其中，社會保障和就業支出9.84億元，增加7.3%;城鄉社區事務支出12.54億元，增加7.9%。美麗鄉村的基礎設施、公共服務、生態環境、精神文明等各項服務類建設都是需要資金大力支持的。“資源跟著需求走、服務跟著居民走”，低收入群體最企盼的還是扎扎實實的從資金開始的落實。二是保障。養老和醫保是低收入群體最低限度的企盼。在現代社會，隨著家庭贍養功能的弱化，社會保障將不可避免地對養老保險和醫療保險問題承擔更大的責任。降低養老和醫保的剛性支出，等于增加了低收入群眾的收入。據《海門年鑒》2017年統計，城鄉居民基本養老金由每人每月115元提高到125元。城鄉居民人均醫保補助提升到每人每年650元。三是平臺。培訓與就業是低收入群體謀求增收的希望。技能培訓與崗位開發的平臺無疑是將給低收入群體帶來增收的福音。

三、城鄉低收入群體加大精準脫貧力度的路徑

完善特殊群體的托底政策。弱勢的特殊群體往往處于低收入群體的底層，他們或者疾病纏身，或者負重學習，基本的生活保障都難以維持。關注貧困的特殊群體， 構建健康扶貧、教育扶貧項目，切實保障貧困人口的基本醫療和教育水平。解決好因病致貧返貧問題是精準脫貧的難點。對于無法享受低保和低收入幫扶的大病慢病重病人群，建議根據國家《健康扶貧工程“三個一批”行動計劃》“大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批”的要求，擴大重大疾病、嚴重疾病和慢性病的治療范圍，發揮基本醫保和大病保險的疊加效應，減輕特殊群體的醫療負擔，尤其無勞力無能力無收入的特殊群體，加大政策性兜底力度。教育扶貧承擔著切斷貧困代代相傳的迫切使命。著力發展普惠性學前教育，完善義務教育控輟保學機制，支持發展多形式職業教育。建議設立專項教育扶貧基金，為建檔立卡的貧困家庭提供助學資金，使他們能夠享受到公平和優質的教育。例如悅來鎮成立了“悅成長”教育基金，累計已發放助學金20多萬元。正余鎮成立了教育關愛基金，協議資金504萬元，目前已到賬407.5萬元。

推進務農群體的土地流轉。長期以來，海門的農業生產以一家一戶、分散式經營為主，宅基地連著承包地，隨著農村老齡化、空心化等現實問題的加速凸顯，“土地誰來種”的問題越來越突出。目前海門的人口老齡化已經達到28.3%，而農村60歲以上的老齡人口就超過了22.8萬。近年來，全市人口老齡化程度以每年1%的速度在遞增，每年凈增60歲以上老齡人口1萬人，預計將在5年內達到峰值，全市人口老齡化程度超過33%。針對這一現實挑戰，單打獨斗的傳統農業經營模式將難以為繼，也難以形成專業化、社會化的產業服務體系，只有通過土地流轉和高標準農田建設，對土地開展機械化種植、規模化經營和社會化服務，廣大農民才可以通過土地入股、經營分紅和產業服務等途徑獲得更多收益。建議深化“雙置換”和土地所有權、承包權、經營權“三權分置”等改革，穩步推進農村土地股份合作，大力推進高標準農田建設，大力推進農村土地流轉，增加城鄉低收入群體的收入。例如擁有耕地面積3800多畝的常樂鎮八烈村，在高標準農田建設的要求下，做到流轉土地占全村的百分之五十，形成了中南苗木1500畝左右和大棚設施700畝左右的兩大園區，并且充分利用八烈村剩余勞動力在中南林園及大棚設施內從事勞作，在不影響租金收入的前提下增加額外的收入。

提高就業群體的增收本領。2017年，海門城鎮居民人均可支配收入44138萬元，而農村居民人均可支配收入僅22515萬元。全市居民人均可支配收入中工資性收入占比高達63.3%，經營性收入占比僅為20.5%。可以看出，現階段的勞動收入仍然是大多數人賺取收入的最重要途徑。而從收入結構分析，我市居民經營性收入偏低，尤其是農村的低收入群體。因此，政府需要在大力推進招商引資項目建設、政府購買崗位等拓展就業空間的同時，更加注重提升從業人員的技能，積極推進技能培訓向鄉村、向企業、向園區延伸，根據崗位需求、發展趨勢和農民實際情況，為農村勞動力提供培訓服務，并為低收入群體家庭子女、待業的初高中畢業生、農村轉移就業勞動者等免費開展職業技能培訓，盡快實現就業由“務工型勞力”向“技能型人才”轉變，更好地增加農民的工資性收入。建議將就業培訓納入政府公益性培訓體系，在政策上給予適當傾斜。結合富民強企奔小康“走幫服”活動，進一步開展“企業健康體檢”、穩企增崗行動，根據企業不同需求，委托科研機構、專職院校、培訓機構開展訂單式分類培訓，既為企業持續健康發展提供人力支撐，也不斷提高就業群體的增收本領，提高產業富民增收的支撐力。

強化創業群體的創業扶持。創業是一個系統工程，離不開政府的激勵和服務。根據農村低收入群體面廣量多的特點，建議將農村作為民眾創業的最大空間，加強創業培訓、提供財稅扶持、出臺激勵政策，積極鼓勵返鄉大學畢業生、退伍軍人、農業技術人員和農民經濟人員自主創業，靈活創業。依托“十三五”期間25萬畝高標準農田建設工程，積極培育各類新型農業經營主體和新型職業農民，引導他們開設家庭農場、創辦農產品加工企業、領辦“全托管”等專業合作組織，扶持發展休閑農業、農業電商、農業物流等新興經營業態，加快全市農業供給側結構性調整，并以創業帶動更多的農村低收入群眾就業增收。為了有效激發廣大農民自我發展的內生動力，建議政府完善政策優化服務，重點做好以下三點：一是強化政策引導，在門檻準入、稅收優惠、資金扶持等各方面形成了系統配套、互惠互利、良性循環的政策扶持體系。二是突出改革引領，穩步推進農村產權制度改革，探索社區股份制改造與土地股份制經營，讓廣大農村群眾既當農民又當股民。三是注重典型引路，積極放大重點地區、重點人群、重點個體的創業效應，不斷深化創業型鄉鎮、園區和社區創建，典型引路，以點帶面，積極引導廣大農村勞動力轉變職業選擇觀念，積極開展自主創業。

加強基層組織的示范作用。習近平總書記指出，黨的力量來自組織，要發揮基層支部的戰斗堡壘作用。自海門市啟動“萬人幫萬戶、共走幸福路”活動以來，全市8000多名黨員干部與低收入家庭掛鉤結對，全市64個經濟薄弱村，每個薄弱村都有2家單位掛鉤幫扶。市鎮村三級黨員干部聯盟深入經濟薄弱村和貧困戶家中，摸底子找路子，幫助貧困戶和經濟薄弱村摘掉窮帽子。另外，全市農村還有300多名貧困黨員，而青年黨員發展困難已是常態。因此，強化村級基層黨組織建設，發揮好黨員帶頭致富尤為重要。近年來，土地堂村通過村“兩委”班子的共同努力，堅定不移地走脫貧致富道路，使得村容村貌發生了翻天覆地的變化，其中村黨支部網格化服務起到了明顯作用。2018年土地堂村在“雙整治”工作中每個網格支部抽出4個積極分子，配合村干部做好工作。針對全村溝河多、環境整治工作開展量大的問題， “兩委”班子成員不斷地探索，以全年每畝20元的價格與四十個村民組長簽訂包溝河合同，實行季度考核，這樣既能增加村民組長的收入，又能得到長效的管理。

（作者單位：中共海門市委黨校）